院校學術權與行政權關聯論述

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一、研究脈絡

上世紀八十年代末期，我國高校教育管理體制研究和改革均一直處于停滯不前的狀態，但是改革開放之后，我國與世界各國的聯系日益密切，各種西方高校教育與管理思想的流入不斷沖擊著國內高校界，高等教育在國家現代建設和社會文明發展過程中的特殊地位決定了高校管理體制成為人們關注的焦點。有關行政權力與學術權力關系的研究最早開始于上個世紀九十年代。最初的研究開始發現高校中行政權力為主導帶來了一些問題和弊端，但是對于解決這些問題的提出的方案都是對權力結構比較輕微的改動，沒有從根本上改變行政權力的強勢地位。一方面是由于學者對該問題的研究尚處于探索階段，而20世紀50年代的高等教育改革之后形成的行政權力為主體的高校權力結構和管理觀念根深蒂固，學者們也沒有對這些問題長遠的未來的影響有更深入的研究和認識；另一方面，當時處于改革開放初期，整個社會和經濟體制還在轉型階段，原有的高校權力結構并未與社會和經濟形式發生抵觸，基本適應了社會發展的要求，而高校權力結構的行政化發展也尚未帶來嚴重弊端，很多問題沒有暴露并得到重視。

進入了二十一世紀以后，高校內行政權力與學術權力矛盾日益突出，高校權力結構行政化問題凸顯并開始影響學校的人才培養和健康發展，在政府致力于向服務型政府轉型的時候高校的權力結構已然無法適應社會和經濟的發展要求。在這一時期，涌現出了大量的對高校權力結構特別是行政權力的弊端的研究，學者們提出的解決方案和思路也比之前一個時期更加豐富。這一階段學者們開始對高校行政化帶來的弊端進行挖掘，特別是對于高校行政權力泛化對高校發展的長期影響有了更深入的認識。如削弱和限制了高校辦學自主權、行政權力壟斷學術資源、高校機構臃腫效率低下，從長遠影響來說行政氛圍的加強削弱了偏離培養人才和科學研究的辦學目標等等，高校行政化暴露出問題的數量波及的范圍也越來越廣，最終高校的權力結構將不適應社會發展要求，由此導致的高校權力結構的變革勢在必行。高校行政化的根源在于高校權力結構的失衡與不合理，這一點已為學者們所認同。經過國際比較研究，結合我國國情和我國高校權力結構現狀，對于高校權力結構行政化帶來的問題的解決思路也開始有所突破，大部分學者的解決思路主要集中于弱化行政權力和強化學術權力兩個主要方面。

進入2010年之后，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》的公布引導了我國對高校行政化改革研究的進一步深入，經過長時間的探索與研究學術界已經確定“去行政化”為高校權力結構變革的重要目標，僅2010與2011兩年關于“去行政化”的研究論文就有236篇，超出之前所有相關研究論文一倍之多，現有研究普遍認同只有弱化行政權力、增強學術權力才能使高校返回學術為重良好發展的軌道上來。這一階段的研究的焦點為“去行政化”，學者們對高校行政化與去行政化的基本概念都進行了討論，盡管未有形成廣泛而統一的認識，但是對兩個概念的理解都不是停留在表面現象的解讀，研究都沒有否認行政權力在高校發展中的作用或者要求高校學術權力與行政權力完全劃分。有學者理性的提出取消行政級別和大學的去行政化沒有直接關系，最主要的還在于我們有沒有一個嚴格按照高等教育法設立，有獨立辦學自主權，符合教育規律去辦學的高校體制。基于對高校去行政化的深層次認識，針對行政化弊端產生的根源———高校權力結構的研究提出了更切實可行的措施，都是協調學術權力與行政權力的有效思路。以下就高校權力及其構成、學術權力與行政權力關系及其協調的主要觀點進行總結。

二、高校權力的構成與內涵

（一）行政權力與學術權力的內涵

關于行政權力的內涵，學界有多種不同界定。有人認為，行政權力是依靠國家法律、政府意志、社會要求、學校規章等手段，形成的影響、支配高校內部成員和組織機構的一種權力形式[1]；還有人認為，高校行政權力就是行政人員和行政機構所擁有的保障大學教育目標實現，保證大學教育方針和辦學思想得以落實的權力，這種權力具有整體性、一元性和時效性等[2]。也有學者認為，行政權力是與職位相聯系的制度化了的權力。高校中行政權力的主體主要是指行政機構及行政人員。其行政權力的作用方式是通過指示、指令、決議等，自上而下貫徹執行，具有一定的強制性[3]。學術權力是高校所特有的一種權力，這是大學內在邏輯的客觀要求，目的在于傳播知識和探求真理。國內學者對于學術權力的研究和界定更為廣泛。當前國內學界對學術權力的界定大致有三種理解，第一種理解為大學中學術人員和學術組織所擁有和控制的權力，它強調的是學術權力的主體性特征，是最一般的理解，有學者認為“學術權力是指專家學者擁有的影響他人或組織行為的一種權力形式，它產生于學術權利及其民主形式，包括個人的學術權利及由享有學術權利的個人集合而成的組織的權利”[4]；第二種理解將學術權力本質歸于專業和學術能力，它強調的是學術權力的個體權威，是狹義的理解，例如，有學者認為真正的學術權力應該是某些學術權威因為自身的學術地位和學術成就及影響自發形成的一種學術魅力[5]；第三種理解即為對學術事務的管理權力，它強調的是學術權力的合理性和合法性，這是對學術權力廣義的理解，例如，學術權力“就是根據學術事務、學術活動及學術關系等的特點和規律對其施加的影響和干預力量，是學科規勸和管理技術的結合，是為了實現高等教育的目標而對其特定的管理對象進行的組織、協調和控制的權力，主要由學術民主管理權力和學術行政管理權力構成[6]”。本文認為，學術權力是由專家學者擁有的影響他人或組織行為的一種權力形式，其權力來源是科學真理和專業知識。

（二）高校權力的構成

高校中存在的權力是多種多樣的，有管理權力、行政權力、學術權力、教師權力、學生權力、教輔人員權力、教學權力、科研權力、服務權力等等。對于高校的權力主要構成這一問題學者們的回答一直存在分歧，綜合起來主要有二元權力觀點、三元權力觀點以及多元權力觀點。我國學者普遍認為高校內部存在著“學術權力”和“行政權力”對立的二元結構，即兩元權力觀點；持三元權力觀點的學者雖然肯定高校內存在著三種主要類型的權力，但對于除學術權力與行政權力外的第三權力并沒有達成共識，有人認為高校治理中“傳統的權力是行政權力和學術權力，其他權力受到壓制”，而現在“市場權力”等分化出來“成為獨立的影響力量”[7]。有些學者認為根據高校內部團體利益的差別，可分為三大權力主體即教師、管理人員和學生，由這三種權力主體派生出來三種權力類型，即學術權力、行政權力和學生權力[8]。多元權力觀點的認識也尚未達成統一，有的觀點認為，高校權力由行政權力、學術權力、政黨權力、政府權力、市場權力組成。例如，在中西高校中，除了行政權力、學術權力和我國高校自1949年以來始終處于主導地位的政黨權力外，還有來自中央和地方政府的行政權力以及來自社會的市場權力等[9]；也有觀點認為，高校權力分為政黨權力、行政權力、學術權力、學生權力和外部權力。例如，有學者將國外高校的權力構成分為學術權力、行政權力以及學生權力，將我國高校的權力構成分為政黨權力、行政權力、學術權力、學生權力和外部權力等。[10]產生上述三種權力觀點差異的主要原因在于學者們對于理解“權力”與“權利”的概念的偏差，即沒有將“高校所擁有的權力”及“影響高校的權力”加以區分。“高校擁有的權力”是指高校這一特殊主體，因為其特殊的社會價值而擁有的對其他社會主體的強制力量和支配量；而“影響高校的權力”是指進入高校影響高校辦學行為的外部強制力量和支配力量，比如，政府權力和市場權力，其權力的擁有主體分別是政府和市場，而不是高校，就不屬于高校所擁有的權力，而更多地屬于“影響高校的權力”。[11]政黨權力作為“高校擁有的權力”被很多學者劃入高校權力結構當中，本文認為從權力目的與手段上來說政黨權力雖然與行政權力并不相同，但是在社會主義條件下政黨是具有特殊的地位和作用，政黨權力和行政權力并沒有像資本主義社會那樣區別明顯，因而不將政黨權力作為獨立的高校權力結構組成部分。學術權力與行政權力是最主要的高校權力構成，即高校權力結構為二元權力結構，在我國高校中學術權力與行政權力的模糊、錯位和濫用，是出現兩種權力越位或缺位的重要原因。因此很有必要清晰界定高校內行政權力和學術權力的基本內涵。

三、國內行政權力與學術權力關系的基本觀點

基于高校內部的權力是行政權力與學術權力所構成的二元權力結構，隨著對兩類權力研究的深入，現在國內學界對行政權力和學術權力的關系形成了三大類：融合論、分立論和不對稱論。

（一）融合論

1、兩種權力的存在都有其合理性和局限性，而兩者的功能是互補的。有學者明確指出，學術權力與行政權力是互補和協調的[12]。還有人認為，行政權力和學術權力的的共存，是大學發展的歷史必然，學術權力本身的缺陷無法保證大學內部統一、高校地運行，而行政權力參與到大學中來恰好能彌補這個缺陷[13]，換而言之，正是因為學術權力本身所具有的缺陷才使得行政權力參與到高校管理體制中來并日益占據主要的位置。2、兩種權力主客體是重疊的，運行方式是交叉的。有人認為，我國高校學術權力與行政權力的關系是：重疊交叉———相互依存的共同體[14]。大學的行政職務由學術人員擔任，學術事務和行政事務交織在一起而難以區分。不論是學術事務還是非學術事務，只要納入行政系統的職責范圍，就成為行政權力的客體。用行政手段管理學術事務，其權力行使的主體既是學術權力的主體，也是行政權力的主體[15]。3、兩種權力在性質上是相似的，都是（行政法和憲法）法定權力[14]。

（二）分立論

1、兩種權力是不同含義和性質的權力，具有各自不同的運行方式以及價值取向，行政權力與學術權力是具有相對獨立性。兩種權力的并存不能抹殺二者的區別，本質的不同決定了二者的獨立性，也決定了二者的矛盾性[13]。從權力的產生、權力的實質和權力的作用時空范圍等方面來看，行政權力與學術權力存在著必然的對立性。[16]2、兩種權力存在矛盾的必然性。有人認為作為在同一個組織中運行的兩種權力，大學學術權力和行政權力的聯系是廣泛的，但沖突也是難免的[17]。也有人認為，大學的學術權力和行政權力都有其自身存在的合理性和局限性，兩者之間有不可避免的沖突[18]。但實際上，無論權力關系的歷史演變還是現實表現都證明了價值觀和工作方式已不再是兩者沖突的唯一甚或主導因素。因為，現代大學權力關系所涉及的已遠不止效率目標和學術目標那么簡單，而是受到來自政治、經濟、文化等更多的外部控制和影響，不僅具有明顯的時代性，更增添了不少利益色彩。分立論和融合論都有一個基本的前提假設，即認為學術權力與行政權力是一對對稱的概念，與不對稱論是相對應的。同時，兩種觀點都明確強調了學術權力與行政權力的內在協調與相互關聯。雖然分立論更多強調的是兩者之間對立的一面，但也認識到了化解沖突、緩和矛盾的必要性與可能性。

（三）不對稱論

有學者指出，學術權力與行政權力不是一對對稱概念[8]。有學者也認為，實際上學術權力是對學術事務的影響力或學術事務管理的權力，與行政權力不是一個對稱概念[19]。不對稱輪這種觀點認為行政權力和學術權力在理論上就是不對稱的，基于不對稱論的觀點，行政權力和學術權力之間就不存在關系的爭論。這是一種否定的視角解構了現有的關于兩者之間關系的所有觀點，換句話說，也就意味著可以重構兩者之間的任何關系，協調共存就是其中的一種[20]。不對稱論全面否定，徹底解構了現有的學術權力與行政權力之間關系的認識，即把學術權力與行政權力看作是一對非對稱概念。[19]不對稱論雖然對協調高校權力開拓了思路，但是從現實狀況來看，我們認為高校的行政權力和學術權力同時是高校權力結構的組成部分，是相互關聯、協調，相互制約并共同為學校的整體發展發揮作用[21]；由于行政權力與學術權力的性質和權力主體等不同必然導致了兩種權力的沖突，在一個組織內部同時存在兩種強勢權力時其沖突是在所難免，尤其在實際的高校管理中兩種權力發生沖突時，某一權力發展過快或者過于強大會威脅到另一權力的發展，從而導致了整個高校權力的不穩定或者是畸形發展。加拿大學者許美德將“學校自治”和“學術自由”作為西方大學的基本價值取向，并指出其作為“歷史遺產的組成部分被延續下來”，高校組織的意義首先應該是作為“專門化”和“學術性”組織，其次才是行政組織。高校又是與眾不同的學術組織，因此，學術權力是附著在大學組織上的特有產物，尊重大學的學術權力就是尊重大學辦學的規律，作為權利主體的高校應當是以學術權力為主的權力結構最符合教育和學校的本質。

四、行政權力與學術權力的結構現狀剖析

雖然學者們認為在高校中學術權力應當發揮更主要甚至是決定性的作用，但是在我國，由于受計劃經濟的巨大影響，在大學內部管理中傳統的行政管理模式并沒有實質性的改變，行政職能泛化、行政級別分明，學術權力并沒有發揮應有的作用。對于高校兩權現狀的主要問題學者們的觀點主要有以下幾點：

（一）行政權力泛化，學術權力弱化

我國高校行政權力泛化的現象比較嚴重。眾所周知，20世紀50年代的高等教育改革之后，我國大學內部的權力構成實際上只有行政權力，也就是只有行政人員的行政權力，而無學術人員的學術權力[22]，以行政權力取代學術權力的現象普遍存在。真正為大學所特有屬性的學術權力成為了行政權力的附屬，學術委員會、教授委員會等學術組織或者為行政權力所左右，學術事務的決定權力由行政權力所把持；或者被行政權力邊緣化，無法發揮出其真正作用。由于這種不當的干預，學術權力逐漸被行政權力侵蝕，為行政權力滲透的學術權力也有了級別之分，學術事物的決定權、話語權以及學術資源的配置都為行政權力所把持。20世紀80年代之后，隨著我國高等教育改革的深入發展，大學辦學自主權的不斷擴大，人們逐漸意識到了依據大學辦學規律，發揮學術人員在大學辦學中的作用的重要性，“我國大學的學術權力是在嚴密的行政權力體系下開始生長”。但是“在大學管理的實踐中彰顯學術權力毫無疑問將是一個漫長的過程，其開端應該是那些與學術人員最為密切的學術事務，如參與學校發展與改革的決策，教師資格審定標準的制定及教師資格的審定，教育與研究活動規則的制定等。”[23]

（二）行政權力和學術權力權責不清

這是行政權力能夠代替學術權力管理學術事務的一個重要的因素，在兩權之間沒有明確的權責劃分，從權力客體來看，對事務的屬性的劃分沒有明確標準，行政權力是否越權也就沒有一個實際的評判標準。從權力主體角度來看，高校中存在著行政崗位人員同時也是學術組織成員的現象，即所謂的“雙肩挑”，在學術事務的決策中，這一類雙重身份的人員就會為他另一個身份所影響，所占的立場可能會發生偏差，進而所作出的決策會帶有行政色彩，此外，其他學者可能會顧忌雙重人份者的另一個身份，而迎合權威或者領導的選擇，最終的結果就是，學術事務由行政權力所左右，學術權力由行政權力代行使，真正的學術權力被忽略而無法發揮作用。

（三）學術權力市場化，行政權力官僚化、庸俗化

隨著市場經濟的發展，經濟利益開始對學術活動侵蝕和支配，高校中的學術權力開始對自己和自己利益共同體進行保護，講求學術權力的效益性，學術權力開始變得市場化。與此同時，高校的行政權力成為了高于學術權力的官僚權力，“講人情、講關系、講利益”，不再以服務于高校運行和目標為主要任務，逐漸官僚化、庸俗化。[25]

（四）高校權力中心向上偏移

我國高校實行的是高度集中的黨委領導下的校長管理負責制，學院院長和系主任雖然名義上由民主選舉產生，但最終由校黨委和校長任命，他們必須對學校最高行政長官負責，作為校長的基層行政權力代表，他們通常很少全面系統地關注普通教授的意見[26]。在大學三層級結構的管理體制中學校層次幾乎集中了對學校所有事務的決策權。院系行政管理組織與黨的組織分享權力，盡管它分擔了很多的權力，但院系一級并不完全掌握對院系事務的完全的決策權，院系內的人事任用、專業設置、課程調整、教學計劃編制、經費分配與使用、招生與就業等都主要由學校層次決定，院系所擁有的權力非常有限，而它實際上只是履行了一種咨詢、參謀和執行的職能。[27]高校權力結構呈現出向上集中的“倒金字塔”型，基層的教授和學者的主動性和創造性都受到了忽視和限制，真正的學術權力應該在教授和學者手中，而他們的意見并未得到應有的重視，這意味著學術權力和行政權力都集中在了少數人的手中，高校的民主權力實現遇到了障礙。

五、協調行政權力與學術權力的思路

隨著高校中行政權力的擴張和學術權力的弱化，我國的高校行政化日趨顯著，而官本位和高校行政權力的使用不當使得高校權力結構弊端明顯。高校對政績與形象的追求，對規模、數量、速度，對大樓、大校園的追求已然完全壓倒了對教育質量、教師和學生成長的關注。“去行政化”是現階段解決高校權力結構失衡、協調行政權力與學術權力關系的一個主流改革思路。

（一）“去行政化”的提出與基本內涵

面對高校權力結構行政化帶來的種種弊端，早有學者提出了高校去行政化的改革方案，而我國在新近公布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中正式明確提出了逐步取消行政化管理模式，即高校“去行政化”。高校去“去行政化”這一概念在國內尚無統一概論，通過學者們的研究我們歸納為兩點：一是高校外部的去行政化，即改變政府對學校管理的行政化傾向；二是高校內部的去行政化，從高校權力結構的角度來說，高校內部去行政化主要指高校要推進政校分開，管辦分離，充分發揮學校教學委員會、學術委員會、學位委員會、職稱職務評審委員會等由專家、教授組成的教育或學術決策組織的作用，逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式，這是今后推進高校管理體制改革的措施之一。也就是說去行政化并不是將現有的兩元高校權力結構改革為只有學術權力的一元權力結構，而是改變現有行政化管理模式，高校作為一個龐大的組織機構需要有行政權力來進行管理。所以我們認為去行政化不是指廢棄正常的行政管理，而是拋棄官僚作風習氣，合理規范行政管理權限。

（二）“去行政化”的難點

高校去行政化的阻力主要來自于內外兩大環境。從政府與高校的關系出發，在中國這個長期以“禮治”講“等級”的社會結構中，大學作為一個社會組織“被行政化”有一定的歷史根源。在中國教育史上，傳統官學機構實行的是官師合一、政教合一，教師的任命和所教科目均由政府掌控。科舉制度則主張學而優則仕，更是強化了教育領域的“官本位”意識。[27]建國后至今高校仍舊主要在政府的控制力量之下，政府的行政力量對于高校的干預是高校決策中不可避免的。擺脫政府的干預可能會使高校的發展脫離政治力量的控制，因而高校去行政化的外部阻力巨大，并非一朝一夕可以克服的。在高校內部一旦失去行政級別和行政權力可能將失去更多的信息和資源，特別是作為已擁有一定行政權力的高校內部人員并不會積極的配合推動去行政化進程的發展，這將使得去行政化在高校中的執行力度不夠甚至于無法付諸實踐。來自高校內外的雙重阻力意味著高校去行政化將需要一個漫長而又艱辛的過程。

（三）“去行政化”的具體途徑

高校去行政化需要一個長久的過程并非一朝一夕可以達到的，單純“去掉高校行政級別”不能解決中國高校行政化問題，關鍵在于制度建設。我國的市場經濟為現代化提供了一定的物質基礎，整個大的社會環境是在進步，然而政治體制和領導機制改革并未跟進，而是停留在較低層次，學者針對我國的現實情況提出的制度建設意見有以下幾點：

1、立法保障我國高校學術權力，依法改變我國高校行政化傾向高校要遵照國家法律法規和宏觀政策，自主開展教學活動、科學研究、技術開發與社會服務等，并依法制定學校章程與規劃，因此，制度和法律是兩權的基礎也是保障，自1985年以來，《中共中央關于教育體制改革的決定》、《中國教育改革和發展綱要》、《中華人民共和國高等教育法》的有關條款中明確闡述了大學的黨委、校長和學術委員會的職能，為大學行政權力與學術權力關系的協調提供了法律依據[28]。有學者從法制建設的角度提出了具體的實施意見：依據我國《高等教育法》第四十二條，建立健全學術委員會制度，以確保學者專家參與學術事務決策的權力落到實處；遵從《高等教育法》第四十三條，進一步建立健全“以教師為主體的教職工代表大會”制度，將教職工參與學校民主管理和監督的權力落到實處，建立健全校務委員會制，吸收適當教授代表參與學校行政事務的決策。

2、轉變政府與高校相互關系，擴大高校自主權力首先，轉變政府職能，構建政府監督、服務模式。我國在市場經濟發展中提出轉變政府職能，建設服務型政府。在高校管理領域，同樣需要打造一個監督型、服務型的政府。實現政府控制模式到監督模式轉變，由原來對微觀主體的指令性管理轉換到為高校服務上來，轉換到為其不斷創造良好的發展環境和條件上來。[29]其次，需要進一步減少各級政府對高校的行政審批、項目檢查以及評估，政府對高校的管理應當是政策性、導向性的，而非限制具體的管理事項，盡可能的減少對高校管理的干預，擴大高校自主管理的權力。再次，建立其合理的高校財政撥款制度，避免行政部門利用財政權力干預高校自主管理，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》提出要設立高等教育撥款咨詢委員會，就是為了把行政部門和學校之間隔開，經過人大預算后，經費由高校撥款委員會撥給學校。[29]

3、完善黨委領導下的校長負責制，確立教授委員會制度有學者認為“黨委領導，校長治校、專家治學”，應是我國高校管理努力的方向。高校黨委主要發揮領導以及監督作用，學校的行政管理和學術活動需要黨委全面的協調和監督。以校長為首的高校行政人員主要負責學校的日常管理事宜，保障學校的運轉有序，在計劃、組織、協調、后勤保障等方面發揮主導作用，以專家學者為首的學術群體主要負責高校的學術活動事宜，在學科設置、專業發展、學術活動組織、專業人員引進等方面發揮主導作用[22]。有學者指出建立健全學術委員會、校務委員會、職稱評審委員會等組織，進一步貫徹落實《高等教育法》，建立健全學術委員會、專業委員會及學科委員會制度，明確學術委員會的職責與權限，以確保學者專家參與學術事務決策的權力落到實處。在高校內部要明確劃分兩種權力的界限，防止行政權力代替學術權力，在樹立“學術權力為主”的管理理念的同時，應當建立以學術權力為主導的學術管理運行機制，在學術管理的制度設計中擴大學術權力。同時也防止學術霸氣，避免從一個極端走向另一個極端。