新發展階段地方行政體制革新

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改革開放以來，廣東經濟社會發展一直走在全國前列，其披荊斬棘、奮勇爭先的經驗曾經對內地產生過重要影響，廣東也成為我國改革、開放、創新的領頭羊。進入21世紀，我國傳統的發展模式遇到挑戰，廣東也率先遭受體制上的掣肘。為推動經濟發展方式轉變和應對國際金融危機沖擊，廣東堅決貫徹黨中央和國務院的戰略部署，自覺擔負起“探索科學發展模式試驗區”的重要使命。廣東先行先試、果敢堅定推進行政管理體制改革并取得了重點突破，為率先實現科學發展提供了堅強的體制保障，對完善中國特色社會主義行政管理體制做出了開拓性貢獻，為拓寬中國特色社會主義政治發展道路積累了寶貴經驗，對各地深化行政管理體制改革也有重要的示范作用和借鑒價值。

一、自覺承擔起為科學發展探索新體制的時代使命

1．廣東擔當推動科學發展、促進社會和諧的排頭兵，要求在深化行政管理體制改革方面有所作為2009年末，總書記視察廣東時勉勵廣東努力當好推動科學發展、促進社會和諧的排頭兵。廣東省委省政府認真落實中央的重要指示精神，明確就要在改革方面特別是在深化行政管理體制改革方面有所作為。從廣東的實際情況來看，正是因為廣東站在改革開放的最前沿陣地，它能夠率先遇到和感受傳統發展方式長期積累下來的深層次矛盾;它能夠率先發現和認識到這些深層次矛盾之根源在于舊的行政體制和治理模式;它能夠率先理解和運用科學發展觀去探索新的行政體制和新的治理方式。

2．廣東加快經濟發展方式轉變的“二次創業”新戰略，需要在行政管理體制改革方面有重要突破為了推動產業結構優化升級、促進區域統籌協調發展、加快經濟發展方式轉變，更好地應對國際金融危機沖擊和國際國內經濟發展新形勢的要求，廣東省提出了“雙提升”和“雙轉移”的“二次創業”新戰略。隨著新戰略的全面、快速推進，行政管理體制不適應的矛盾也隨之越來越突出。如果沒有行政管理體制改革的支撐，“二次創業”新戰略的目標就難以實現。因此，更迫切的需要行政管理體制改革能夠在重要領域有所突破。比如，建立完善有利于經濟發展方式轉變和“二次創業”新戰略實施的行政管理體制機制與政策，以及更加符合實際的政府績效考核指標體系等。

3．廣東在擴大開放中戰略區位重要性明顯提升，對政府管理體制改革提出了更高的要求廣東是我國對外開放的前沿，一方面，毗鄰我國香港、澳門。推進粵港澳緊密合作、融合發展是必然趨勢。在不同于港澳的政治體制下，為優化行政管理績效，可以結合廣東實際需要，借鑒港澳地區好的行政管理體制、機制、方式、手段和具體做法。另一方面，改革開放特別是應對國際金融危機以來，我國國際地位明顯提升，廣東作為外向型特別突出的沿海經濟大省，在行政管理體制方面與國際接軌既有其“得風氣之先”的優勢，也有其順應時展潮流的要求。

4．廣東致力于以行政體制改革引領各項改革，推動改革全面開展改革開放30多年來，廣東不斷為生產力發展開辟道路，先后經歷了五次大的行政管理體制改革，極大地促進了經濟社會的發展。黨的十七大和黨的十七屆二中全會提出了建設服務型政府和到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的新要求。2009年廣東省人均GDP接近6000美元，2011年人均GDP接近8000美元，人民物質文化生活水平的提高，既對政府服務內容、服務方式和服務質量有新的需求，也對全社會的配套改革提出了更高的要求。行政體制與各方面體制密切相聯，在整個體制中處于樞紐地位，是破解矛盾和深化改革的關鍵環節。在新的發展階段，進一步深化行政管理體制改革，具有引領帶動作用，有助于廣東的改革全面配套向前推進。

二、廣東行政體制改革的突出亮點和顯著成效

政府職能轉變是行政管理體制改革的核心，也是判斷改革成功與否的重要標志。近年來，廣東省繼續充當全國改革的排頭兵，勇敢承擔起了“探索科學發展模式試驗區、深化改革先行區”的歷史重任，大刀闊斧地推進行政管理體制改革，積極尋求體制與機制的新突破，亮點紛呈，成效顯著。

1．強力推進大部制改革，切實提高政府的執行力廣東省以建立大部門體制為重要突破口，通過“同類項合并”，追求職能的有機統一和職能的有效轉變，實現管理鏈條的縮短和行政層次的扁平化，構建職能配置科學、機構設置精干、權責明晰的組織體系，此系全國最大力度的機構整合，涌現出“深圳模式”、“順德模式”、“珠海模式”和“陽江模式”等。深圳市的政府部門由46個精減為31個，精簡幅度達1/3，大大低于中央規定大城市為40個左右的機構限額。同時，在減少15個政府部門的基礎上，還減少內設、下設及派出機構151個，相應減少領導職數394名，此外還減少事業單位60個。佛山市順德區在改革中統籌考慮黨委、政府、群團和垂直管理機構，對黨政機構進行了全面重組，原41個黨政部門被大幅度壓縮為16個，精簡率達70%。珠海市政府工作部門由36個減為27個，精簡25%。陽江市在探索適合經濟欠發達地區特點的大部門體制方面進行了積極努力，政府工作部門由原來的37個減少為25個，精簡30%。從實際效果看，大部門整合降低了行政成本，提高了部門的協調性、執行力和工作效率，受到國內外各界的高度評價。

2．實現黨政機構統籌聯動，決策和執行扁平化以廣東省順德為例，改革有一個其突出的特點，就是黨政機構的統籌聯動。在領導決策層面，在區委核心領導下，建立黨政領導集體決策、統籌分工的領導體制。全局性重大決策由“四位一體”(黨委、人大、政府、政協)的區聯席會議負責。在部門層面，將黨政部門中相近的職能整合到一個部門，綜合設置黨政機構，黨政大部門首長分別由區委常委、副區長和政務委員兼任，由一個領導來管，統籌聯動，責任清楚。6個黨委機構全部與政府機構合署辦公，如區委辦公室與區政府辦公室合署辦公，區紀律檢查委員會機關與區政府監察和審計局合署辦公，區委宣傳部和區文體旅游局合署辦公，區委政法委員會與區司法局合署辦公，區委社會工作部與區民政宗教和外事僑務局合署辦公。區聯席會議的決策一步到位地直接由大部門執行，減少了過去區領導分管和副秘書長協調兩個環節，實現了行政層次上的扁平化，提高了效率。

3．決策、執行、監督三權各司其職，探索行政運行新機制廣東省在改革中積極探索行政決策權、執行權、監督權三分，建立相互制約相互協調的行政運行機制。深圳市將市政府機構統稱為工作部門，并根據部門職能定位做出區分。主要承擔制訂政策、規劃、標準等職能，并監督執行的大部門，稱為“委”;主要承擔執行和監督職能的機構，稱為“局”;主要協助市長辦理專門事項，不具有獨立行政管理職能的機構，稱為“辦”。順德區則通過上移決策權、下移執行權，外移監督權的方式進行改革。區聯席會議負責全局性重大決策，大部門集中統一執行，并將執行權盡可能依法委托給鎮政府(街道辦事處)以及其他社會組織行使。區紀委(政務監察和審計局)對每個大部門都派駐監察員或監察組，對各部門實行獨立的全程化監督。通過建立決策權、執行權、監督權相互協調與制約的行政運行機制，加強了對行政行為和權力運行的監督和制約，有利于從體制機制上解決腐敗問題和“有法不依”、“人情大于法”等法治難題。

4．分類推進事業單位改革，創新公共服務供給方式廣東對事業單位進行了清理規范，促進事業單位職能歸位。將事業單位承擔的行政職能回歸機關，將應由市場承擔的任務交給市場，將事業單位改革與發展規范社會組織工作有機結合。在改革中，省政府將130余項行業管理與協調性職責、社會事務管理與服務性職責、技術服務性職責交給社會組織或事業單位。同時，著力推動行業體制改革，將關系國計民生、事業單位集中的重要公共服務行業，如科技、教育、文化、衛生、地勘、水管工程等行業體制改革納入事業單位分類改革整體部署中統籌推進。探索建立理事會等形式的法人治理結構，創新公共服務供給方式。如深圳市開展了法定機構改革試點，依法設立公共服務結構，按事業法人登記，通過約定方式履行法定職責，實行理事會決策、中心主任執行的內部管理體制，同時輔之以配套的財務管理、人事管理和社會保障制度，成功地“去行政化”，有利于實現公益服務績效的最大化。這種改革在全國尚屬首創，需要特別關注。

5．簡政強鎮釋放活力，探索基層新的治理模式廣東省按照“權責一致、重心下移、減少層次”的原則，依法將部分經濟社會管理權限下放給鎮，進一步釋放基層活力，激發社會活力，解放生產力，發展生產力。佛山市對容桂街道和獅山鎮實行簡政放權，擴大鎮(街)管理權限，賦予其部分縣級管理權限，凡是與老百姓直接相關的審批、管理和服務事項，原則上由鎮(街)一級政府完成。東莞市對石龍鎮、塘廈鎮通過直接放權、委托放權、調整派駐機構管理體制、內部調整放權的方式，下放事權、擴充財權、改革人事權。此外，試點單位還積極推動政府向社會簡政，實行政府購買服務等辦法，將一些管理和服務事項放權于社會。這些措施，加快了縣鎮行政管理體制創新，優化了公共服務，促進了縣鎮經濟社會發展。從而比較好地破解了經濟發達鎮責、權、財匹配方面存在的“人大衣小”、“財大權小”責權不對等的問題。

6．求解社會管理改革，增強社會調節自治功能廣東省以改善民生為宗旨，社會管理體制改革率先破題。省政府共增加和加強社會管理與公共服務職責63項，深圳市增加和加強相關職責73項。廣州市在整合城市管理職責、重點扶持發展非營利性社會服務機構、建立新型社區管理服務體系、完善社會工作專業崗位設置方式等方面進行了積極探索。珠海市在全國率先設立政府咨詢委員會，負責向政府提供政策制訂和實施的具體建議。珠海市在現有居民代表會議、社區居委會、協商議事委員會的基礎上，建立社區監督委員會，構建議事、決策、執行、協助、監督為一體的社區民主自治體系。同時，積極推進政社分開，將部分原由政府部門承擔的職能轉移給社會組織。順德區讓社會力量提供專業化、多元化的社會服務，參與社會管理和公共議題的討論;設立社會發展專項資金和社會創新獎，扶持民間組織的發展，鼓勵開展社會創新實驗;在社區和村成立市民服務中心，辦理政府下派的任務，村(居)委會做好村(居)民自治工作。這些努力，使廣東探索建立了政府調控機制與社會調解機制互聯、政府行政功能和社會自治功能互補、政府管理力量和社會調解力量互動的政社合作型公共治理結構。

7．創建大城管綜合執法模式，提升城市管理水平在廣東各地實行的大部門改革中，廣州市和順德區的“大城管”改革是一大亮點?！按蟪枪堋斌w制是一種統籌協調、行業服務、綜合執法“三位一體”的城管新模式，變原來的事后管理為事前管理，將源頭管理與事后管理相結合，預防與處罰相結合，實現管理與執法并重，創建“捆綁式”綜合執法模式，加大了問責與監督力度，提高政府執行力，降低了行政成本。此外，“大城管”借助于現代化設備，不斷提高城市綜合管理和執法效能，實現了城市管理數字化、日?；⒕W絡化和精細化，切實提高了城市管理的水平。

8．堅決推進政務公開，努力建設陽光政府在行政管理體制改革的進程中，廣東在推進政務公開，建設陽光政府方面邁出新的步伐。一是以政務決策規范為前提，推進政務決策程序民主化，保障政務決策公開公正。二是以政府公開透明為核心，推進政務公開化。規定公開原則，明確公開內容，及時公開社會關注的熱點問題。三是以便民服務為宗旨，推進政府服務平臺多元化。如廣州市通過建設“窗口”服務平臺，提升公共服務水平;充分利用信息化技術手段，創新和完善行政服務中心功能;以服務基層社會群眾為目的，建立街道和居委會便民服務中心;以行政問責為手段，建立了政務公開的監督機制等。五是廣州市率先公開政府預算，引領新一輪政府預算公開改革，在社會上引起強烈反響，老百姓好評如潮，稱贊為“看得見的政府”。

9．率先規劃，爭做全國基本公共服務均等化先鋒廣東省按照黨的十七大提出的基本公共服務均等化戰略目標，于2009年12月印發了《廣東省基本公共服務均等化規劃綱要(2009～2020年)》，在全國率先編制了基本公共服務均等化規劃。提出到2020年，全省基本建成覆蓋城鄉、功能完善、分布合理、管理有效、水平適度的基本公共服務體系，實現城鄉、區域和不同社會群體間基本公共服務制度的統一、標準的一致和水平的均衡，全省居民平等享有公共教育、公共衛生、公共文化體育、公共交通、生活保障、住房保障、就業保障、醫療保障等基本公共服務，使基本公共服務水平在國內位居前列，在國際上達到中等發達國家水平。成功勾畫出了省轄區域基本公共服務均等化的藍圖，又一次走在全國前列。

10．依法開展行政監督，將法治政府建設落到實處廣東省依法推進行政管理體制改革，依法改革貫穿始終，法治政府建設取得顯著成效。其一，強化對下放行政權力的監督。在大部門體制改革和富縣強鎮事權改革中，對基層政府承接上級下放的管理事權，依法承擔相應的行政和法律責任，堅持有權必有責，用權必問責，違法必追究。其二，建立和完善以行政首長和工作主管為重點的行政問責制度，明確問責范圍，規范問責程序，明確黨政主要領導不再直接管理人事、財務等事項，同時通過建立范圍更寬更細致的申報制度加強對領導干部近親屬的監督管理。其三，按照權責一致原則，明確各部門職責權限，健全政府職責體系，劃清各部門職責邊界，堅持一件事情原則上由一個部門負責。其四，充分發揮監察、審計部門等專門監督作用，由紀檢監察部門牽頭成立政府績效監督委員會，除行政部門代表外，還吸納黨代表、人大代表、政協委員、有關專家、社會行業代表等參加，同時加強社會監督的程序化、制度化建設，強化依法行政，做到有權必有責、用權受監督、違法要追究。

三、廣東行政管理體制改革的經驗與策略分析

廣東行政管理體制改革之所以取得了突破性的進展，在于廣東黨政領導和人民置身于國家改革發展的大背景下，能夠把永立潮頭的智慧和先行先試的勇氣結合起來，創造性的落實中央的決策精神，在解放思想的旗幟指引下，勇敢承擔起了“探索科學發展模式試驗區、深化改革先行區”的歷史重任，采取了堅定不移的改革行動和切實可行的改革策略。

1．擔負改革探路任務的高端定位與靠改革謀發展的自身需求能夠實現有機的結合與經濟體制改革一樣，廣東行政體制改革取得的成效與各級領導重視和高端定位是分不開的。中央領導多次到廣東視察，尤其是總書記和總理對廣東改革提出明確要求，為廣東省加快改革指明了方向。中央編辦和廣東省領導對各項改革高度重視、科學謀篇布局是改革成功的關鍵。思想解放的省委省政府自始至終全程推動行政體制的改革，不斷為改革鼓舞斗志，廣東省委書記強調“要想以較小的成本來贏得更好更快的發展，就要用好改革這個手段，這是我們廣東起家的本領和看家的本事。”正是由于中央領導的高端定位，和省市領導銳意改革的精神，二者形成了合力，本輪廣東行政體制改革才得以堅定不移地向前推進。

2．把全局統籌規劃和綜合配套結合起來，實現不同層面、不同經濟社會發展水平地區的多方聯動的整體制度創新鑒于過去有些單項改革無法深入甚至失敗的經驗教訓，廣東省行政改革的重要策略之一就是全局統籌規劃，實現綜合配套改革，多方聯動。廣東省行政管理體制絕非單純的行政改革，而是涉及經濟體制、社會體制乃至政治體制的全方位綜合改革。為保證改革的順利推進，廣東注重綜合配套的功效，同步進行了行政審批制度改革、規范和發展社會組織、事業單位分類改革、綜合行政執法改革等。順德在對政府機構進行改革的同時，還實現了黨政群的聯動改革、財政管理體制改革、社會管理體制改革、建立完善區級黨政機構、鎮(街道)效能監督考核體系，完善人員編制的動態調整機制等，保障了改革的系統完整性。在改革區域的選擇上，既有副省級市，又有地級市，還有縣級區;既有發達地區，也有欠發達地區，較好地形成了不同層面、不同經濟社會發展水平地區的改革聯動的局面，因而改革在廣東全省乃至全國都具有一定的可復制性。

3．以建設人民滿意的服務型政府為方向和標桿，加快政府職能的整合重塑和厘清政府間關系廣東省行政體制改革緊緊圍繞建設人民滿意的服務型政府而展開，為優化資源配置，促進社會和諧穩定，突出以人為本、注重民生的價值取向，加強了對社會管理和公共服務部門綜合設置。在政府職能的整合重塑中，著力探索理順三個方面的“關系”。一是理順部門之間職責關系。二是理順政府層級之間的關系。三是理順政府與社會之間的關系。在廣東改革中，既有縱向管理鏈條的“壓縮”，省直管縣，又有橫向管理半徑的“收斂”，黨政合署辦公。大部制改革使基層政府部門成功地由“多龍管水”走向真正的“一龍治水”，使得基層政府成為完全政府，而不是“碎片化”政府。在垂直部門的改革中，其力度亦是前所未有，有效整合了各部門職能，消滅了市場監管的空白地帶，逐步走向一級政府負總責的管理模式?？v橫結合的改革模式在精簡政府機構的同時，理順了政府間關系，提升政府效能。從改革的設計思路來看，最后減少了多少部門，不是評價改革成功與否的標準，行政效率有沒有提高，執行力有沒有增強，為人民服務的水平有沒有進步，這才是評價標準。

4．自上而下、由略到詳、分工明確的制度安排，有助于保證試點改革的綱舉目張和依法推進廣東推行的各試點行政管理體制改革，無論是大部門體制、行政“三分”機制、簡政強鎮、省直管縣、公務員分類管理，還是社會管理體制創新、社區治理、社會組織建設、法定機構改革等等，在中央、廣東省和試點城市三級政府的文件中都有體現。在時間上，中央規定最先出臺，廣東省緊隨其后，試點城市機構改革方案最后出臺。上級首先明確改革導向，為下級確立改革目標，并通過授權方式為下級采取改革措施提供合法性保證。在內容上，有關改革的制度安排越往下越具體，上級側重于授權和定方向，下級側重于依授權制定具體方案，這既發揮了上級的領導作用，又體現出對下級法定權限的尊重。這種自上而下、先上后下、由略變詳的制度安排，實現了改革精神源于中央，統一部署出自廣東省委省政府，具體實踐落在深圳等試點城市，有助于保證試點改革的綱舉目張和依法推進。

5．以增量改革與局部改革帶動全局改革，把改革的力度、發展的速度和社會可承受程度統一協調起來廣東省在推動行政體制改革過程中堅持增量改革和局部改革的結合并帶動全局改革。增量改革，即改革政策首先針對增量實施，而針對存量的政策保持不變。局部改革，即改革政策首先在局部地區實施，在條件成熟的情況下按照時間表的要求逐步推開。不論是增量改革還是局部改革，都帶有試驗性質。成功了，可以取得經驗，以利改革方案的完善與推廣;失敗了，影響較小，易于糾正。改革中廣東省充分考慮各地區經濟社會發展不平衡的實際，對各地改革進行分類指導，各地結合本地實際選擇不同的改革模式，不搞“一刀切”。如在實施大部門體制改革中，結合各地的實際情況，涌現出“深圳模式”、“順德模式”、“珠海模式”和“陽江模式”等四種不同特點的大部制。廣東省能夠將改革的力度、發展的速度和社會可承受程度統一和協調起來，既在一些關鍵領域大膽突破，又充分考慮改革的復雜性和艱巨性。

6．采取編制不突破、人員不降級、轉崗不下崗等以人為本的措施，兼顧各方利益并爭取其對改革的支持廣東省在改革中始終堅持以人為本，充分兼顧各方利益，采取編制不突破、人員不降級、轉崗不下崗等以人為本措施，暫時不精簡人員，不減少干部職數，最大程度地減少改革阻力。如順德區機構精簡力度大，在設計機構改革方案時，制定了完善周密的干部安排配套方案，確保了干部隊伍的思想穩定。陽江市雖然機構整合力度較大，但較好地加強溝通疏導，未出現信訪事件，實現了改革的平穩過渡。這是保證改革順利推進的重要因素，也是理順政府關系，轉變職能要付出的成本。體制理順后，這些問題可以逐步解決?！袄先死限k法、新人新辦法”，就不會影響現有人員的既得利益，因而很容易獲得支持，避免犯大的錯誤。當然，采取編制不突破、人員不降級、轉崗不下崗等措施進行改革，也引起了社會各界的議論。對此，需要客觀看待和評價，千萬不能用理想主義來評判復雜的改革，千萬不能以“畢其功于一役”的思維對改革求全責備。只要不斷深化改革，總會有辦法逐漸解決多年累積的各種問題。