銀行改革政策趨勢論文

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2004年，中國政府決定對中國的兩家國有銀行――中國銀行和中國建設銀行進行大規模的重組改革，通過采取注入450億美元外匯儲備、引入戰略投資者、進行公開上市等，加快國有銀行的改革。這一舉措引起了國內外金融界的關注。

一、2004年中國的國有銀行改革的明顯加快

1、適應中國加入世貿之后金融業對外開放的挑戰

到2006年，中國將按照加入世貿的承諾，全面放松對于外資銀行進入銀行市場的限制，中國的銀行業如果不能抓住剩余的2年的過渡期的機會，對國有銀行進行大規模的重組改革，中國占據主導地位的國有銀行難以有足夠的市場競爭力。

2、中國經濟下一階段的持續增長：需要一個高效率的金融體系的支持

中國的改革開放在經濟增長方面取得了很大的成就，改革開放以來的平均增長率達到9%以上，但是，由于中國的銀行體系承擔了中國經濟轉軌中的巨大成本，同時也由于銀行體系的低效率，使得中國的銀行體系在轉軌過程中積累了較大的不良資產，成為中國經濟增長的障礙之一。下一階段中國的經濟增長對于金融服務的需求更為強勁，如果不對銀行體系進行全面的市場化改革，就有可能為中國下一步的改革累計新的不良資產包袱。

3、提高中國金融結構的穩定性

中國經濟的增長十分強勁，中國金融業是中國經濟中最活躍的組成部分，其風險狀況對于整個經濟的影響十分顯著，目前中國的金融業總資產20多萬億，17萬億貸款余額，如此大的金融總量對經濟運行來說舉足輕重；如果銀行體制中積累的不良貸款如果規模過大，對于中國的金融體系的穩定也會形成潛在的威脅。

4、中國把國有銀行改革作為金融改革的重點

從目前的銀行改革趨勢看，2006年全面開放銀行業之前是迅速改革國內銀行體系的最后機會。較之1998年的資產剝離，這一次的注資是實質性的資金注入，而不僅僅是名義上的剝離，這是一個相當大的進步，顯示了中國政府對于在2006年之前全面改革銀行體系的決心。反觀一些國家，長期以來因為對銀行體系累計的高額不良資產等問題猶豫不決，導致經濟一直缺乏活力，而到近年來，一些國家的政府也開始痛下非常之舉和多次的增資擴股，使得一些國家的銀行體系有了很大的改觀，基本上已經恢復了它的活力和生機，這給予中國的銀行改革同時以正面和反面的參考和借鑒。長期以來，金融改革在整個經濟體制改革中相對來說較為滯后，而金融改革中又以國有商業銀行的改革最為滯后。如果說中國在改革的早期嘗試新設一些市場化的股份制商業銀行——通過增量的改革來觸動國有銀行的改革、施加“外部壓力”的話，那么，現在看來，這種改革思路盡管取得了一定的成效，但是事實證明并不能真正有力地推動國有銀行轉向商業銀行。因之，此次中國決定注資450億美元外匯儲備資金對兩大國有銀行進行改造，主要是具體考慮到了國有商業銀行在中國銀行體系中一直仍占有支配性、主導的地位，所以必須還要從內部、從治理結構上加大力度全面改革和完善。

二、當前中國的國有銀行改革的主要內容

1、全面的資產重組和財務重組：主要是注入資源進行不良資產的清理

根據中國銀行2002年年報，到2002年底，按五級分類法統計，其不良貸款總額為4085億元，最后損失類貸款高達1874億元。建行至2002年底不良貸款總額為2680億元，其中損失類為569億元，但可疑類亦有1289億元之多。兩家銀行的損失類貸款超過2000億美元，這應該算是其不良資產的底線。用于核銷不良資產的資金主要包括準備金、撥備前利潤和資本金。目前中行的準備金覆蓋率為22.09%，即有近900億元的準備金。建行的準備金覆蓋率為13.4%，即有350億元的準備金。但是，這部門準備金尚不足以彌補損失類貸款，因此需要動用近兩年的銀行利潤來核銷不良資產。在中國經濟高速增長的推動下，2002、2003年中國的兩家國有商業銀行——中國銀行和中國建設銀行的經營性利潤均達到500億元人民幣左右。在此基礎上，按照財政部的最新規定，國有商業銀行將財政部原來持有的所有資本金全部用來核銷不良資產。經過初步的框算，經過準備金、新增利潤和資本金以及其他形式的舉措，基本上可以核銷歷史上的不良資產。

2、注資

經過大規模的不良資產清理之后的國有銀行在不良資產比率方面看是一個比較“干凈”的銀行，但是也是一個沒有資本金的銀行，此時以外匯儲備注入資本金，則起到了在新的銀行框架下補充銀行資本金的作用。

2003年，受到人民幣升值預期的影響，中國的外匯儲備急劇增長了1600億美元，因此即使去掉450億美元，到2003年年底還有4032億美元的外匯儲備，仍然高出按照國際標準計算的最優規模。實際上，從1994年中國出現匯率并軌以來，外匯儲備就呈現穩定上升的趨勢。從央行的角度來說，盡管減少了外匯儲備，但是投資科目增加了，過去用外匯儲備購買美國國債，所得到的收益率不過2%，現在將外匯儲備投資于國內的商業銀行，可以更好地分享中國經濟增長帶來的收益。經中國國務院批準成立的中央匯金投資有限責任公司將專門負責向試點銀行注資、并監督注入資金的運營。中國國家財政部、中國人民銀行和國家外匯管理局派員組成了公司董事會和監事會。中國中央匯金公司今后將以中行和建行的最大股東的身份，督促銀行落實各項改革措施，完善公司治理結構，力爭股權資產獲得豐厚的投資回報。

3、產權結構的重組

主要是強調引入具有國際水準的戰略投資者，通過技術轉移、改善公司的股權結構等，促進銀行的治理效率的提高。

4、上市

這主要是指通過促進中國銀行和中國建設銀行在證券市場上市，改進股權結構和公司治理，引進市場的約束，促使國有銀行改進經營管理水平。

5、改革的重點在于促進國有銀行治理機制的轉換

中國銀行和中國建設銀行的改革，此次注入的各種公共資源有8000多億元人民幣，為了促使中國銀行和建設銀行不再制造新的高額不良資產，此次改革的重點在于轉換商業銀行的經營機制，也就是所謂“花錢買機制”。從制度變革的角度看，這屬于強制性的制度創新。

中國的銀行監管部門在這兩家銀行的內部治理方面提出了10個方面的具體要求：建立規范的股東大會、董事會、監事會、高級管理層制度；引進國外戰略投資者，改變單一的股權結構，實現投資主體的多元化；制定清晰明確的發展戰略，實現利潤最大化；建立科學的決策體系、健全的內部控制機制和完善的風險管理體制；整合業務和管理流程，實現機構扁平化和業務管理垂直化；建立市場化和規范化的人力資源管理體制和有效的激勵約束機制；實施審慎的會計原則，加強財務管理，嚴格信息披露制度；加強信息科技建設，全面提升綜合服務功能；發揮中介機構的專業化優勢，積極推進重組上市進程；加強人員培訓和公共關系宣傳，做好綜合改革的相關工作。

同時，中國的銀行監管部門還參照全球經營管理水平較好的商業銀行的主要財務指標，對中國銀行和建設銀行制定了包括資本充足率、不良資產比率、資產回報率等在內的7項財務考核指標，督促中國銀行和建設銀行在經營績效方面達到國際銀行業的先進水平。

三、客觀看待中國的銀行體系積累的不良資產及其發展趨勢

此次中國政府對中行和建行的注資，動用了較大規模的公共資源，顯示中國政府支付了中國的國有銀行因為承擔轉軌成本形成的不良資產。

長期以來，國有銀行實際上支付了經濟轉軌的成本，如何處置這個成本，直接影響到銀行未來的改革方向。如果通過全面的不良資產清理和注資，就可以切斷歷史包袱對兩大商業銀行改革的制約，在銀行市場形成新的競爭格局。實際上中國政府以前曾經嘗試也期望國有銀行靠自己內部管理完善，靠內部的經營能力慢慢消化歷史形成的包袱，但事實上龐大的不良資產包袱不但拖累四大銀行，還使得難以在客觀上對國有銀行的經營狀況進行一個客觀的評價考核。通過注資和一系列的改造，可以使中行和建行先行一步，同時在中行和建行的改革改組中證明行之有效的舉措，也完全可能在其他國有商業銀行中借鑒實施，從而對整個國有銀行的改革發揮積極的示范作用。

1、中國的國有商業銀行不良資產的歷史形成分析

根據初步的統計，在國有銀行的不良貸款中，30%不良貸款的形成來自于各級政府干預，包括中央和地方政府的干預；30%的不良貸款來自于對國有企業的信貸支持。根據中國人民銀行2003年的調查統計顯示，目前國有銀行超過50%的貸款是向非國有企業（包括外商投資企業、民營企業、以及個人住房抵押貸款、個人助學貸款和個人汽車信貸）發放的。10%的不良貸款是由于國內部分地區法律環境較差、法制觀念薄弱所導致的。15%來自對部分行業如軍工生產的轉型所導致。

因此，總的來看，僅有20%的不良貸款是由于國有銀行自身管理經營不善所造成的。因此，雖然不良貸款總體規模較大，但是比較而言，國有銀行自身原因形成的不良貸款比重并不高。

2、中國當前具備了解決銀行體系不良資產的有利條件

亞洲金融危機的發生，提高了社會各界對于銀行體系穩健經營重要性和金融體系脆弱性所可能帶來的巨大的金融風險的認識，推動了中國的決策層下定決心改革國有銀行體系。

在1997年東南亞金融危機之后，中國政府已經基本放棄了對國有銀行的行政干預。

中國的政府部門已經從法律角度明確了商業銀行決定貸款的自主性。

中國的政府已經逐步放棄了對國有企業的貸款義務。

中國90年代中后期開始的持續、穩定的經濟增長，為改革創造了條件。經濟的持續增長使得利用現有資源改革國有商業銀行成為可能。

隨著國有企業改革的不斷深入，一些國有大型企業上市步伐的加快，國有企業經營狀況的改善也為商業銀行解決不良資產比例過高的問題帶來了可能。

亞洲金融危機使得監管機構和國有商業銀行開始關注降低不良資產比例的問題，到目前為止，中國國有商業銀行不良資產比重比危機之前下降了近50%.

值得注意的是，有關法律法規，包括《破產法》、《證券法》和《公司法》等均在進一步的完善修訂之中。

新增貸款質量相對優異，近幾年的新增貸款的不良資產比率在2%以下，達到了國際先進水準。

中國強勁的經濟增長帶動的貸款資金需求，為商業銀行化解不良資產創造了積極條件。中國經濟快速增長的主要推動力在于：快速推進的城市化效應；國際投資向中國轉移的世界工廠效應；以汽車和住房為代表的新興消費品升級效應；民營經濟主導效應；以及重化工業化帶動效應。

另外，中國的監管機構制定了相當嚴格的不良資產考核辦法。以2004年頒發的“商業銀行不良資產監測和考核暫行辦法”為例，該辦法一是強調“對銀行風險進行全面監控”。商業銀行不良資產的監測和考核包括對不良貸款、非信貸資產和表外業務風險的全面監測和考核。二是加強“對不良資產余額和比例的雙重考核”。三是體現非現場和現場監管的有機結合。中國的銀行監管部門分別在四家國有商業銀行總行設立“派駐監管小組”，收集、分析四家銀行總行經營管理和綜合改革情況，掌握第一手材料。

四、中國政府對中行和建行的率先改革會產生多方面的積極影響

初步歸納起來，此次中行和建行率先啟動改革，可能產生以下5方面的積極影響：

一是可以切斷歷史包袱對兩大商業銀行改革的制約，在銀行市場形成新的競爭格局。

二是可以促使中國的國有銀行更有效地、自主地配置金融資源，發揮其對經濟增長的支持作用。通常來說，不良資產的下降會帶來銀行貸款投放能力的上升。這次通過大規模注入資金，再配套相應清理不良資產的措施，對于增大國有銀行對經濟增長的支持力度是非常有利的。這也正是國有銀行積極調整資產結構的機會。

三是意味著探索出一條多元化、高效率地利用外匯儲備的新的途徑。

四是隨著這樣注資改造國有銀行，與其說政府是花錢為這些不良資產“買單”，不如說是花錢給國有銀行買了一個新的機制。

五是將增大國有銀行的透明度和公眾監督的力度。商業銀行的業務運作涉及公眾的利益，應當象監管上市公司一樣地進行信息披露的要求，但是實際上此前許多國有銀行的經營數據常常列為機密，市場難以及時準確地獲得，通過此次改組提高國有銀行的透明度，無疑為公眾的監督創造了條件。

在這一點上，中銀香港在海外的成功上市，也為此次改造兩大國有銀行，提供了很好的借鑒和樣本。從中銀香港的做法來看，在上市之前對不良資產進行及時清理、再配以大規模業務的整合，進行積極的內部改制、改組，能極大地促進銀行內部的治理結構和金融資源的使用效率，并促使一個傳統的國有銀行轉向遵循現代資本市場規則的、透明度更高的現代商業銀行。這顯然為中國此次推進的國有銀行改革積累了經驗。