政府信息公開行政行為司法審查論文

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一、政府信息公開行政案件的原告主體資格

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第12條規(guī)定：“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”本條是對(duì)行政訴訟原告主體資格的規(guī)定。關(guān)于何為“法律上的利害關(guān)系”，有學(xué)者認(rèn)為：“其含義是指相對(duì)人或相關(guān)人應(yīng)受司法所保護(hù)的利益受到或可預(yù)見的將受到行政行為效力的影響，其法律地位已經(jīng)或?qū)⑹艿较拗苹騽儕Z。’，[1]按照這一解釋模式，法律上的利害關(guān)系的要件之一是相對(duì)人或相關(guān)人有應(yīng)受司法保護(hù)的利益，這種利益可以歸結(jié)于公法上的權(quán)利，例如參與權(quán)、知情權(quán)以及受益權(quán)等等。而《條例》第1條就規(guī)定了對(duì)公民、法人和其他組織知情權(quán)的保護(hù)，故爾，可以認(rèn)為相對(duì)人或相關(guān)人在政府信息公開中有法律上的利害關(guān)系。

根據(jù)《條例》第33條第2款的規(guī)定，政府信息公開行政訴訟的原告是“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人或者其他組織。”根據(jù)這一規(guī)定，原告資格具有以下兩個(gè)條件：

第一，起訴人是公民、法人或者其他組織。這與《行政訴訟法》的規(guī)定是一致的，其權(quán)利主體限于本國人，并不像有些國家信息公開法規(guī)定的在一定范圍內(nèi)包括外國人。[2]

第二，起訴人認(rèn)為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益。

關(guān)于哪些人具有《條例》規(guī)定的原告主體資格，《條例》第13條規(guī)定：“除本條例第9條、第10條、第11條、第12條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。”第23條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開的政府信息涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私，公開后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)書面征求第三方的意見；第三方不同意公開的，不得公開。但是，行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)予以公開，并將決定公開的政府信息內(nèi)容和理由書面通知第三方。”根據(jù)上述規(guī)定，第一類可能的原告是第三方認(rèn)為行政機(jī)關(guān)公開的政府信息侵犯了其商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的，可以作為原告提起行政訴訟。第二類可能的原告是針對(duì)行政機(jī)關(guān)根據(jù)第9條到第11條規(guī)定應(yīng)主動(dòng)公開信息卻不公開的行為，而提起訴訟的人。第三類可能的原告是應(yīng)申請(qǐng)公開信息的，對(duì)于行政機(jī)關(guān)的公開或者不公開行為提起訴訟的申請(qǐng)人。

從上述分析來看，第一類起訴人的原告主體資格和《行政訴訟法》以及《解釋》的規(guī)定比較一致，爭議不大，但是對(duì)于第二類起訴人，即不服行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開卻未公開的，對(duì)于是不是所有的要求公開的人都有權(quán)提起訴訟，可能會(huì)有不同認(rèn)識(shí)。因?yàn)椋绻x予任何不特定主體起訴資格，則原告主體資格和《行政訴訟法》規(guī)定的原告“與具體行政行為有法律上利害關(guān)系”，不相一致，此類案件有可能成為類似公益訴訟，只要是對(duì)政府有關(guān)信息感興趣的人，都可能提起訴訟。但是，如果不賦予起訴人原告主體資格，則《條例》對(duì)公眾政府信息知情權(quán)的保護(hù)就不完整、不徹底。第三類起訴人的原告資格一般也沒有什么爭議，但對(duì)于申請(qǐng)公開與自己無關(guān)的信息，行政機(jī)關(guān)拒絕公開，申請(qǐng)人不服起訴的，是否有原告資格，可能也有不同理解。《條例》第13條規(guī)定對(duì)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息的公民、法人和其他組織，系“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，而第20條第2款規(guī)定對(duì)政府信息公開申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括的內(nèi)容：（1）申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；（2）申請(qǐng)公開的政府信息的內(nèi)容描述；（3）申請(qǐng)公開的政府信息的形式要求。從這一規(guī)定看，并沒有要求申請(qǐng)人表明其和需要政府公開信息之間有什么關(guān)系，申請(qǐng)公開的理由是什么。上述兩條規(guī)定之間，似乎存在一些矛盾。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)施＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》第5部分第14項(xiàng)規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)的政府信息，可以不予提供”。這種理解和《條例》第13條的規(guī)定是一致的。但是，這里是關(guān)于政府對(duì)申請(qǐng)人申請(qǐng)無關(guān)信息不提供的規(guī)定，和原告資格問題還是有區(qū)別的，這類申請(qǐng)人是否具有原告資格，也有不同理解。

筆者認(rèn)為，對(duì)于上述兩種情況，應(yīng)當(dāng)放寬行政訴訟原告資格限制，在一定程度上賦予起訴人原告資格。主要理由有兩點(diǎn)：第一，《條例》第1條規(guī)定制定條例的宗旨是“為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對(duì)人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的服務(wù)作用”。

根據(jù)這一規(guī)定，《條例》的立法宗旨有三項(xiàng)：一是保障公眾知情權(quán)；二是促進(jìn)行政公開和依法行政；三是實(shí)現(xiàn)政府信息的有效利用。可以看出，在三項(xiàng)立法宗旨中，保障公眾知情權(quán)居于首位，而實(shí)現(xiàn)政府信息的經(jīng)濟(jì)作用的有效發(fā)揮居于末位。《條例》第13條規(guī)定的生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要應(yīng)屬于實(shí)現(xiàn)政府信息的有效利用，其重要性要低于保障公眾的知情權(quán)。為保障公眾知情權(quán)，一般信息公開立法都以公開為原則，以不公開為例外，《條例》雖然未明確規(guī)定這一原則，但是，如果僅僅規(guī)定公眾有知情權(quán)，但無司法救濟(jì)權(quán)，則所謂的政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的規(guī)定，不一定能夠得到真正落實(shí)。第二，其他國家的司法實(shí)踐表明，在此問題上，放寬原告資格限制是可行的。例如，韓國新修改后《信息公開法》放寬了提起行政復(fù)議和行政訴訟的原告資格范圍，以前是請(qǐng)求人對(duì)有關(guān)信息公開的公共機(jī)關(guān)的處分而受到“法律上的利益侵害的時(shí)候”才具有原告資格，但新修改后的《信息公開法》吸收學(xué)界意見和司法審判經(jīng)驗(yàn)之后，在法律條文上刪除了“法律上的利益”的規(guī)定。[3]

但是，如果把原告主體資格放得太寬，不加任何限制，也會(huì)帶來一些問題，尤其是對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息，公眾起訴請(qǐng)求公開時(shí)，如果沒有限制，實(shí)踐上也不可行。我們可以參考一下美國關(guān)于情報(bào)自由法的相關(guān)做法。在美國，“任何人請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)提供文件遭到拒絕，都可以作為原告，沒有訴訟資格限制。但法院認(rèn)為應(yīng)在聯(lián)邦登記上公布的文件和行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動(dòng)公開的文件，行政機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，公眾請(qǐng)求公開起訴時(shí)，限于受到不利影響的人。請(qǐng)求公開其他政府文件，原告資格沒有限制。”[4]可以參考美國的這一做法，對(duì)于此類案件，規(guī)定原告限于受到不利影響的人。

二、政府信息公開行政案件被告的確定

《行政訴訟法》第25條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。”當(dāng)然，這里的“作出”根據(jù)《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定，包括作為和不作為兩種情形，不作為的應(yīng)當(dāng)以有作為義務(wù)的機(jī)關(guān)為被告。在政府信息公開案件中，多數(shù)為申請(qǐng)人申請(qǐng)公開，行政機(jī)關(guān)拒絕或者不作為的案件，被告根據(jù)政府信息公開的義務(wù)主體是誰來確定。

《條例》第2條使用的是“行政機(jī)關(guān)”，第3條明確“各級(jí)人民政府”在政府信息公開工作中的組織領(lǐng)導(dǎo)地位，第4條創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新的機(jī)構(gòu)叫“政府信息公開工作機(jī)構(gòu)”，《條例》第9條至第13條將公布主體確定為國務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門。《條例》第17條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”據(jù)上述規(guī)定，可以明確適格被告應(yīng)是具有公開職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，包括信息制作機(jī)關(guān)和保存機(jī)關(guān)。另外，是否可以依據(jù)第4條的規(guī)定，把“政府信息公開工作機(jī)構(gòu)”看作條例授權(quán)的組織，對(duì)于一些程序性事項(xiàng)，如不受理公開申請(qǐng)，原告可以將政府信息公開工作機(jī)構(gòu)作為被告起訴。

關(guān)于“法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定”應(yīng)當(dāng)結(jié)合單行法的規(guī)定來確定信息公開主體，從而確定適格被告。例如，我國《大氣污染防治法》第19條第3款規(guī)定：“國務(wù)院經(jīng)濟(jì)綜合主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門公布限期禁止采用的嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的工藝名錄和限期禁止生產(chǎn)、禁止銷售、禁止進(jìn)口、禁止使用的嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的設(shè)備名錄。”根據(jù)這一規(guī)定，公布限期禁止采用的嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的工藝名錄和限期禁止生產(chǎn)、禁止銷售、禁止進(jìn)口、禁止使用的嚴(yán)重污染大氣環(huán)境的設(shè)備名錄的主體，不是某一單一部門，而是幾個(gè)部門聯(lián)合公布。

根據(jù)《條例》第36條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，也具有公開政府信息的職責(zé)。這些組織包括地震局、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、電監(jiān)會(huì)等。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第4款的規(guī)定，如果產(chǎn)生訴訟，確定該組織為被告。根據(jù)《條例》第37條的規(guī)定，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位，在提供社會(huì)公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，可以參照《條例》執(zhí)行。故此，當(dāng)這些組織的行為涉及社會(huì)公共服務(wù)信息公開而被訴時(shí)，可以作為適格被告。這一規(guī)定，也是對(duì)行政訴訟被告資格的一大突破，因?yàn)椤督忉尅芬?guī)定的行政訴訟的被告“必須是行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織，其他任何組織或者機(jī)構(gòu)不能成為行政訴訟的被告。”[5]公共企事業(yè)單位既不屬于行政機(jī)關(guān)，也不屬于授權(quán)的組織，但是如果其參照《條例》的規(guī)定，公開有關(guān)信息，也應(yīng)當(dāng)可以作為適格被告。

根據(jù)國務(wù)院辦公廳《關(guān)于實(shí)施＜中華人民共和國政府信息公開條例＞若干問題的意見》第4部分第10項(xiàng)的規(guī)定，因政府機(jī)構(gòu)改革不再保留的部門（單位）的政府信息公開工作，由繼續(xù)履行其職能的部門（單位）負(fù)責(zé)。根據(jù)《行政訴訟法》第25條第5款的規(guī)定，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。另外，根據(jù)這一意見，國務(wù)院辦公廳不直接受理公民、法人和其他組織提出的政府信息公開申請(qǐng)，公民起訴國務(wù)院辦公廳或國務(wù)院要求公開政府信息的，不能將國務(wù)院辦公廳或國務(wù)院作為被告。

三、政府信息公開行政案件的受案范圍

受案范圍被認(rèn)為是行政訴訟制度中最重要的問題，“因?yàn)樗c訴訟三方主要人員密切相關(guān)。對(duì)于公民來說，受案范圍直接決定著其訴權(quán)大小；對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，則決定著其哪些行為接受法院的審查；而對(duì)于人民法院來說，意味著司法審查權(quán)的范圍。”[6]《解釋》第1條第1款規(guī)定：公民、法人或者其他組織對(duì)具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。這里，確定受案范圍一個(gè)核心的概念是“行政行為”，有行政行為，包括作為和不作為，該行為是可訴的，才能產(chǎn)生行政案件。

行政行為的可訴與否，首先看其是否違法，當(dāng)然，這種違法在起訴階段，屬于起訴人“認(rèn)為”。其次，要看它是否侵權(quán)，是否侵犯起訴人的權(quán)利。就政府信息公開案件來看，《條例》第33條第2款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟。”政府信息公開的范圍與行政訴訟受案范圍，有比較密切的關(guān)系，一般屬于公開范圍的，才存在相關(guān)的行政作為和不作為，也才會(huì)產(chǎn)生行政案件。只有申請(qǐng)人認(rèn)為政府信息公開主體的作為或者不作為侵犯其知情權(quán)、隱私權(quán)或者其他權(quán)利的情況下，訴諸法院，法院才能受理。

根據(jù)《條例》的相關(guān)條款，公民、法人和其他組織可以對(duì)下列行政行為不服提起的訴訟：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開信息，行政機(jī)關(guān)未依法公開的（第9條至第12條）；申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)提供政府信息，行政機(jī)關(guān)拒絕提供或不予答復(fù)的（第13條、第21條、第22條）；行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開的政府信息侵犯其商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的（第23條）；行政機(jī)關(guān)拒絕更正與起訴人相關(guān)的政府信息記錄的（第25條第2款）；行政機(jī)關(guān)沒有按照申請(qǐng)人要求的形式提供政府信息的（第26條）；行政機(jī)關(guān)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)違反法律規(guī)定的（第27條）。另外，因行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的作為或不作為受到損害，請(qǐng)求行政賠償?shù)模矊儆谌嗣穹ㄔ盒姓讣氖馨阜秶?/p>

根據(jù)某些單行法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在信息公開方面的相關(guān)作為或不作為可能被訴。例如《中華人民共和國水污染防治法》第19條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)未按照要求完成重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的省、自治區(qū)、直轄市予以公布。省、自治區(qū)、直轄市人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)未按照要求完成重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)的市、縣予以公布。縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對(duì)違反本法規(guī)定、嚴(yán)重污染水環(huán)境的企業(yè)予以公布。”我國《安全生產(chǎn)法》第76條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的部門應(yīng)當(dāng)定期統(tǒng)計(jì)分析本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生生產(chǎn)安全事故的情況，并定期向社會(huì)公布。”

如前所述，各國在制定信息公開法時(shí)，一般都確立以公開為原則，以不公開為例外，如果公開的范圍過小，信息公開條例就成為不公開條例了，而且在通常情況下，如果沒有法律要求，或者外來壓力，行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是不喜歡公開的，因?yàn)楣_意味著要接受社會(huì)的監(jiān)督。多數(shù)信息公開案件是申請(qǐng)人申請(qǐng)公開，行政機(jī)關(guān)拒絕公開引發(fā)的。在這個(gè)時(shí)候，行政機(jī)關(guān)一般主張申請(qǐng)的信息屬于公開的例外，不應(yīng)該公開。所以，“信息公開法最具爭議的核心問題之一就是如何確定非公開對(duì)象的信息范圍。”[7]信息公開案件的受案范圍的重點(diǎn)也是確定哪些例外成立。有人歸納認(rèn)為主要包括：涉及國家行為的政府信息；涉及內(nèi)部行為、未成熟的行政行為的政府信息；涉及國家秘密的政府信息；涉及商業(yè)秘密的政府信息；涉及隱私權(quán)的信息；以及為行政執(zhí)法、刑事追訴需要獲取的信息。[8]

四、政府信息公開行政案件的起訴期限問題

《行政訴訟法》第39條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。”根據(jù)這一規(guī)定，起訴期限從起訴人知道行政行為的作出之日起起算，最長不能超過三個(gè)月。對(duì)于依申請(qǐng)公開政府信息行政機(jī)關(guān)作出公開或不予公開行政決定的，起訴期限從行政機(jī)關(guān)以某種形式向申請(qǐng)人提供信息或答復(fù)申請(qǐng)人之日起計(jì)算。

對(duì)于申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)公開政府信息，行政機(jī)關(guān)不作為，即不答復(fù)、不理睬的起訴期限確定，相對(duì)復(fù)雜一些。《條例》第24條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開申請(qǐng)，能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場予以答復(fù)。行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起1個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長答復(fù)的期限最長不得超過1個(gè)工作日。申請(qǐng)公開的政府信息涉及第三方權(quán)益的，行政機(jī)關(guān)征求第三方意見所需時(shí)間不計(jì)算在本條第二款規(guī)定的期限內(nèi)。”行政機(jī)關(guān)沒有在15個(gè)工作日（延長之后不超過30個(gè)工作日）答復(fù)申請(qǐng)人的，申請(qǐng)人可以向法院起訴。《解釋》第39條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)在接到申請(qǐng)之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對(duì)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”上述規(guī)定的“不履行”不包括行政機(jī)關(guān)的拒絕行為，特指行政機(jī)關(guān)在受理申請(qǐng)后，在法定期限內(nèi)在程序上沒有作出任何舉動(dòng)。有人主張認(rèn)為：“對(duì)于行政機(jī)關(guān)超過期限不予答復(fù)，可以視為行政機(jī)關(guān)不予公開。”[9]這種觀點(diǎn)是否成立，值得研究。需要注意《解釋》第39條第I款但書的規(guī)定，《條例》第24條屬于但書的情形，所以履行期限應(yīng)執(zhí)行《條例》的規(guī)定，即一般15個(gè)工作日，最長30日個(gè)工作日的答復(fù)期限，期限過后，申請(qǐng)人可以在三個(gè)月內(nèi)起訴。

五、政府信息公開行政行為的合法性審查

《行政訴訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查。”根據(jù)《行政訴訟法》第54條的規(guī)定，法院要審查具體行政行為的證據(jù)是否充分，適用法律、法規(guī)是否正確，有無違反法定程序，是否超越職權(quán)，有無濫用職權(quán)，是否存在不履行法定職責(zé)等幾個(gè)方面。

在政府信息公開案件中，可能會(huì)存在以下三種案件類型：一是純正不作為案件，包括起訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開政府信息而未公布的，申請(qǐng)人申請(qǐng)公開政府信息，行政機(jī)關(guān)不答復(fù)或者不予理睬的。二是起訴行政機(jī)關(guān)拒絕行為。行政機(jī)關(guān)對(duì)于申請(qǐng)人的申請(qǐng)，認(rèn)為不屬于公開范圍，或者沒有公開義務(wù)，或者信息不存在等。三是對(duì)公開政府信息行為不服起訴的，包括申請(qǐng)人起訴，也包括受到公開行為影響的第三人起訴的。對(duì)于第一種情形，即起訴純正的不作為的，不作為的成立，必須滿足以下幾個(gè)條件：有為一定行為的法定義務(wù)；能夠主動(dòng)作為，或者申請(qǐng)人提出作為申請(qǐng)；行政機(jī)關(guān)沒有作為。對(duì)于此類案件，人民法院需要重點(diǎn)審查被訴機(jī)關(guān)是否具有《條例》規(guī)定的公開政府信息的義務(wù)；申請(qǐng)人申請(qǐng)公布的政府信息是否在《條例》規(guī)定的應(yīng)當(dāng)公開的范圍；申請(qǐng)人是否提出了相關(guān)的申請(qǐng)；行政機(jī)關(guān)是否在法定期限內(nèi)未予答復(fù)，等等。對(duì)于第二種情形，需要重點(diǎn)審查行政機(jī)關(guān)拒絕的理由是否成立，即申請(qǐng)公開的信息是否屬于公開的例外，或者確實(shí)不存在，或者涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私而不能公開。需要注意，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)已經(jīng)明確拒絕，可以推知已經(jīng)收到申請(qǐng)，不需要再審查是否提出了申請(qǐng)。對(duì)于第三種情形，要重點(diǎn)審查公開行為的程序、法律依據(jù)等等。

審理政府信息公開行政案件，最常遇到的一個(gè)問題是：申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息，是否屬于應(yīng)當(dāng)公開的范圍。行政機(jī)關(guān)往往會(huì)主張申請(qǐng)人申請(qǐng)的信息屬于公開的例外。如果行政機(jī)關(guān)這樣主張，須在訴訟中負(fù)舉證責(zé)任，充分說明理由，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)比較令人信服的分析。在此過程中，“行政機(jī)關(guān)的證明當(dāng)然不能泄漏文件的內(nèi)容，然而支持行政機(jī)關(guān)證明的理由和根據(jù)，必須不被原告的反駁所推翻，能使法官確信行政機(jī)關(guān)理由的正當(dāng)性。”[10]法院在審理過程中需要衡量政府保密的利益和公眾知情的利益。對(duì)于何為公開應(yīng)作擴(kuò)大解釋，而對(duì)于哪些屬于不公開應(yīng)作限制性解釋。這里需要注意的是，對(duì)于政府信息已經(jīng)設(shè)定國家秘密等級(jí)的，法院在審理時(shí)，只要文件顯示屬于國家秘密的，對(duì)于相關(guān)部門的意見，法院應(yīng)當(dāng)予以尊重，不能再審查該確定是否合理。對(duì)于這類案件的證據(jù)質(zhì)證，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第37條的規(guī)定處理，不得在開庭時(shí)公開質(zhì)證。

還有一種情形是行政機(jī)關(guān)答復(fù)說申請(qǐng)公開的信息不存在。《條例》第21條第3項(xiàng)規(guī)定：對(duì)于政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人。如果確實(shí)沒有該信息，行政機(jī)關(guān)應(yīng)證明其確實(shí)沒有制作、沒有保存以及確實(shí)經(jīng)過搜索，沒有發(fā)現(xiàn)。《條例》第19條要求行政機(jī)關(guān)編制、公布政府信息公開指南和政府信息公開目錄，并及時(shí)更新，如果在政府信息目錄中顯示有該信息，則行政機(jī)關(guān)不能再主張?jiān)撔畔⒉淮嬖凇Ａ硗猓绹閳?bào)自由法里面規(guī)定了政府信息的除外制度，即雖然有申請(qǐng)人需要的信息，但行政機(jī)關(guān)基于某些原因，可以回答該信息“不存在”。例如，對(duì)于泄漏刑事程序中的秘密信息來源的文件、聯(lián)邦調(diào)查局關(guān)于間諜、反間諜和國際恐怖主義的文件，行政機(jī)關(guān)可主張不存在。《條例》對(duì)此沒有規(guī)定，但如果申請(qǐng)人要求公布涉及國家安全的信息，行政機(jī)關(guān)拒絕的，法院不應(yīng)再對(duì)理由是否成立進(jìn)行審查。

另外一個(gè)問題是，根據(jù)《條例》第14條第4款和第23條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)一般不得公開涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息，但是如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對(duì)公共利益造成重大影響，應(yīng)當(dāng)予以公開。對(duì)于這類決定公開或者不公開政府信息行為的審查，涉及到對(duì)公共利益的界定和行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)正確行使與否的判斷。從《條例》規(guī)定來看，這種衡量是行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，法院在審查時(shí)一般應(yīng)當(dāng)予以尊重，但法院可以從程序上審查行政機(jī)關(guān)是否進(jìn)行了某種衡量，該衡量是否超越了常情常理。

六、政府信息公開行政案件的裁判方式

《行政訴訟法》規(guī)定了四種判決方式：維持判決、撤銷判決、履行判決和變更判決。《解釋》增加了兩種判決方式：駁回訴訟請(qǐng)求判決和確認(rèn)判決。政府信息公開行政案件比較常用的判決方式應(yīng)當(dāng)是履行判決、駁回訴訟請(qǐng)求判決和確認(rèn)判決。

關(guān)于履行判決方式的適用：《行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)規(guī)定：“被告不履行或者拖延履行法定職責(zé)的，判決其在一定期限內(nèi)履行。”對(duì)于原告申請(qǐng)公開政府信息，行政機(jī)關(guān)拒絕公開，或者在法定期限內(nèi)不履行其法定職責(zé)，不理睬，不答復(fù)的，人民法院經(jīng)過審查，認(rèn)為被告的拒絕行為理由不成立的，或者不作為違法的，可以判決行政機(jī)關(guān)履行公開政府信息的法定義務(wù)。這里需要注意三點(diǎn)：一是判決責(zé)令履行法定職責(zé)要有實(shí)際意義，如果已經(jīng)沒有實(shí)際意義，就無須再判決履行。二是判決履行的內(nèi)容應(yīng)區(qū)別不同情況確定。對(duì)于行政機(jī)關(guān)明確拒絕的，如果經(jīng)過司法審查，認(rèn)為拒絕不成立的，可以直接判決行政機(jī)關(guān)公布特定政府信息。對(duì)于在法定期限內(nèi)拖延履行，或者不理睬、不答復(fù)的，如果拖延行為理由不成立，應(yīng)判決行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)答復(fù)，但不宜直接判決行政機(jī)關(guān)公開政府信息。三是對(duì)于責(zé)令履行期限，可以參照《條例》第24條的規(guī)定，能當(dāng)場答復(fù)的，判決行政機(jī)關(guān)接到申請(qǐng)后當(dāng)場答復(fù)，其他情況判決行政機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)之日起1個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)。

關(guān)于駁回訴訟請(qǐng)求判決方式的適用：《解釋》第56條第1項(xiàng)規(guī)定：起訴被告不作為理由不成立的，人民法院應(yīng)當(dāng)駁回原告的訴訟請(qǐng)求。這里的“不作為”，不包括拒絕行為，單指程序性的不受理、不答復(fù)。例如，起訴行政機(jī)關(guān)不作為的原告無法提供證據(jù)證明自己向被告提出了申請(qǐng)的。另外，根據(jù)《解釋》第56條第4項(xiàng)的規(guī)定，在一些特殊情形下，也可以駁回原告的訴訟請(qǐng)求。例如，根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)，原告的理由不成立，但人民法院對(duì)于被告的行為是否違法無法作出判定的，可以駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

確認(rèn)判決方式的適用。《解釋》57條第1款規(guī)定了確認(rèn)合法或者有效的判決方式；第57條第2款第1項(xiàng)規(guī)定了被告不履行法定職責(zé)，但判決責(zé)令履行已經(jīng)無實(shí)際意義的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法或無效的判決。第57條第2款第2項(xiàng)規(guī)定被訴具體行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的，應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)違法或者無效的判決。應(yīng)注意兩點(diǎn)：一是《解釋》第57條第1款規(guī)定的確認(rèn)合法的判決方式和駁回訴訟請(qǐng)求的判決方式，在某些案件中可以選擇適用。二是對(duì)于公開政府信息行為違法的，因信息已經(jīng)公開，無法撤銷，只能判決確認(rèn)違法，為遭受公開信息侵害的權(quán)利主體尋求賠償提供依據(jù)。

綜上，筆者認(rèn)為，對(duì)于政府信息公開行政案件，公開或者不公開政府信息行為合法的，不宜作出維持判決，而應(yīng)當(dāng)是作出駁回訴訟請(qǐng)求，或者確認(rèn)合法的判決；公開或者不公開政府信息行為違法的，不宜作出撤銷判決，而應(yīng)當(dāng)作出履行判決或者確認(rèn)違法的判決。

注釋：

[1]張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第81頁。

[2]林宗浩：《韓國的信息公開法制》，載《行政法學(xué)研究》2006年第4期。

[3]林宗浩：《韓國的信息公開法制》，載《行政法學(xué)研究》2006年第4期。

[4]王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第999頁。

[5]最高人民法院行政審判庭編：《行政執(zhí)法與行政審判參考》總第1輯，法律出版社2000年版，第205頁。

[6]張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第2頁。

[7]林宗浩：《韓國的信息公開法制》，載《行政法學(xué)研究》2006年第4期。

[8]梁鳳云：《政府信息公開與法院審查范圍》，載《人民司法》2007年第13期。

[9]李廣宇：《依申請(qǐng)公開政府信息行政行為的司法審查》，載《人民司法》2007年第13期。

[10]王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社2005年版，第1000頁。

【摘要】：政府信息公開行為司法審查與一般行政案件相比，在不少方面具有特殊性：原告資格更加寬泛；被告除了傳統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織外，公共事業(yè)單位也可以成為被告；在起訴期限問題上，難點(diǎn)是確定不履行法定職責(zé)行為的起訴期限；在合法性審查方面，行政機(jī)關(guān)主張政府信息公開例外的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任；政府信息公開行政案件的裁判方式主要有責(zé)令履行、駁回訴訟請(qǐng)求以及確認(rèn)判決。

【關(guān)鍵詞】：政府信息公開行政行為司法審查