非營利組織提供農村公共文化服務的思考

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非營利組織也被稱為“非政府組織（NGO）”、“第三部門”，它是依法成立的，不以營利為目的，具有獨立性、志愿性并致力于解決各種社會性問題的非政府組織，其中非政府性、非營利性、志愿性是它的主要特點。當前，我國非營利組織發展很不成熟、也不規范，在提供農村公共文化服務的過程中存在很多的困境。需要我們從多層面進行探討，并提供改善路徑。

一、非營利組織提供農村公共文化服務的可行性分析

（一）現實需要

一方面，作為公共物品中的一種，農村公共文化服務更多傾向于是一種精神和知識“產品”，看不見摸不著[1]。因此，公共文化服務必須堅持把社會效益放在首位的原則，但是，公共文化服務又屬于“第三產業”[2]，是由文化工作者創造出來并提供給服務對象的，這決定了公共文化服務具有商品屬性，也可以用一定的貨幣進行交換，形成一定的經濟效益。另外，農村公共文化服務還具備農村地域性特點，我們更要突出其社會效益，防止商業對農村文化的過渡“侵蝕”，避免農村公共文化服務過分向經濟效益傾斜。另一方面，我國有八億農民，為滿足農村文化市場、豐富鄉村文化生活、滿足人民群眾精神文化需要，建設和諧農村，這都決定了非營利性組織將成為提供農村公共文化服務的重要補充。

（二）組織優勢

1.親和力優勢

非營利組織具有很好的親和力，在謀求社會正義和經濟公平，維護社會整體利益乃至全人類共同利益的目標下開展活動，這一形象對農民獨具親和力，農民愿意加入并接受這些組織提供的服務，更容易獲得農村居民的信賴，從而使其更方便深入到農村社區中開展各種文化活動。具體來說，與政府相比，非營利性組織的親和力優勢主要體現在非營利組織是一個公益性組織，它以關心弱勢群體、兼顧公平和效益，解決社會性問題這一角色出現在公眾視野，沒有政府提供公共文化服務時“居高臨下”的感覺，勢必引起農村居民的好感，更能獲得農村居民的信任，有利于其各種文化活動的開展，另外與企業相比，非營利性組織的親和力優勢主要體現在其非營利性上。非營利組織并不像企業辦文化那樣以追求經濟效益為首要的目標，服務社會、以社會效益為首位始終是它的宗旨。所以對于政府和企業不能做、不愿做、做不好的公共文化服務，非營利性組織有絕對的優勢，一些農村公共文化服務的真空地帶，如在教育科技、信息傳播、文化娛樂、法律援助等方面提供大量公共文化服務，成為政府職能的一個有力的補充。

2.溝通優勢

鑒于非營利組織的特性，它可以起到上傳下達，搭建橋梁的作用。非營利組織既能深入到農村社區中，把農村居民對公共文化服務的需求摸清楚，給政府文化部門如實傳達民情民意及社情，提供農民需要的公共文化服務，成為農民利益表達的中介，又能把政府的相關文化政策或決定下達給農村居民，不僅能為村民傳遞最新的消息，豐富村民的文化知識，還能使村民更好的理解和支持出臺的政策，減少文化政策執行過程中的阻力。另外，非營利組織還充當民營文藝團體和政府之間溝通的橋梁，為民營文藝團體更好的提供農村公共文化服務打下了堅實的基礎。比如中國演出行業協會或各縣民營文藝團體行業協會在加強院團與政府間的對話，各大院團之間交流起到了重要作用，切實保障了院團的利益，并且成為各院團利益訴求的最主要渠道之一。

3.多需求滿足優勢

由于我國農村地域廣，而且每個地區的農村各有其特點、偏好和習俗，政府“一刀切”地提供農村公共文化服務的方式已過時，不能滿足農村多元化公共文化需求。非營利組織在組織結構、組織體制、組織運作方式上有很大的彈性，同時也能滿足農村中不同人群的文化需求，在回應公眾多樣化的精神文化需求方面具有無與倫比的優勢。

4.效率優勢

非營利組織以其獨有的特性所產生的低成本管理和運營在解決某些社會問題時比政府更具效率，其衍生出來的“親和力優勢”、“溝通優勢”等在提供農村公共文化服務的過程中能夠以最低的成本動員村民參與到服務中，并且迅速把底層對于文化需求的聲音反饋到政府部門，對癥下藥，幫助政府降低因決策失誤產生的損失。另外，對于非營利組織而言激勵他們的不是對利潤的創造，他們更在乎的是自己或組織的聲譽，而提供高效、高質量的公共文化產品是理性選擇。所以，對于像公共文化這樣服務效率、質量難以衡量和監督的產品，非營利組織供給無疑是一種比較可靠的選擇。

二、非營利組織提供農村公共文化服務的困境

雖然非營利組織與農村公共文化服務之間存在必然的契合，自身的優勢使得其更能高效、高質量地提供農村公共文化服務，但現實卻表明我國非營利組織發展得很不成熟、也不規范，在提供農村公共文化服務的過程中存在很多的問題。

（一）政府層面的制約

1.在法律層面上，缺少相關政策法規體系

到目前為止，政府對非營利組織的管理和規范僅靠三個行政法規來約束，即《社會團體登記管理條例》（1998年）、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（1998年）和《基金會管理辦法》（1988年），這兩條例一辦法，對非營利組織所規定的內容過粗過簡單，在實際操作過程中真正發揮作用的是民政部門、國務院各部委或地方政府的行政規章和一些規范性文件，這些文件多數是上級對下級機關的工作指示，并沒有制度化的公布渠道，這就使得行政機關的自由裁量權很大，而且常常不依法辦事，體現了極大的隨意性和低透明性。另外，對非營利組織的資金資助、稅收優惠、獎勵等方面沒有配套的政策支持，使得這方面的工作很難順利落實到位。很多非營利組織由于缺乏政府的撥款和補貼而面臨困境。

2.在管理層面上，政府限制太多，使其缺乏獨立性

政府限制主要表現在兩個方面：一是在行政管理體制上實行“歸口登記、雙重負責、分級管理”的體制，實際上是非營利組織既要受登記管理部門民政部的管理，也要受業務主管單位的管理，接受雙重審查。二是目前很多非營利組織實際由政府部門發起，其官辦色彩濃厚，無法發揮應有的作用，而且這類的非營利組織中的主要人員往往是政府或政府退休人員，對政府的依賴性強，缺乏自主性，漸漸成為政府機構的附屬物，組織內的工作常常受政府的干預和限制，獨立性嚴重缺乏。

（二）自身組織的局限

1.規模小，資金不足

目前，我國非營利組織的數量大，但規模相對來說比較小，自我生存和自我發展能力有待提高。資金不足是阻礙其發展的一大瓶頸，一般來說，非營利組織資金來源主要有四個渠道：財政補貼、社會捐贈、服務收費、經營性收入。對于很多官辦非營利組織來說，以前主要是依靠財政補貼，近年政府倡導改革，鼓勵組織財政獨立、自負盈虧，加上自身資金籌措能力的不足使得其財政上捉襟見肘；加之非營利組織數量巨多，魚目混雜，競爭力大，很大一部分組織并沒有市場，加上近年來遭曝光的非營利組織財政丑聞無疑給這些民辦、力量弱小的組織當頭一棒，雪上加霜。

2.志愿兼職，人才儲備不足

據調查，在從事農村公共文化服務的非政府組織中，將近一半規模在5人以下，只有不到10%規模在20人以上[3]。非營利組織的大多數工作人員是志愿者，工作的持續性不強，往往一個活動結束就會流失。由于社會待遇差、經濟收入低等問題，非政府組織很難吸引優秀的專業人才加入其中。另一方面，越來越多的機關事業單位下崗分流人員以及離退休人員涌進一些官辦非營利組織，不管需不需要這些人員，也不管能不能勝任這些工作，著實把非營利組織變成了某些人的“養老院”。從業人員的兼職、文化素養的有限、專業人才的缺乏使很多農村非營利組織在項目的管理和運作上專業化水準不高、持續性較差。

3.管理不規范，隨意性很明顯

由于針對非營利組織的法律法規有限，且規定過于籠統并沒有出臺細則，組織內部的規章制度認可度、權威性低，這就影響到了非營利組織自身的管理。由于缺乏具有法律效力條文的限制與約束，導致一些非營利組織自身的運作和活動的開展往往呈現“人治”的色彩，隨意性很明顯，加上組織管理辦法落后，提供的服務質量大打折扣，這在農村非營利組織中表現得更明顯。另外，社會監督機制不完善，監督力度不夠也間接影響到組織對提供的文化服務質量和效率的保證。

（三）社會環境層面的困境

從社會生存條件來看，社會大環境并不十分有利于非營利組織的發展，主要的問題體現在非營利組織普遍公信力不足，社會認可度低。資助人、公眾、政府、媒體等都是非營利組織重要的利益相關人。他們對非營利組織的看法直接影響著非營利組織公信力建設的各方面和未來的工作方向。首先，在認識方面對非營利組織存在局限。一般來說，村民對非營利組織性質了解不夠、認識有限，僅僅把非營利組織等同于一般的社會組織，甚至一般的盈利性單位，并沒有過多的好感而采取懷疑、防范甚至抵制的態度對待非營利組織。而對于政府來說，不少地方政府工作人員對非營利組織有抵觸心理，認為非營利組織是無政府主義的象征，擔心非營利組織的發展壯大削弱了政府權威，對非營利組織的限制和防范心理嚴重。其次，非營利組織丑聞的出現，使人唏噓不已，難以置信。2002年6月，山東菏澤市一民辦孤兒院院長螢玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11年，這一被譽為“慈善典型”的女性淪為罪人[4]。另外，轟動一時的“中國媽媽”胡曼莉事件、中國紅十字會“郭美美”等事件的報道都使人們對非營利組織的公信力提出了越來越多的質疑。雖然這些事件是少數，但產生的影響很大，直接影響著資助人的捐贈、公眾的滿意度、政府的財政補貼、媒體的報道。公信力是非營利組織的生命線，關系著社會對其的認可度和滿意度，加強組織正面形象的宣傳，優化組織內部結構，提升社會認可度是每個非營利組織的必經之路。

三、非營利組織提供農村公共文化服務的路徑

非營利組織需要從政府方面尋求更多利于發展的客觀條件，也要從自身出發不斷提升自我生存和自我發展的能力，同時依靠社會的力量，成為農村公共文化服務的重要補充。

（一）與政府合作互補，共同提供農村公共文化服務

1.合作互補的條件支持

政府與非營利組織在提供農村公共文化服務上應該是合作互助的關系，加強與非營利組織之間的合作。首先，從法律層面上，要改善與非營利組織法律關系。從有關的民事立法到行政管理的體制和管理方法，都需要在立法上作全面的改進。通過立法明確非營利組織在農村公共文化服務供給中的地位和性質，使非營利組織與政府之間的合作合法化，同時也能維護非營利組織自身的權益不受侵害。其次，從政策層面上，要改革登記管理制度、優化稅收制度。雙重負責的行政管理體制給政府和非營利組織都帶來了沉重的負擔，不僅僅使得有關事項的申請過程過分拖延，而且使得申請被批準的可能性降低了。應該改革登記管理制度，明確民政部門和業務主管單位的分工，簡化登記程序，降低準入門檻，減少行政部門對非營利組織的過多干預，提高其自主性。另外，在優化稅收制度上要全面涉及到各種稅種，擴大覆蓋面，進一步提高優惠程度，同時也要提高執行效率，把相關政策落實到位。再次，從財政層面上，要加大政府扶持力度。目前相當一部分非營利組織的資金來源于政府的財政補貼，依靠政府的幫助來維持運轉。隨著政府改革的深入，政府迫于財政壓力和社會轉型的需要逐步減少了對非營利組織的經費支持，例如，廣東佛山市在1997年就規定所有社團必須財政獨立。根據調查顯示，在廣州有將近一半的非營利組織認為當前最急需改善的事項就是政府部門應該提供更多的財政補貼[5（]P158）。明確政府與非營利組織在提供農村公共文化服務中的合作互補關系，在財政允許的范圍內，適當增加對表現出色、貢獻較大的非營利組織予財政補貼上的支持，加大扶持力度。

2.合作互補的路徑選擇

在國外，政府與非營利組織合作提供農村公共產品的歷史由來已久。法國和美國根據具體的服務對象和要求委托不同的非營利組織運營管理文化設施。隨著我國服務型政府的構建，政府越來越需要非營利組織幫助解決一些社會服務問題。很多地方政府已經開始政府購買公共文化產品的嘗試。我國政府與非營利組織之間主要的合作互補路徑包括：（1）政府委托非政府組織政府委托實質是通過與非營利組織簽訂相關契約的形式，委托非營利組織經營文化基礎設施或提供服務，實行所有權和經營權相分離的原則。對于那些標準化程度較高，易于監控質量和做出評價的公共文化服務，政府可以根據公眾的要求，制定相應的服務標準和供給流程，選派資質和公信力強的非營利組織來完成生產。例如，可以將鄉村圖書館建設項目、基層政府興建的文化廣場、影劇院、體育館、文化藝術中心等公益性文化設施，以招標的方式委托給非營利組織經營[6]。在這種合作關系當中，政府擁有項目的所有權，處于宏觀指導的地位，只提供項目運作的大致方向，而非營利組織擁有經營權，持有獨立處理事務的權力。在委托的項目中，對于能夠通過收費具有一定排他性的公共文化服務可以特許經營，但政府必須對價格標準、經營范圍進行嚴格的審批和監管。如農村中的博物館或文化館引入經營收費的專題展區，農村電影放映中可特許某些非營利組織放映商業性影片適當收取一些費用等。（2）政府向非政府組織購買政府購買主要是指政府依托非政府組織向服務對象提供產品，其形式可能是招投標，也可能是委托和競爭性談判。例如，美國衛生部簽訂合同將幾百萬老年人的醫療保健計劃交由非政府組織——藍盾組織承擔。在這種合作關系中，政府不直接安排和生產，是農村公共文化服務的提供者，非營利組織負責安排和生產公共文化產品，是農村公共文化服務的生產者。對于像文藝演出這類的文化服務，政府可以與相關非營利組織簽訂供給生產合同，合同標明承包單位所需供給的文化服務類型、數量、規格，政府則通過財政支出向非營利組織購買該公共文化服務，并進行監督[7]。目前，農村中電影放映、文化表演或戲曲下鄉可采取政府購買的方式。

（二）加強自身能力建設，高效提供農村公共文化服務

1.拓寬資金來源，增強服務資本

對于非營利組織四個方面的主要資金來源都應該引起足夠的重視，都應該成為獲得資金的渠道。在政府補貼方面，和政府努力維持合作互補的關系，加強合作交流，獲取更多財政補貼和社會資源；在社會捐助方面，努力維持好組織形象，適當地公開組織內部運轉現狀及財務狀況，必要的時候可以借助媒體、網站、報刊等手段加強組織宣傳，提升組織形象，提高公信力，讓更多的人了解、滿意，然后捐款；在服務收費方面，政府部門要對非營利組織服務收費項目、價格進行嚴格的審查和監控，防止非營利組織偏離公益性的軌道。

2.創新人才引進機制，提高服務能力

人才一直是影響非營利組織發展的重要因素，這一普遍詬病早在2008年汶川地震中就暴露無遺。在巨大的災難面前，因缺乏專業人才表現出來的領導不力、雜亂無章使得無法提供及時的救助和幫助。目前非營利組織中的人員結構呈現出“兩頭高中間低”的特征，低齡和老齡人員較多，低齡主要是在校學生，高齡主要是一些離退休人員，中間階層比較少。在校學生雖然青春活力，充滿熱情，但專業知識、人生閱歷欠缺，老年人在思維方式、體力財力方面又顯得力不從心，而中年人是社會的中堅力量，他們在智力、財力、人生閱歷方面都占有優勢。今后非營利組織的建設要鼓勵更多的社會精英投身于非營利組織，提高服務能力。

3.規范組織管理，提升發展潛力

非營利組織的良好運轉離不開規范的組織管理，明確發展規劃和組織目標，防止工作隨意性是對非營利組織提出的基本要求。雖然非營利組織在本質上與企業有別，但是其生存與發展離不開像企業那樣的“經營”自己的組織，組織內部治理結構的完善、內部制衡制度的建立、財務制度的規范等等都需要非營利組織規劃好、實施好，不斷提升發展潛力，為更好的提供農村公共文化服務做準備。組織管理的規范化同時也對內部民主決策機制提出了要求。組織內部決策的形成到執行上強調民主參與，杜絕“一人拍板”，提高決策的科學性、合理性，保證非營利組織的自律性。

（三）改善社會大環境，積極提供農村公共文化服務

非營利組織不以盈利為目的，倡導社會互助，為社會特殊群體提供公益性服務，對于非營利組織的這種價值我們需要不斷的宣傳，加深了解、提高認識。首先，一方面政府要轉變觀念，在供給農村公共文化服務上充分認識非營利組織存在的必然性，理順與其的合作關系。另一方面，組織村民通過對非營利組織的學習，深化認識，消除抵觸心理，參與和支持非營利組織在農村開展的文化項目。其次，大力倡導“人文關懷”，積極構建慈善文化。據調查表明，國內99%的企業從沒有參與過有關文化建設方面的捐贈，而公民類似捐贈行為同樣有限。這就需要大力倡導“人文關懷”，積極構建慈善文化，鼓勵支持公共文化服務方面的捐贈。同時，針對多數非營利組織處于成長階段的現實，要不斷改善它們的生存與發展的社會環境，使非營利組織吸引到更多的人才，籌集到更多的資金去提供農村公共文化服務。

作者:趙龍 單位:四川大學公共管理學院

參考文獻:

[1]王素芳.農村圖書館建設中非政府組織活動的調查與研究[J].圖書館雜志，2006，(10).

[2]吳大兵.提高農村基本公共服務水平的四大著力點[J].遼寧行政學院學報，2013，(4).

[3]穆朝暉.非政府組織參與農村公共文化產品供給研究[D].甘肅.蘭州大學.2011.

[4]徐叔華.論不同行政模式之行政文化演進的制度邏輯[J].湖北行政學院學報，2014，（6）.

[5]吳錦良.政府改革與第三部門發展[M].北京:中國社會科學出版社，2001.

[6]錢亞梅.論風險社會的公共決策機制變革[J].湖北行政學院學報，2014，（1）.

[7]孫浩.農村公共文化服務有效供給研究[M].北京:中國社會科學出版社，2012.