人行內控制度建設論文

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基層人民銀行內部控制機制是基層央行為了保證監督管理目標的充分實現而制訂并組織實施的，對內部職能部門和人員從事的業務活動進行風險控制、制度管理和相互制約的制度、措施和方法體系，同時也是隨著金融體制改革的深入帶來的新課題。因而，健全有效的內部控制制度，對于糾正錯弊、加強管理、提高監督管理水平和服務質量，高效履行央行職能，可以起到十分重要的作用。本文就基層人行內控制度建設的現狀、成因及對策作點探討。

一、近年來開展內控制度建設活動的實踐及取得的成效

自1999年人民銀行內審部門行使中央銀行再監督職能以來，內審部門在全面內審、專項檢查等檢查中將內控制度建設與執行情況作為一項重要內容，以查促建、以查促整。促使各單位、各部門按照內控建設的要求廣泛開展補充建立新制度、修訂完善舊制度的活動。通過幾年的努力，目前已基本建立了包括全行性、部門性內控制度在內的內控制度體系。

通過開展內控制度建設活動，各單位、各部門對內控制度在強化內部管理，有效防范風險，提高工作質量，更好地履行基層中央銀行職能等方面的重要性有了進一步的認識，排查內部風險點進而完善內部制約機制的自覺性有了一定程度的提高，單位領導及紀檢監察、內審部門等職能部門對內控制度執行情況的監督檢查力度逐漸加大，初步形成了內控制度先行、內控制度建立與執行并重的風氣和氛圍。

二、目前內控制度建設中存在的主要問題

金融部門向來以內控制度嚴格而著稱，但近幾年部分機構在內控上卻出現了“外緊內松”的現象。這一點從全國各地不少金融機構發生的案件中可以得到答案，特別是最近發生的人行洪湖支行槍彈失盜案和贛州抽張短款案給我們以警示，必須從內控制度建設中查找不足。目前存在的主要問題有：

1、內控制度全面性難以界定

內部控制制度是管理現代化的產物，主要內容包括：崗位責任制、內部牽制制度、各種工作程序、手續制度和內部審計制度，因此人民銀行內部控制制度主要為：金融監管制度、貨幣信貸資金管理制度、外匯管理制度、財務管理制度、會計結算管理制度、國庫業務管理制度、貨幣發行與金銀管理制度、計算機管理制度、安全保衛制度等。盡管各種制度較多，但內控制度全面性方面只有原則性規定，在實際建制工作中缺乏具體判斷標準也即定量要求，導致內控制度評價、檢查時標準不一，不利于相關部門對內控制度的執行情況進行監督檢查和評價?，F實的問題是：基層行及科室需要制定多少制度才是全面的？作出全面性判斷的標準或依據是什么？

2、內控制度的規范性不夠

（1）有的基層行未結合本單位、本部門實際制定內控制度，有將上級行規章制度、全行性內控制度直接作為單位、部門內控制度的情況。

（2）內控制度內容過于簡單且與相關制度之間的銜接不夠，存在有前后不一、相互矛盾的情況。有些制度過于概括、簡單和條文化，操作性不強，不能為業務提供實際的指導；有些制度偏重于強調紀律約束，缺乏必要的程序控制；有些制度缺乏必要的處罰措施，更多的是在實際工作中有制度，但缺乏嚴格的、經常性的檢查制度。使一些基本制度如柜臺交叉復核、雙人雙責和事后監督等難以落實，替崗、代崗、代人簽章現象時有發生。這些制度上的不完善和不健全，導致內部控制上的漏洞和操作上的失誤，增加了經營上的風險。

（3）內控制度未按照工作制度與管理制度、業務流程與操作規程、崗位責任制與人員分工三個部分制定。

3、內控制度的及時性不夠

近年來，基層人民銀行根據自身的特點和業務發展的需要，不斷加強內控制度建設，出臺了一系列的制度辦法，但是，一些單位、部門未根據上級行規章制度以及實際情況的變化及時修訂內控制度，以致內控制度缺乏系統性，并存在一定的滯后性。如有些新型業務已經開展，但制度尚未建立，致使運作上帶有盲目性。

三、對內控制度建設存在問題的原因分析

1、對內控制度的重要性認識不足，錯誤地將內控制度建設工作理解為一項臨時任務、階段性工作。甚至，個別原來內控制度比較薄弱的單位、部門存在厭煩、畏難、抵觸情緒。

2、由于內控制度建設的有關要求比較原則，導致部分單位、部門在開展內控制度建設工作上理解、做法不一。例如，部門內控制度包括工作制度與管理制度、業務流程與操作規程、崗位責任制與人員分工三個組成部分，但三者之間的相互關系如何沒有規定。我們認為應首先制定工作制度與管理制度，然后將制度的相關規定、要求落實到崗位，最后將工作制度與管理制度、崗位責任制具體體現在業務流程和操作規程中。又例如，部門崗位責任制如何制定未明確，有些部門即按部門現有人員來制定崗位責任制。我們認為應“因事設崗”而不應“因人設崗”。

3、內控制度體系不夠完整。從目前情況看，從上到下都只要求職能部門開展內控制度建設，從內控制度的體系角度看是不完整的。我們認為，一個單位的內控制度應由全行性、部門性內控制度兩部分組成。全行性內控制度對全行各項管理活動進行規范、約束，部門性內控制度對部門各項業務活動進行規范、約束，兩者無重要性之分，其區別僅在于約束范圍的不同，即全行性內控制度是所有部門、所有員工必須遵守的行為準則，部門性內控制度是該部門、該部門員工必須遵守的行為準則。

4、內控制度建設的體制和機制存在缺陷

（1）內審部門只是內控制度建設的牽頭、協調、監督、檢查部門，但實際工作中部分單位、部門誤認為內控制度建設是內審部門的工作，因而不是主動開展內控制度建設，而是等內審部門提出問題后再去修訂、完善制度。

（2）內控制度評價效果不佳。各行雖然按規定成立了相關內控制度評價小組，但一方面由于熟悉全行各部門所有業務的人員畢竟是少數，評價缺少針對性，另一方面評價小組即使提出了修改意見也存在理解上的不同缺少權威性。

（3）發揮職能部門作用不夠。上級行職能部門對下級行職能部門負有監督、指導、檢查的職責，在內控制度建設上也不應例外。而且，上級行職能部門對下級行職能部門各項業務和工作比較熟悉，對制度規定和崗位分工的原則要求比較了解。而現實的情況是內審部門在內控制度建設上單槍匹馬、孤軍奮戰。

四、增強內控制度建設規范性、有效性的建議

首先應該解決好對內控制度的認識問題。對上級行下發的各項規章制度和業務操作規程，任何個人都無權擅自更改；在內部制度面前，員工人人平等，無論是普通員工還是領導干部都必須嚴格遵守，不得違反，一旦違反就要追究責任。只有切實解決好這些認識問題，才能克服內部制度管理中的隨意性，提高內部制度的權威性，增強貫徹實施的自覺性，構筑起風險防范的“銅墻鐵壁”。

1、為改變內審部門在內控制度建設工作上單槍匹馬、孤軍奮戰的狀況，充分發揮職能部門的作用，對內控制度建設工作要實行分工負責制：內審部門負責本行及下級行全行性內控制度的規范、統一工作，上級行職能部門在做好自身內控制度建設工作的同時，必須負責下級行職能部門的內控制度建設工作。

2、為解決下級行內控制度建設上理解偏差的問題，同時避免上級行相關部門開展檢查、監督時標準執行不一可能導致下級行無所適從的問題，建議上級行內審部門、職能部門制定下發下級行全行性、部門性內控制度的目錄（目錄中規定的制度必須制定，除此之外可結合各行、各部門實際補充制定）。

3、為解決下級行內控制度內容過于簡單、相關制度之間的銜接不夠等問題，建議上級行內審部門、職能部門將下級行現有已制定的全行性、部門性內控制度進行收集、整理，在此基礎上形成相對規范的各項制度藍本后印發下級行，由其結合自身實際參照制定各項內控制度。在此一是要注重制度的可操作性，任何內控制度在制定的過程中必須合乎客觀實際，并考慮到其可操作性。因為制度是需要人去執行和為了規范操作的，好高騖遠、不切合實際的制度即使再嚴格、再全面而不具有可操作性也會失去它本身的意義，使員工無所適從、難以執行，這就起不到制度應有的制約、規范作用。所以，要避免制度懸空或華而不實現象。二是要注重制度的動態性、時效性。事物都是在不斷發展變化的，制度亦然，目前，因為各項改革的不斷深入，部分法規已不盡適應或相對滯后。因此，各單位、各部門應隨著業務的變化、中心工作的更替、重點的轉移、時間的變遷等緊跟形勢，把握政策，及時調整、修訂、補充和完善相關的內控制度，樹立動態的監督管理理念，避免內控制度對業務行為的不協調性和控制上的滯后，使內控建設緊跟形勢和業務發展的需要。我們相信，通過自下而上和自上而下相結合的方法，注重制度的可操作性和時效性，一定能較好地解決內控制度規范性問題。

4、為改變目前內控制度評價針對性不足、權威性不夠的問題，可由上級行對下級行內控制度建設工作進行全面評價，評價小組人員組成不但可以抽調職能部門人員參加，也可以抽調他行熟悉業務的人員參加。

5、為及時了解各單位、各部門內控制度建立與執行情況，內審部門應進一步加大此方面的監督檢查力度，內審部門在制定全面內審、專項內審檢查方案時必須將內控制度建立與執行情況作為檢查內容，真正達到以查促建、以查促整的效果。