社區自治制度化政府主動性體現論文

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編者按：本文主要從全國社區建設的試點概況和基本經驗；組織構建與直接民主；行政權力擴張與社區負擔；政府主動性與制度供給進行論述。其中，主要包括：社區建設的代表性模式及其主要特征、通過26個實驗區的試點，社區建設的一些基本經驗已經形成、在社區建設得出基本經驗的同時，也要看到，仍然有很多問題需要進一步探討、目前社區建設中自治組織構建的主要做法、前兩種組織構建的模式在實際的工作中各有弊端、對于組織構建兩種模式的深層次檢討實質上是基于民主的價值取向和自治的價值理念、規定社區的范圍和邊界，確定其劃分原則等，具體請詳見。

一、全國社區建設的試點概況和基本經驗

自90年代中葉開始，社區建設開始在中國大陸部分大中城市展開，至1999年末，主管機關民政部已在北京、上海、天津、南京、青島、沈陽、武漢等城市設立了26個"全國社區建設實驗區"，目的是通過實驗區的實踐總結和經驗概括，得出社區建設的基本思路、操作原則和程序，在全國進行示范和推廣，以推動城市社區自治。各實驗區經過幾年的發展，逐漸形成了下列四種最具代表性的模式或經驗。

（一）社區建設的代表性模式及其主要特征

一是沈陽模式。沈陽模式最鮮明的特征是組織構建。即模仿國家政權機構的設置及相互關系，創造性地在社區內設立了社區成員代表大會（下稱社代會）、社區協商議事委員會（下稱議事會）和社區居民委員會（下稱居委會）作為社區自治的主體組織，并通過建章建制，明確了三者之間的關系（詳見下文）。就推廣的程度和地域而言，沈陽模式的影響最大，目前對沈陽模式的借鑒除了遼寧全省外，在全國范圍內還有海口、武漢、哈爾濱、西安、合肥等地。

二是上海經驗。其最大的特點，是將社區建設與1995年上海市"兩級政府、三級管理、四級網絡"的城市管理體制改革密切結合在一起，將社區定位于街道，形成街道社區，并強調依靠行政力量，在街居聯動的過程中發展社區各項事業。上海投入大量人力物力用于改善社區環境，在社區建設各類服務設施，創造文明小區、營造社區氛圍。由于上下聯動，社區建設空前快速發展，涌現出了大量的文明社區、文明小區、示范街道和示范居委會。與上海做法類似的有北京西城區，但北京是在街道和居委會之間增加了功能社區，作為推進社區建設的剛性組織，且高度行政化。

三是青島經驗。青島社區建設的重要特點是以社區服務為龍頭，提升社區功能來發展社區。青島市強調將社區服務作為民心工程來抓好。全市四個實驗區都確定以社區服務為中心，統一部署，統一行動，集團作戰，形成聯動，在青島掀起社區建設的熱潮。同時將社區建設作為一把手工程來抓，市區街居四個層次，一把手抓一把手，一級向一級負責。與青島以社區服務為龍頭，推動社區建設做法相類似的城市還包括南京、天津等地，并各有特色。

四是江漢模式，這是指武漢市江漢區社區建設的經驗，它以主動轉變政府職能為核心特征。江漢區在依照沈陽模式建立社區自治組織體系后，明確提出轉變政府職能，實現社區自治。其核心內容包括1）明確提出自治的社區建設目標。2）實現這一目標的路徑選擇：轉變政府職能和培育社區自治。3）建立新型的政府行政調控機制與社區自治機制相結合的城市基層管理體制。江漢模式轉變職能的主要內容是：1）理順關系。明確居委會與街道、政府部門的關系是指導與協助、服務與監督的關系，不是行政上下級的關系。2）明確職能。政府部門負責行政管理，承擔行政任務，居委會負責社區自治，不再與街道簽目標責任狀。3）政府部門面向社區、實現工作重心下移。4）費隨事轉，責權利配套。5）建立評議考核監督機制。為保證以上五條基本內容落到實處，江漢區率先在9個職能部門進行體制改革，并創造了可資借鑒的經驗。

除了上述四種代表性模式外，其余實驗區也各有特色，都為社區建設提供了有益的經驗。

（二）通過26個實驗區的試點，社區建設的一些基本經驗已經形成：1）社區的定位：小于街道，大于原居委會；2）單位應參與社區建設及參與機制；3）構建完善的社區自治組織體系及選舉規則；上述經驗主要由沈陽模式提供。4）完善社區服務，提升功能；主要由青島、天津、南京等地提供。5）政府應主動推動社區建設及領導機制；主要由上海、青島、沈陽等地提供。6）必須轉變政府職能，推動社區自治；主要由江漢模式提供。此外，民政部綜合各地做法，還得出：7）社區建設的歷史必然和意義；8）社區建設的指導思想、目標和原則；9）社區建設的戰略部署；10）社區建設的主要內容（五大項目）等。

（三）在社區建設得出基本經驗的同時，也要看到，仍然有很多問題需要進一步探討，例如：組織構建的法理思考、直接選舉和民主參與、行政權力侵入、居委會負擔過重、《居組法》修改等。

二、組織構建與直接民主

上述諸模式是就社區建設的思路、方法和做法總體而言，而涉及到組織構建、轉變職能、社區服務、社區自治等具體的問題，各模式之間又各有交叉，互有異同。例如，江漢模式的組織構建就基本是模仿沈陽模式的，各實驗區關于社區建設的主要內容和項目也基本一致。

（一）目前社區建設中自治組織構建的主要做法。所謂組織構建主要是指由社區主體組織的機構設置、來源渠道、相互關系、角色功能四個要素所形成的完整的剛性組織的制度安排。目前全國26個實驗區自治組織的構建可以主要概括為三種做法。

第一種以沈陽、海口、武漢等城市為代表。在這些城市的社區中，進行了社區組織體系的創新，即通過民主選舉，建立社代會、社區委員會（社區居委會）、議事會作為社區自治的三個主體組織1。居委會由社代會依法差額選舉產生。而社代會的代表由居民選舉產生。議事會則由社代會推選產生。在三個主體組織間，社代會屬于決策層，是社區最高權力機構，職能包括選舉、決策、罷免、評議監督等。議事會是議事層、監督層，職能包括建議、議事、協商、評議等。社區居委會屬執行層，負責自治事務的處理，職能包括執行管理、組織活動、日常事務決策等。居委會是社區法定代表組織，對社代會負責。社代會有權罷免居委會成員。而議事會則行使議事和監督權。社區居委會討論社區重大事項時，要提交議事會進行民主討論，并取得一致意見方可提交社代會決策。從這種模式的機構設置中可以找到國家政權機構設置的影子。例如，社代會被群眾稱為小人大，議事會被稱為小政協，居委會主任則成了"小巷總理"，都很好地說明了這一點。

沈陽、海口、武漢三地總的模式大致一樣，但也有些微不同。例如，沈陽的單位代表不能選舉居委會成員，而武漢則可以。沈陽提出議事會可以作為社代會的常設機構，武漢則沒有這種說法。海口的做法與沈陽一樣，但在居委會成員的待遇和養老保險等問題的探索上更有特色。

第二種以青島、南京、杭州、上海等城市為代表，主體組織為居委會、居民代表會議和居民區黨支部（部分城市也有民主議事會，但并非剛性組織）。居委會通過全體居民直接選舉產生，而居民代表會議的產生途徑則與《居組法》中規定的相同。嚴格地講，這種模式并沒有進行社區組織的創新，只是沿用以前的做法，但青島、上海等地開展的社區民主政治很有特色。

第三種主要是北京市西城區的做法。這種做法可以概括為兩個體系（議事決策體系和執行落實體系）、四級機構（社區建設協會、社區中心、社區分中心、社區工作站）。在街道建立社區建設協會，作為議事決策體系。下設社區中心作為其執行機構，再以若干個居委會的轄區為管轄范圍，建立"地域功能社區"，作為社區自治聯合體，冠以"社區委員會"的名稱，成為社區分中心。"委員會"下設社區工作站即居委會，作為工作執行層，是聯系服務群眾的工作實體。社區中心人員并不是由居民選舉產生，帶有高度行政化的色彩，對于以自治為取向的社區建設來說，這種組織構建的路徑選擇可能在方向上有一定的偏差。

（二）前兩種組織構建的模式在實際的工作中各有弊端。第一種模式的缺點主要體現在：1）機構設置機械模仿政權機構設置，小小的社區就設置了三個自治組織，加上其他群團性組織，機構過多，不符合精干高效的原則。2）議事會能否作為社代會的常設機構尚待嚴密的法理論證。社代會與議事會的功能有重疊之處，議事會的功能，社代會都可以行使。如果硬要增設議事會作為剛性組織，容易使社代會的功能發生萎縮，失去其作為權力機構存在的組織功能和定位，按照這種模式構建的社區，在實際運營中，社代會的作用發揮非常有限，不能不說與此有關。3）三個自治組織都是間接選舉產生的，居民直接參與社區民主和社區選舉的機率較小，很大一部分居民失去了行使民主的機會，得不到民主意識的薰陶，不利于提高他們的民主參與意識。

第二種模式通過居民直接選舉居委會有其合理之處。但也存在缺陷：1）居民代表是間接選舉產生，代表性仍然略嫌不足；2）居民代表會議沒有吸收轄區單位參加，不利于調動單位參與社區建設的積極性；3）居民代表會議與居委會之間的關系及職能的運作機制尚不健全。

（三）總而言之，對于組織構建兩種模式的深層次檢討實質上是基于民主的價值取向和自治的價值理念。也就是說，我們衡量組織構建應以能否達到與組織構建這一行為目的-推

動民主，實現自治為標準。民主有間接民主和直接民主之分，二者都是其表現形式，既無高下優劣之分，也無對錯是非之別，而是各有適用范圍。決定其適用邊界取決于政治生活的規模。一般來說，以代議制為主要內容的間接民主適宜在國家層面上進行，而直接民主則更適合在一個相對狹小的范圍內開展。

自治指由行為主體直接行使管理自身事務的權利。直接民主是體現自主，實現自治的必須具備的前提。社區自治是一種最基層的政治生活，因此，在社區范圍內更宜提倡直接民主，包括直接選舉、居民公決、適時監督等各種形式，這樣更能增進社區民主政治生活，促進自治。

三、行政權力擴張與社區負擔

眾所周知，以前的城市居委會曾被群眾形象地稱為政府的"腿"，是作為行政部門在最底層履行行政事務的準行政組織存在的。在以體制創新為重點的社區建設開始以后，各地都提出來要變政府的"腿"為居民群眾的"頭"，也就是要還社區居委會以群眾自治組織本來的面目。應該說，這一思路是非常正確的，但在實踐工作中，這一轉變可能還尚待時日。在調查中，我們發現，由于體制創新在時間上的漸進性和空間上的延展性，很多社區的行政負擔仍然很重，大部分職能部門仍然把他們當作政府的"腿"，甚至變本加厲，社區的行政性負擔比以前不但沒有減輕，反而增加了。

社區的行政性負擔主要表現在這些方面：1）以前的下派任務繼續要居委會去承擔。2）政府在社區設立辦事機構和人員，直接侵占社區的辦公空間和財政空間。3）政府部門加大了社區的行政性任務，只派任務，不給錢也不給人。目前我國正在進行第五次人口普查，這種全國性的行政任務應該由統計部門主管，社區居委會進行協助。但我們在社區調查時發現，各級政府指定社區居委會負責人口普查，不但占用了居委會的大部分精力，有的居委會甚至還要墊進很多經費。某市P社區每月要負擔10個普查員的工資，共2000元，據他們測算，全部普查搞完，社區要花1萬多元。而實際上，國家對于人口普查是有專項經費的，如某區統計局掌握的普查經費就達100萬元，但這些資金遲遲難以下達到社區。此外，像最低生活保障調查、戶籍調查等本應以政府職能部門為主的工作都推給了社區，直接增加了社區的負擔。很多部門還要求社區居委會到居民中去幫助收計生費、治安費、衛生費等等。這些本該屬于行政部門自身完成的任務不僅占用了居委會的工作時間和精力，更重要的是，破壞了居委會在群眾中的形象，群眾氣憤地稱居委會為收費會。長此以往，居委會怎么能在群眾中樹立威信，談何自治，社區建設不又成了空話一句。

除了前面所說的工作負擔以外，社區的經濟負擔還相當沉重，例如：每年的十一月份是訂閱報刊時間，今年在居委會調查，很多居委會的書報費少則兩千元，多則四五千元。為什么，很簡單，社區由原來的居委會合并而成，去年一個居委會承擔，今年就要承擔原兩個居委會的訂報指標，此外還有遞增。而且這些任務基本上都是非完成不可的政治任務。

《居組法》規定，任何組織和個人不得侵占居委會的資產，但在很多地方，街道對社區的資產收入提取管理費，少的40-50%，多則100%。上級部門用于社區的辦公經費和居委會成員的生活費補貼也被層層克扣。很多社區一算賬，不但不能按規定從政府部門去拿錢，每個月反而要倒貼很多錢給街道。例如，按照規定，街道每月應該撥款2800元給P社區作為干部補貼，900元作為辦公經費，合計應該是3700元，但9月份實際只撥款1000元；相反，街道辦事處以管理費的名義收取P社區的資產提成費1300元，（社區資產完全是居委會這幾年自我積累發展起來的，與街道沒有任何產權關聯），居委會一算賬，不僅沒有得一分錢，還被街道拿去300元。由于街道使用各種手段侵占社區資產，使得社區的財力支撐體系非常薄弱，社區用于硬件建設的投入相當有限，舉辦文體活動的經費也是提襟見肘。對于大部分社區來說，財力緊張是一個普遍存在的問題。哈爾濱市政府規定，每個居委會設主任、副主任三職，每人每月260元補貼，其中180元由市、區、街三級財政負擔，其余80元由居委會自籌。但一年多來，仍有三分之二居委會補貼達不到標準，同時，仍有40%居委會無辦公用房，辦公設施也無保障，缺乏穩定的經費來源。[1]（P28）在一些比較窮的社區，居委會成員的生活補貼都成問題，很多辦公活動經費都是由成員自己私人掏錢墊支的。禁止居委會辦經濟后，居委會的資產進入街道托管中心，居委會的收入來源基本上固定在以下三個渠道：財政撥款、社區自籌和社會資助。但實際上，在目前階段，社會資助非常有限，甚至沒有，財政撥款也經常是"腸梗阻"，社區只能自謀生路。

在目前的社區建設中，由于長期以來存在的體制性原因，社區得到的支持與付出是不平衡的，行政組織仍然習慣于將社區作為自己的一級辦事機構，對于社區的要求太多，很多要求超越了社區的自治權限，也超過了社區可承受的范圍，同時，給予社區的支持太少，這些支持包括人力、物力、政策、權力等各個方面，從而存在著使社區在自治的方向裹足不前甚至使社區系統崩潰的危險。

行政權力過分侵入的危害在于：1）侵權行為過重，超過其應有的限度，就會破壞社區內行政調控機制和社區自我調控機制的平衡，使之處于失衡狀態，使這一機制失去存在的價值。2）導致社區發展機能萎縮。社區自治組織存在的關鍵在于能夠對社區的資源和價值進行權威性的分配。但如果社區自治組織長期將大量資源用于完成行政任務方面，就難以從事社區公共事務的管理，將使社區的發展停滯不前。3）社區自治組織將重新淪為新的準行政組織，失去自治的方向。社區自治組織將主要精力用于應付行政性要求，無暇顧及社區居民的公共利益，長此以往，將逐漸失去對于社區成員的向心力和凝聚力，社區公共資源主要用于行政事務，社區自身的公共事務難以開展，公共生活不能正常運作，作為社區共同體存在和發展的最重要因素的共同體感就難以在個體間頻繁的行動與感情的互動中產生，社區就會只成為一個地理性概念，失去任何自治的意義。

四、政府主動性與制度供給

政府在社區建設中發揮著重要的作用，這表現在以下幾個方面：（1）發揮體制優勢，進行廣泛的政治宣傳與政治動員，擴大社會各界對社區建設的政治參與程度。（2）對于社區建設的實際進程進行政策導引、過程監控、經驗總結和示范推廣。（3）提供財政支持，特別是選舉經費、社區居委會的辦公經費和成員生活補貼。（4）進行制度化運作，通過各類文件、方案、辦法、會議等政治行為，使社區建設的模式和價值取向獲得合法性的政治程序和政治存在。

政府的主動性最集中表現在使社區自治制度化，制度化的最高層次表現為提供法律供給。顯然，于1990年開始實施的《居組法》已經在很多方面落后于目前社區建設實踐的發展，而且很多新的已經被農村村民自治實驗所總結的價值理念尚未被反映在其中。先讓我們來對《村組法》和《居組法》的部分內容作一簡要的對比：

隨著社區建設實踐的發展，《居組法》也需要進一步完善，綜合各地社區建設中的經驗，我們認為，新的居組法在堅持上述既有原則和條文的前提下，應在以下方面引起重視：

1、規定社區的范圍和邊界，確定其劃分原則。應該說，沈陽模式將社區定位于小于街道而大于原居委會是科學合理的，既有效整合了資源，實現了規模效應，又與最基層的行政組織進行了對接，有利于執政黨和政府領導下的社區自治在實際工作中的順利開展。

2、明確社區自治組織的個數及相互關系。如前文所述，對于社區自治組織的設置應該本著精干有效和發揚基層直接民主的精神，合理確定。這方面可以參照《村組法》，規定設置居委會、居民會議（居民代表會議），其他自治組織應不予承認。同時對居委會與居民會議及其他組織之間的關系進行界定。

3、明確社區自治組織特別是居委會產生的原則、程序等細節問題。目前各地居委會既有間接選舉產生，也有直選產生。但從有利于社區自治和直接民主的原則出發，應該與村委會的產生一樣，規定"兩個直接"：即由社區全體有選舉權的成員直接提名、直接選舉產生，并規定若干程序細則。同時，結合城市高度分工的特點，在居委會成員來源上可規定得原則一點，允許先選后聘。

4、明確居委會的財政支持問題。《居組法》對于居委會的經費來源應該明確規定由市、區、街三級財政分級承擔及比例。

5、細化社區居委會法律地位和自治權利。可通過列舉方式細化社區擁有的自治權利，從而保證社區自治的實現。

6、明確居委會與轄區單位的關系。規定轄區單位必須派成員代表參加社區公共活動，并在力所能及的范圍內支持社區各項工作，與社區共駐共建。

7、明確政府部門與居委會關系及實施細則。明確劃分政府職能部門與居委會各自的行為邊界和權利范圍，通過列舉的方式細化行政組織在社區的權利和需要社區協助的工作任務。

8、增加社區成員民主決策、民主管理、民主監督權利的內容、范圍。

9、明確社區黨組織與居委會關系、權利范圍及實施細則；