國務院會議制度探討論文

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一、綜述

作為中央人民政府的國務院，是中國最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關。它由總理、副總理(若干人)、國務委員(若干人)、各部部長、各委員會主任、審計長及秘書長組成。

國務院，具有憲法賦予的“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，決定和命令”；“向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案”；“規定各部和各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，并且領導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作”等18項職權。

事實上，1954年《憲法》只規定了“總理領導國務院的工作，主持國務院會議”，并未就國務院會議的具體形式做出規定。1975年和1978年《憲法》則未對國務院會議形式作任何規定。現行的1982年《憲法》是這樣規定的：“總理、副總理、國務委員、秘書長組成國務院常務會議。總理召集和主持國務院常務會議和國務院全體會議。”

1982年底開始實施的《國務院組織法》第四條表述得較為明確：“國務院會議分為國務院全體會議和國務院常務會議。國務院全體會議由國務院全體成員組成。國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成。總理召集和主持國務院全體會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。”也就是說，法定的國務院會議，是指國務院全體會議和國務院常務會議。

2003年3月，根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國國務院組織法》，第十屆全國人民代表大會第一次會議產生的新一屆中央人民政府制定了《國務院工作規則》。這一規則指出“國務院實行國務院全體會議和國務院常務會議制度”并對其做了具體描述，對會議的議題、組織工作、公開、數量、規模等多方面事項也做出了規定。

我國的國務院是世界上最有代表性的幾種政府組織形式之一。雖然我國《憲法》規定“國務院實行總理負責制”，但《憲法》同時也規定了“國家機構實行民主集中制的原則”，總理負責制下還輔以全體會議和常務會議的民主形式。因此，國務院的組織形式實際上是首長負責制與合議制（委員會制）相結合的一種政府組織形式，這意味著國務院工作中的重大問題必須經國務院全體會議或常務會議討論，在充分討論的基礎上，由總理集中正確意見，做出最后決定。

二、國務院全體會議

《國務院工作規則》第三十六條規定：國務院全體會議由總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、人民銀行行長、審計長、秘書長組成，由總理召集和主持。主要任務是：（一）討論決定國務院工作中的重大事項；（二）部署國務院的重要工作；（三）通報國內外形勢。一般每半年召開一次，根據需要可安排有關部門、單位負責人列席會議。

從2003年3月18日新一屆政府組成到2005年7月底，國務院共召開了7次全體會議。第一次全體會議在新一屆政府剛剛組成之時召開（2003-03-21），內容是通報了國務院領導同志分工，宣布了國務院機構設置，討論通過了《國務院工作規則》等國務院工作中的重大事項。第二次在非典時期召開（2003-05-21），以中共中央政治局常委、國務院總理的雙重身份主持會議并發表重要講話。第三次（2004-01-18）和第五次（2005-01-21）都是在3月份全國人大開會之前召開，討論即將提請會議審議的《政府工作報告（征求意見稿）》。第四（2004-09-01）、第六（2005-03-12）、第七（2005-06-21）這三次會議都是關于香港、澳門兩個特別行政區行政長官的人事安排問題。

從中可看出，國務院全體會議的召開，時間根據需要而定，“每半年召開一次”不一定意味著上、下半年各開一次，如有需要次數也可突破每年兩次的限制。有的年份如2003年，兩次會議都在上半年召開（本年度第二次全體會議的召開是因為有突如其來的非典）；有的年份如2005年，上半年就已開了三次（本年度第二次、第三次全體會議的接連召開因為董建華的請辭而引發的香港特別行政區行政長官的變動）。已形成制度的是：每屆政府組成后的幾日內會召開第一次國務院全體會議，主要討論領導同志分工、機構設置，討論通過新修訂的《國務院工作規則》等重大事項；每年的全國人民代表大會召開之前，會開會討論即將提請會議審議的《政府工作報告（征求意見稿）》。

三、國務院常務會議

《國務院工作規則》第三十七條規定：國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成，由總理召集和主持。主要任務是：（一）討論決定國務院工作中的重要事項；（二）討論法律草案、審議行政法規草案；（三）通報和討論國務院其他事項。一般每月召開三次，如有需要可臨時召開。根據需要可安排有關部門、單位負責人列席會議。

從2003年3月18日到2005年7月26日，國務院共召開了100次常務會議，研究、討論了309個重要議題，做出了許多重要決策。據不完全統計，這些議題中：涉及政府自身改革和建設的議題31個。如國務院第43次常務會議審議通過《全面推進依法行政實施綱要》，第23次會議研究貫徹實施《中華人民共和國行政許可法》等。

涉及國民經濟和社會發展的規劃31個。如《能源中長期發展規劃》、《中長期鐵路網規劃》、《國家中長期科學和技術發展規劃》、《扶植人口較少民族發展規劃》、《全國防沙治沙、環保工作規劃》等。

涉及食品藥品市場整治、艾滋病防治、安全生產、科教文衛、就業和社會保障、社會救助等議題50個。如國務院第59次常務會議研究部署加強食品安全工作；國務院第79次常務會議通過了《國家突發公共事件總體應急預案》以及105個專項和部門應急預案；國務院第20次常務會議討論《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》等。

對這100次國務院常務會議進行統計可發現，從2003年3月19日開第1次到2005年7月26日開第100次的860天內，平均不到9天就開會一次；29個月里，平均每個月開會3.4次。從會議的主要內容可看出，國務院常務會議的議題一般涉及我國發展、改革、穩定和政府自身建設等方面的重要事項，反映出這屆政府把轉變職能、發展社會事業、做好公共服務、解決人民群眾生產生活困難放在了政府工作的重要位置。這些事實說明在實踐中，為了履行《憲法》賦予的各種職權，特別是面對我國市場經濟深入的發展、加入WTO后對法律法規的需求增多的情況，國務院需要通過頻繁召開常務會議來討論決定自身工作中的諸種事項。實踐證明更多地通過常務會議來進行重要事項的討論，有利于總理更好的實施領導，也使國務院的決策更加穩定。

國務院常務會議與國務院全體會議相比，人數少，少在沒有與會的各部部長、各委員會主任、人民銀行行長、審計長；重要性低，討論決定的是國務院工作中的“重要事項”而不是“重大事項”，但實際意義重大的法律草案、行政法規草案只在國務院常務會議上討論或審議；次數頻繁靈活，國務院常務會議理論上每年會開36次，遠遠多于國務院全體會議的2次，并且“如有需要可臨時召開”。總的說來，國務院全體會議制度不如國務院常務會議制度完善，其運行需要進一步改善。

四、其他制度上的規定

國務院全體會議或國務院常務會議都是由總理召集和主持，在總理缺席的情形下不會召開。除去列席會議的人員，國務院全體會議有36人參加，國務院常務會議有10人參加，但規則中并沒有規定“法定人數”。這說明總理負責制下，只有總理才是國務院的負責人，具有最后決定權，其他國務院組成人員只是總理的助手并只對總理承擔責任，國務院的會議本質上不具有決策功能而是咨詢和協商機構，總理的決策權不會受會議的影響，國務院會議所形成的多數對總理沒有限制性的影響。為了保證會議的順利舉行，《國務院工作規則》規定：“國務院領導同志不能出席國務院全體會議或國務院常務會議，向總理請假；如對議題有意見或建議，可在會前提出。”這也體現了會議的嚴肅性，有助于政治生活的制度化。

國務院全體會議或國務院常務會議有列席制度。根據需要國務院全體會議或國務院常務會議都可安排有關部門、單位負責人列席會議。比如國務院常務會議上會議內容涉及的部長等人士要列席。

關于其他國務院會議的數量和規模。“國務院及各部門召開的工作會議，要減少數量，控制規模，嚴格審批。應由各部門召開的全國性會議，不得要求以國務院或國務院辦公廳的名義召開，不邀請省、自治區、直轄市人民政府負責人出席，確需邀請的須報國務院批準。全國性會議應盡可能采用電視電話會等快捷、節儉的形式召開。”

100次國務院常務會議總共涉及309個重要議題，媒體對其中的280多個議題所涉內容及時作了公開報道，公開的數目約占議題總數的91%。這與本屆政府在政務公開、保障廣大公眾的知情權方面進行的制度創新有關。

最后需要指出的是，對國務院會議制度做出明確詳細表述的《國務院工作規則》畢竟不是國家法律，其理應僅是國務院展開工作的程序性安排，《規則》中的許多內容乃至會議做決定的方式、會議的舉行間隔、會期等，應該充實到《國務院組織法》中去，以進一步體現中央政府法制化、制度化的決心和努力。

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[2]政府組成后的第二天（2003年3月19日），就召開了本屆政府的第1次國務院常務會議，討論并原則通過了《國務院工作規則（草案）》，決定將《國務院工作規則（草案）》提交將要召開的國務院第一次全體會議討論通過。

[3]浦興祖.中華人民共和國政治制度[M].上海人民出版社,2004.209.

[4]原始資料來源于新華網,新一屆國務院全體會議匯總./zhengfu/2003-11/06/content_1164225.htm

[5]見新華網.清明政風:寫在國務院常務會議召開百次之際、運籌帷幄謀發展:寫在國務院常務會議召開百次之際、統籌兼顧促和諧:寫在國務院常務會議召開百次之際等三篇文章.

[6]原始數據來源于新華網,新一屆國務院常務會議匯總./zhengfu/2003-07/31/content_1003289.htm

[7]楊鳳春.中國政府概要[M].北京大學出版社,2002年，189.

[8]新華網.清明政風:寫在國務院常務會議召開百次之際.

[9]劉薇.國務院工作規則[N].京華時報,2005-02-21.

[10]張越.國務院組織法[J].行政法學研究,1999年(1).

[摘要]本文根據《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國國務院組織法》及《國務院工作規則》等法律法規中有關國務院會議制度的有關規定，對國務院的會議制度作了宏觀的概述，論述了國務院全體會議和國務院常務會議在國務院最高決策中的地位和作用。