檢察監督實踐探索論文

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摘要：目前，我國正在處社會轉型期，各方面矛盾大量涌現，據我國《憲法》、《刑法》、《刑事訴論法》等法律規定，檢察機關享有對行政執法行為進行監督的獨特權力，但法律監督權是一種有約束力的監督權。如何正確行使行政執法行為的檢察監督權，需在檢察實踐中不斷探索與完善。

關鍵詞：行政執法行為檢察監督實踐

行政執法是指行政主體為維護經濟與社會生活秩序，實現行政目標，按法定權限和程序實施法律、法規等法律規范的具體行政行為。行政執法機關是保障國家經濟秩序正常運行，保障社會良性循環的重要力量，它既是國家法律、法規的捍衛者和執行者，又是國家與人民群眾密切相連的橋梁。因此，行政執法機關及其工作人員是否嚴格依法行政，直接關系到人類社會的健康發展和人民群眾的切身利益。目前，我國的行政執法還有許多不盡如人意的地方，這一定程度影響著我國依法治國進程以及和諧社會建設。之所以出現目前這種現狀，最根本的癥結就是對行政執法行為缺乏有效的制約與監督。正如恩格斯所說的那樣：“隨著法律的產生，就必然產生以維護法律為職責的機關”，法律的有效實施需要完備的法律監督和制約機制。盡管各級政黨部門、權力機關、政府內部、新聞部門及社會公眾等力量對行政行為進行了不同方式的監督，并發揮了一定的積極作用，但其監督局限性也較為明顯。檢察機關作為專門法律監督機關，承擔起對行政執法行為的監督作用，這既是對中國當前憲政體制的實際落實，也是法律監督本意的回歸。

一、行政執法行為檢察監督的必要性

目前，我國正處于社會轉型期，即由傳統的計劃經濟轉向現代市場經濟，正從人治走向法治的軌道，因而各方面矛盾大量涌現和相互交織，這對公共行政管理特別是行政執法提出了更高的要求。從實際情況看，當前行政執法存在許多簿弱環節，給我國經濟社會帶來了一定的危害，主要表現在以下幾個方面：一是違法行政增多，正常執法秩序遭到破壞；二是無人主張訴權，國家利益或公共利益遭受損失；三是引發社會矛盾，影響和諧社會建設。

二、開展行政執法行為檢察監督的法理依據

（一）憲法依據

我國《憲法》第129條明確規定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關。”，國家以根本大法的形式作出這一規定，一方面闡明了法律監督制度是中國國家制度的一項重要內容，同時確立了人民檢察院在履行法律監督職責中的特殊地位，即檢察機關是國家專門的法律監督機關。這意味著檢察機關承擔國家的法律監督職能，對國家法律實施的各個領域實施監督，既要監督司法機關的執法行為，也要監督行政機關的執法行為，這既符合立法本意，也為檢察機關開展行政執法監督提供了根本法上的依據。

（二）單行法律依據

我國《刑法》和《刑事訴訟法》分別規定，人民檢察院通過查處行政執法工作人員瀆職、侵權犯罪，而對違法行政行為進行監督。當行政執法工作人員的違法行政行為達到構成犯罪的程度，人民檢察院就會依照刑事法律去追究其瀆職、侵權犯罪責任，在追究瀆職、侵權犯罪的過程中，行政執法活動自然會同時就受到強有力的監督。《中華人民共和國行政訴訟法》第64條規定：“人民檢察院對人民法院已經發生法律效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。”這是人民檢察院行政檢察間接監督行政執法活動方式。以上這些規定均表明，檢察機關具有監督行政執法行為的職責。

（三）法規依據

2001年7月國務院頒布的《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》和2001年12月最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》，均明確指出，發現行政機關對構成犯罪的案件不移送時，檢察機關有權監督；《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第八章規定，人民檢察院可以向人民法院和有關單位提出檢察建議，說明檢察機關在辦案時發現行政機關違法行政情況的，可以通過發檢察建議的形式提出意見，促使行政機關自行糾正，這本身就是在履行監督職責；全國人大常委會批準國務院的《關于勞動教養的補充規定》第五條規定：“人民檢察院對勞動教養機關的活動實行監督。”，我國的勞動教養制度被認為是一種行政處罰，勞動教養機關在隸屬關系上也屬于行政機關，上述規定充分說明現行法授權檢察機關對行政機關執法行為直接進行監督方面邁出了現實中重要一步，也為檢察機關監督行政權提供了有力的法規基礎。

以上幾點，為檢察機關監督行政執法行為提供了具體的法律依據，充分說明檢察機關享有對行政執法行為進行監督的獨特權力，同時，也說明開展行政執法行為檢察監督，是檢察機關的神圣職責。

三、行政執法行為檢察監督的司法實踐

2004年，洛陽市人民檢察院提出對行政執法行為開展民事行政檢察監督，2006年4月，又制定下發了《關于進一步加強探索對行政執法行為開展民事行政檢察監督工作的意見》，宜陽縣院在深刻理解法律監督內涵和市院精神的基礎上，針對行政機關不當行使行政權利的手段不同、程度不同、損害的對象不同、致害程度以及社會影響的不同等，積極嘗試運用檢察建議、監督起訴、直接起訴、抗訴、查處職務犯罪等五種不同的方式對行政執法活動進行監督，取得了良好的法律效果和社會效果。高檢院2005年第18期《民事行政檢察工作情況》轉發了我們的經驗。我們的做法是：

（一）運用檢察建議監督行政機關正確履行職責

針對違法行政行為損害明確具體的行政相對人，或者損害了公共利益、弱勢群體的利益但受損后果較輕，或可以彌補的行為，運用檢察建議的方式，監督行政責任主體糾正違法行政行為，停止侵權，消除侵害。如：物價部門違背價格鑒定程序對一起盜竊案件涉案贓物（系兩輛摩托車）進行價格鑒定一案。今年4月份，物價部門在未對涉案贓車有關資料進行認真調查的情況下，僅憑辦案部門對贓物的描述，就輕率地出具了一份價格鑒定報告，認定涉案宗申摩托車價值1000元、“建設100型”摩托車價值970元，并將此鑒定報告交付公安機關，作為刑事訴訟證據使用。了解情況后，我們向物價部門發出檢察建議，糾正了該部門違法行為，建議其完善了鑒定工作制度。2004年以來，運用檢察建議手段，我們還監督糾正了環保部門行政不作為，致使華龍助劑廠（該廠系以生產五氧化釩化工原料為主要產品的重度污染企業）將生產后的廢渣、廢水排入洛河河床，造成洛河河體環境嚴重污染案以及礦管部門為企業辦理耐火粘土采礦許可證，卻允許企業開采鋁石，致使國家礦產資源流失等違法行政案件5起。

（二）督促、幫助行政機關積極履行職能，以監訴人支持幫助提起行政訴訟

對于行政機關怠于行使職權或由于其不作為，造成國有資產流失的行為，我們不僅運用檢察建議手段，敦促行政機關積極履行職權，保護國有資產，而且對通過實施行政權不能有效保護國家財產的情況，根據實際需要，對行政機關提供法律支持或幫助，必要時，以監訴人的身份支持參加訴訟。1993年以來，部分企業和個人違反合同，長期使用借貸的財政支農周轉金不予歸還，造成國有資產流失嚴重。針對這一現狀，我們一方面建議財政部門積極行使債權，追討國有資產。另一方面，對拒不履行還款義務的企業和個人，支持財政局通過法律途徑主張債權。如：洛陽亞東淀粉開發有限公司違反合同拒不歸還縣財政支農周轉金一案。1998年該公司在當地財政部門借支農周轉金130萬元，合同期三個月，但合同到期該一直占用至今不還。2004年，檢察機關督促財政部門追繳未果，遂以監訴人的身份支持財政部門向人民法院起訴，后經過法院判決確認，該資金被依法追繳。（三）代表國家提起公益訴訟

對違法行政侵害國家利益和社會公共利益，用檢察建議和其它方法不足以制止其侵權的，代表國家提起公益訴訟。如工商局在1998年1月至2004年3月期間，利用行政職權，向300余家企業及工商戶違法收取未鑒證合同鑒證費56萬元，對此群眾反映強烈，社會影響較大。但是，各工商戶和企業作為被管理單位，不愿、不敢訴諸法律，我們以原告人的身份代表國家對縣工商局依法提起訴訟。縣法院開庭審理后，依法支持了我們的訴求主張。

（四）依法抗訴

對行政機關違法行政，而在行政訴訟中法院又作出錯誤裁判，支持行政機關的錯誤決定的，依法進行抗訴。如：尋村鎮某村第二村民組不服縣法院行政判決一案。該村第二和第三村民組因2.8畝土地歸屬發生爭議。1993年至1994年，二、三組土地分別承包他人建磚廠使用，致地界標志滅失，兩組通過協商達成口頭界址協議。后三組反悔，向縣政府提出申訴。縣政府以三組單方提供證據為準將爭議的2.8畝土地確權為三組所有。二組不服政府處理決定，提出行政訴訟。縣法院作出判決，支持縣政府的處理決定。二組不服縣法院的判決，多次組織集體上訪，后經人大指定，檢察機關對該案進行審查，并以一審判決認定事實的主要證據不足向法院提出抗訴。縣法院經再審后，撤銷了原審判決和錯誤的行政決定，使一起長期上訪案件得以平息。

（五）查處職務犯罪

針對在辦案中發現的裁判不公背后的職務犯罪案件線索，我們積極進行初查，對構成刑事案件的，移交自偵部門進行查處。

實踐證明，運用以上五種監督手段對行政執法行為加以監督，不僅彌補了現行法律對行政執法行為制約機制的疏漏，而且具有較為明顯的現實意義。具體表現在：

（一）可以有效規范行政執法行為，促進依法行政

對違法行政行為，單靠主管部門或其他平行的監督機關，不能達到應有的監督效果。而被侵害群體迫于行政權的強制力，多數不愿、不敢或不便尋求司法救助，尤其當違法行政行為侵犯的對象是公共利益時，更是無人主張訴權。檢察機關以公權力加強對行政執法活動的監督，有效地彌補了行政管理部門管理的滯后性和受侵害主體的被動性，從而有效地規范行政執法行為，促進依法行政。

（二）避免國家利益或公共利益遭受損失

對于侵害公共利益的違法行政行為，由于受直接利害關系原則的制約，公民無法起訴。尤其是對當事人雙方惡意串通致使國有資產流失的情況，無人監督就會造成大量國有資產流失。檢察機關對行政執法行為進行監督，有效地避免了因法律規定的制約機制的疏漏、而造成國家利益或公共利益的損失。

（三）維護處于弱勢地位群體的合法利益，促進社會和諧穩定

作為國家司法機關的檢察機關，利用司法權對行政執法活動進行監督，在出現訴訟時，介入訴訟，并以監訴人參加訴訟，切實保護了公民的合法權益及公共利益，化解了社會矛盾。

事實證明，我們開展行政執法行為檢察監督是成功的，具有良好的政治效果、法律效果和社會效果，黨委、人大和社會各界均給予了很高的評價。宜陽縣委一主要領導說：“檢察院通過開展行政執法行為監督，優化了宜陽縣的執法環境”。縣人大2005年還專門就此項工作聽取了匯報。尤其是對一些個案進行監督，在群眾中樹立了檢察機關的良好形象。如：物價部門違背程序對涉案贓物進行價格鑒定一案，嫌疑人妻子曾對其鑒定結論提出異議并欲申請重新鑒定，我們以檢察建議手段督促物價部門糾正不當行為后，嫌疑人妻子非常滿意，她感激地說：“你們“民行”可真行！為老百姓主持公道，連公家部門都敢得罪！”。

四、對行政部門執法行為檢察監督的立法建議

（一）增加檢察建議執行效力的剛性條款

盡管檢察機關有提出檢察建議的權利，但因現行法律未對檢察建議的執行效力作出剛性規定。司法實踐中，檢察機關發出的檢察建議，個別單位不積極采納、落實，虛于應付，檢察機關雖幾經催促，其結果也很不理想。因此，建議明確規定檢察建議的執行效力剛性條款，比如行政執法部門不落實檢察建議時，應當主動以書面形式向檢察機關說明理由。

（二）增加檢察機關提起公益訴訟權

由于行政訴訟在原告資格上作了較為嚴格的限定，即只有認為具體行政行為侵犯公民、法人、或者組織合法權益時才有權提起訴訟，也就是說，只有私人(包括法人)的權益受到侵害時，才能提起訴訟。顯而易見，這就排除了行政行為侵犯國家或社會公利益時提起訴訟的可能性。從現實情況看，行政行為侵害國家和公共利益，未得到有效監督、糾正的情況大量存在。按照法院“不告不理”原則，無起訴人的案件是不會自動進入訴訟程序，獲得司法審查的，也就是說違法行政行為對國家利益、社會公共利益造成損害后，難以獲得有效的救濟。因此，建議賦予檢察機關的提起公益行政訴訟權，即對于因行政權的違法行使國家利益和社會公共利益遭受損失的，檢察機關有提起訴訟的權力。

（三）建議對行政執法行為檢察監督的介入方式及范圍加以明確

實踐中，一方面由于具體行政行為數量宏大，對具體行政行為進行隨時隨地的全程監督難以實現。另一方面，因行政權具有強制性特點，行政執法人員往往習慣于監督別人而缺乏被監督意識，加之現行法律對行政執法行為檢察監督規定的不具體性，部分行政執法部門及人員往往從自身利益出發，以種種理由和方式消極對待行政執法檢察監督。因此，建議對行政執法行為檢察監督的介入方式及范圍加以明確，具體來講就是介入方式應當以受理公民、法人或者其他組織的控告、申訴為原則，以主動介入為例外，監督的范圍應當僅限于是國家利益和社會公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭議，主要包括以下案件：地方和部門保護主義的行政行為和不作為案件；造成環境嚴重污染的行政作為和不作為案件；破壞自然資源的行政作為和不作為案件。