政府管制探析論文

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首先，通信、軟件、集成電路等技術的進步為網絡融合創造了條件，尤其是軟交換技術將是網絡融合的關鍵技術。利用軟交換分組技術的優勢，能實現簡單、高效、靈活的網絡拓撲，降低運營成本，并開發新的業務，提供差異化服務。技術的不斷成熟意味著網絡融合時代越來越近。

其次，市場需求是融合的又一推動力，在用戶的多樣化、個性化需求推動下，操作簡便的一站式服務能夠屏蔽多種異構網絡間的差異，同時運營商也須依托于一個低成本的網絡和平臺，以降低成本和擴大經營。因此市場融合和業務融合推動了網絡融合。

第三，從上世紀80年代初開始，打破壟斷引入競爭成為電信業的共識。首先從發達國家開始放松電信管制，打破壟斷。1996年美國頒布《電信法》標志著美國電信業從壟斷性行業轉變為競爭性行業。歐盟成員國也于2000年全面放開電信市場。中國電信從1994年開始進行了一系列改革：改革電信管制機構，組建信息產業部，實行政企分開、管制與業務分開；打破壟斷，引入競爭。通過組建中國聯通以及先后兩次拆分重組中國電信，形成了包括中國電信、新網通、中國移動、中國聯通、中國鐵通和中國衛星通信等幾大公司在電信領域初步競爭的局面；加強電信管制的法律法規建設，出臺電信條例，在此框架下完成電信市場管制和電信企業行為管制。電信業的發展導致了客戶需求、業務創新、利潤分布的巨大變化，隨著管制的放松，進入者與在位者展開激烈的競爭，從而形成了網絡融合的內在動因。

網絡融合下政府管制面臨的挑戰

隨著新技術和新應用的不斷涌現,網絡融合在技術上已經不成問題。在融合過程中，企業間形成了兼并重組、競爭合作的局面。2000年世界最大的互聯網服務公司美國在線收購世界上最大的媒體公司時代華納，成為國際產業融合化發展的標志性事件。2004年，中央電視臺、中央人民廣播電臺和新華社等傳統媒體紛紛涉足網絡電視領域，中國聯通和中國移動也紛紛開始提供手機電視服務。交互式網絡電視（IPTV）集互聯網、多媒體、通訊等多種技術于一體，利用寬帶有線電視網，向家庭用戶提供包括數字電視在內的多種交互式服務。IPTV的出現對電信、廣電管制政策提出了嚴峻挑戰。

融合意味新進入者既可以來自非規制行業，也可以受其它規制體系的約束。那么市場準入、標準、產業相互滲透的程度、規制方式的連貫性等都是亟待解決的問題，網絡融合為政府管制提出了新挑戰。

首先，在市場準入管制方面，條塊分割和產業間進入壁壘制約著產業融合。隨著新技術和新應用的不斷涌現,電信網、互聯網和廣播電視網業務的交叉將日益明顯，打破產業的條塊分割和進入壁壘迫在眉睫。

其次，網間互聯互通問題從單純的電信網之間擴展到電信網、互聯網和廣播電視網之間，復雜的網間結算成為更大的難題。主導企業為維護本部門利益，利用行業內的規制，通過拒絕接入或制定高昂的接入價格排斥包括行業外企業和非主導企業的接入；而在強制互聯互通政策下，過低的接入資費規定又會損害主導產業的積極性，阻礙互聯互通的實施。網間的互通互聯成為打破壟斷、促進產業融合的瓶頸。

第三，企業創新、企業間的重組和兼并受到行政手段的干涉，無法做到完全的企業行為，因此不能依靠市場上的有效競爭達到資源的優化配置，由政府主導的企業重組，部門利益與產業融合的沖突將不利于企業在產業之間進行廣泛的合作競爭。對政府管制模式改革的建議

在網絡融合的基礎上，必然產生電信業、計算機業、廣播電視業的產業融合。產業融合是產業發展遵循經濟發展的一般規律，即追求利潤最大化和成本最低化的結果。通過產業融合，可以突破產業間條塊分割，加強產業間的競爭合作關系，減少產業間進人壁壘，降低交易成本，最終形成持續的競爭優勢。融合在客觀上有利于企業創建核心競爭能力，爭取全球的競爭優勢。

基于以上對產業融合的認識，網絡融合下的管制應最大限度地促進三大產業的經濟發展，一方面要消除相關產業內部各行業和產業間進入的政策壁壘，創造良好的有利于形成產業融合的政策環境，另一方面，管制內容要從嚴格的市場準入轉向維護市場的正常秩序,保護市場的公平競爭等方面來，同時還要避免管制機構被市場中的各方利益集團所俘獲。未來的管制模式應包括對管制機構、管制內容和管制方法的改革，具體有以下幾點：

重構管制機構。原則是要有利于產業融合下新的產業形態形成和發展。有兩種選擇：一個規制者或多個規制者。多個規制者將導致決策的協調問題。但是近來一些理論強調在不同的規制者之間分配任務有以下好處：首先是確定基準，如果從規制者的活動中獲得的信息彼此相關，則在規制者之間能形成一種標尺競爭，如果規制者之間沒有合謀，那么基準就是有效的；其次，特定產業的規制者致力于增強他們的技術專長，但不利之處是便于他們與行業合謀；第三，分割規制能夠防止被業界所俘虜。一個規制者能夠消除規制機構之間的競爭并將規制體系外部化，但也有以下不利的方面：增加了滋生官僚作風的可能；管制政策制定和執行過程可能威脅到管制的獨立性。另外在一些競爭性領域里，應選擇競爭政策來替代規制，使前者發揮突出作用。要盡快出臺《電信法》，使管制機構依法管制，將管制決策的協調置于法律框架下，同時管制機構本身也要接受法律的監督。

實現網絡互聯互通。互聯互通的重要性在網絡融合下變得日益突出，在三網合一的趨勢下，擴大互聯規則的適用范圍意味著實行更簡單的管制。另一方面不僅在增值業務領域，而且要在基礎網絡運營中致力于消除產業間壁壘，引入競爭，這樣有利于在互聯互通中達成一致，使競爭合作成為互聯互通的有效手段。具體措施有：盡快向主要的電信運營商(中國電信、中國網通、中國移動)發放全業務牌照,有助于形成真正的全業務競爭局面；允許廣電、電力等與電信的互相進入，鼓勵產業間的橫向競爭與合作。在互聯互通上，一個很重要的問題是以規制方式還是以公司談判方式解決雙向接入費，尤其是在談判無法達成時的缺省規制。當缺省規制是強制互聯互通時，就覆蓋范圍而言，進入者有保持低姿態的動機，且缺省規則的接入資費越底，進入者在談判中就越有利。

明確企業主體地位。無論是拓展經營范圍,實現技術創新,或是收購兼并行動，其主體都是企業。由于各企業分屬不同的部門管轄，出于維護各部門利益的目的，企業的經營范圍受到嚴格限制，同時企業的兼并重組更多的是體現部門主管的意志，而非完全的企業自主行為。為打破壟斷進行的電信拆分，就是政府主導下的企業重組，而在網絡融合下，政府則需要通過放松管制，由企業自身在市場框架下完成兼并重組和資源的重新配置。同時要加強政府的市場監管作用，維持公平的市場秩序。

總之，網絡融合下的管制應致力于組成獨立于行業、政府的管制機構，在法律框架下對電信、廣播電視和互聯網實行綜合協調管制；放松市場準入，打破行業和產業間的進入壁壘，在廣泛的市場上形成有效競爭；確定企業的市場主體地位，鼓勵企業創新和兼并重組，依靠市場進行有效的資源配置，增強企業的核心競爭力。另外，為防止由于企業兼并重組下形成新的壟斷，政府還需要進一步放開國內電信市場，放眼于在世界范圍內進行競爭合作，獲得一個動態的有效競爭局面。

參考文獻：

1.劉樺，杜現軍.網絡融合求大同世界[J].信息網絡，2004(12)

2.唐守廉.電信管制[M].人民郵電出版社，2001