論國會山權力變遷與政策走向

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【內容提要】2006年美國國會中期選舉，全面獲勝。這反映了美國民眾對共和黨的不滿。未來兩年，布什政府單邊主義政策將進一步收斂，在伊拉克、伊核、朝核等問題上的政策可能有所調整。掌控國會，將影響美對華政策，但對中美關系的總體影響有限。

【摘要題】世界政治

【關鍵詞】美國/中期選舉/布什政府/內外政策/中美關系

【正文】

2006年11月7日，美國舉行國會中期選舉。時隔12年之后，人再次同時掌控了國會參眾兩院，布什總統則將變成名副其實的“跛腳鴨”。人們不難想象，面對國會的壓力，未來兩年布什的日子肯定不會太好過，而國會權力的轉換，勢必給美國內外政策帶來相應的變化。

美國國會中期選舉：民心思變

選前人們普遍認為，人將獲取更多的席位，但并不能確定他們能否掌控兩院。然而，選舉的結果卻是人全面獲勝，自1994年國會中期選舉以來第一次掌控參眾兩院。

影響這次選舉結果的首要因素就是伊拉克戰爭問題論文。本來布什政府在沒有足夠證據的情況下攻打伊拉克就引來了爭議，而伊拉克一片混亂的局勢，更增加了越來越多選民的擔憂。時至今日，美軍在伊拉克死亡人數近3000人。布什政府僵硬的立場并未被選民認可，而人要求調整對伊政策、分階段撤軍的主張獲得了多數選民的支持。根據美聯社在選舉當天的民意調查，大約三分之二的民眾反對伊拉克戰爭，多數選民表示美國應當從伊拉克撤出部分或全部軍隊。自從越戰以來，在選民的心目中，共和黨就一直以擅長國家安全事務出名，然而伊拉克的泥潭使得選民認為人能更好地處理伊拉克問題，也同樣可以處理好反恐事務。

共和黨丑聞纏身，名譽掃地，這也是影響選民投票的重要因素。隨著阿巴拉莫夫游說丑聞的不斷曝光，多名共和黨議員卷入其中，白宮也被牽扯進去；而眾議院多數黨領袖湯姆·迪萊涉嫌受賄和挪用競選獎金；接著又出現共和黨議員弗利性騷擾的丑聞。所有這些腐敗和丑聞，都引起選民的極度反感。根據投票結束后的民意意調查，四分之三的選民表示，近期不斷曝光的道德和腐敗丑聞是影響他們投票的重要因素。共和黨人的丑聞，特別是在道德層面引發的信任危機，不僅疏遠了中間人士，而且失去了部分篤信宗教的選民的支持。此次選舉中，人獲取了55％的天主教徒選民的支持，而共和黨只獲得44％的支持率，這和2004年的大選形成了鮮明的對比。在那場大選中，共和黨人在國會選舉中贏得了過半數天主教徒的選票。而現在，甚至一些最忠于共和黨的白人福音派教徒，在投票日或者待在家中，不給共和黨投票，或者轉而支持人。在2004年的選舉中，74％的白人福音教徒投票支持共和黨人；然而今年的中期選舉中，只有70％投給了共和黨人，人獲得了28％白人福音教徒的選票。

就傳統而言，美國選民向來就有一種政治心理，認為兩黨分別掌控白宮和國會，才能形成有效的制衡，防止政府的腐敗和重大決策出現偏差，因此更期望白宮和國會控制在不同政黨的手中。歷史上，在總統執政期間，國會中期選舉中總統所屬黨派經常會競選失利。布什政府在伊拉克問題上的僵硬態度使美國民眾產生反感。“虐囚事件”、“竊聽門事件”等各種丑聞暴露了布什政府的“膽大妄為”，更增加了人們對于民權日益遭受侵蝕的擔心。美國人向來對政府持有懷疑的態度，認為政府權力過大會危及個人的自由權利。越來越多的選民認定，美國已走上錯誤的軌道，而白宮和國會又掌握在一黨手中，失去了應有的監督和制衡，未必是件好事。這是人贏得這次選舉的一個深層次因素。

在移民問題上，少數族裔，特別是拉美裔選民，對于共和黨在非法移民問題上的強硬立場深為不滿。很多少數族裔選民認為，如果人執掌國會，會有利于移民問題的解決。現今，拉美裔已超過黑人，成為美國最大的少數族裔，他們在美國南部一些州的力量尤其不可小視。在爭奪激烈的選區，少數族裔對現政府的不滿使投票的天平最終傾向了人。

良好的經濟和就業狀況并沒有能夠有效地幫助共和黨爭取選票。目前美國經濟運行良好，美國的失業率也降到了2001年以來的最低點。但是，布什的減稅、教育和社會保障等政策都被廣泛認作是對富人和大企業有利，包括中產階級在內的中下層選民從中受益不多，造成美國社會貧富差距進一步拉大。而布什政府高層官員和一些大公司千絲萬縷的聯系，包括哈利伯頓公司的丑聞，都在美國社會激起軒然大波，普通民眾的不滿情緒日益上升。在12個競爭最激烈的國會選區中，選前一天的民調顯示，高達51％的選民認為共和黨被大公司所左右。

中期選舉在很大程度上是對總統執政的一次全民公決。就選舉的結果而言，與其說是變得十分強大，不如說被丑聞纏身的共和黨名譽掃地。不少選民并不是看候選人如何，而是投票反對布什總統的內外政策及其所屬的共和黨。美國民眾對于目前的狀況極為不滿，整個民心思變，要求國會對布什政府的所作所為真正發揮起監督和制衡的作用。

環顧陣營，并沒有一個強有力的領軍人物，也不能審時度勢地提出令人耳目一新的政治綱領和施政措施。不過，通過這次選舉的勝利，增強了自信心，這有利于它重新調整戰略部署，以便在未來的大選中占得先機。對于人來說，最大挑戰是如何將選民對共和黨的反感變成對的認同與支持。這是因為共和黨的名譽掃地并不表示選民群體已經倒向陣營，更不能代表他們今后把選票都投給。因此，人必須有所作為，讓選民信服，否則目前的勝利也可能只是曇花一現。

上世紀80年代里根執政以來，美國社會整體右轉。及至小布什上臺，新保分子將極右保守路線發揮到極致，內外政策的意識形態色彩相當濃厚。此次中期選舉，有可能讓美國的政治思潮從極右開始向中間回流。不過，這次中期選舉并不一定意味著公眾的傾向已經發生了根本性的逆轉，他們只是通過選票發泄對共和黨人的不滿而已，回潮的幅度有多大，還值得進一步觀察。筆者以為，2008年大選的結果將是一個風向標。如果人能在2008年的大選中完勝，那就能在一定程度上說明美國政治思潮的走向。未來美國內外政策的走向

隨著人入主國會山，美國的政治生態發生了變化。由于低迷的支持率和此次中期選舉的失敗，布什在共和黨陣營中的聲望也遭受重創，這就使他不易獲得共和黨議員團結一致的支持，從而在和控制的國會打交道時會更加困難。當然，這次選舉僅僅是2008年大選的前哨戰，雙方的著眼點是兩年后的爭奪。無論是在國內問題方面，還是在對外政策方面，人主導的國會和布什政府必將展開一番較量。

可以預料，人將竭力推進他們所熱衷的議題，在社會保障、醫療保健、教育等領域有所舉動，更多地考慮中產階級、弱勢群體和少數族裔的利益，阻撓布什政府推行的保守政策。在選前的《美利堅的新方向》宣傳冊中，人明確承諾在正式執掌國會山的100天內，將首先推進立法提高最低工資；增加撥款，強化國土安全；削減學生貸款的負擔，增加借貸；推進干細胞研究；阻止任何社會保障私有化的計劃，通過立法授權政府同醫藥公司談判以降低藥品價格；中止對石油大公司的稅收補貼和推進替代能源的開發以實現能源自給等。而在移民問題上，由于爭議很大，內部也有分歧，人肯定會小心行事。

在對外政策方面，人也有了更多的發言權。相對而言，將更強調國際協調與合作。在共和黨控制國會的情況下，布什幾乎是隨心所欲。現在控制了國會兩院，布什政府受到的牽制加大，不得不尋求和人達成一定的共識。事實上，布什選舉后的姿態也多少說明了一些問題。除了和人領袖會面之外，考慮到民眾反戰的情緒，布什最終宣布了五角大樓的人事更替。拉姆斯菲爾德的傲慢和自以為是，曾讓包括眾議院議長佩洛西在內的很多人感到憤怒。拉氏的去職為布什和人尋求共識提供了必要的條件，這也是布什政府一個不得已的然而也是明智的選擇。不僅如此，隨著拉姆斯菲爾德的去職，賴斯領銜的國務院的影響力將會進一步上升，數年來國務院和國防部之間的分歧與競爭應會縮小，未來布什政府咄咄逼人的單邊主義風格將會進一步收斂。

未來美國的伊拉克政策將會出現一定的調整。這次選舉中表出現的民意已經相當明確，清楚地表明民眾對伊拉克的現狀失去了耐心。向來固執的布什也一改姿態，表示要聆聽來自各方包括人對伊拉克戰爭的新想法或建議。接替拉姆斯菲爾德出任國防部長的羅伯特·蓋茨被認為是外交政策的“現實主義者”，曾公開批評過五角大樓的伊拉克政策。陣營中，多數新當選的參議員或者反對伊拉克戰爭，或者要求從根本上改變對伊政策。即將出任下屆參議院多數黨領袖的哈利·里德、武裝力量委員會主席的卡爾·列文和對外關系委員會主席的拜登都明確表示，在新一屆國會中會首先考慮讓美軍在未來4到6個月將分階段從伊拉克撤軍。不過，能否兩黨一致推出體面撤軍的方案，依舊是個未知數。即使在內，也存在分歧。參議員里德和希拉里都拒絕設定撤出所有美軍的最后期限，布什政府也同樣反對設定撤軍的時間表。由前國務卿貝克和前議員漢密爾頓領銜的“伊拉克研究小組”將提出伊拉克政策報告，以便在此基礎上形成兩黨共識。不過，近期內大規模撤出美軍的可能性不大，而由于伊拉克局勢極不穩定，美國繼續增兵的可能性依然存在，美國對中東的政策也會隨之作出新的調整。

在朝鮮和伊朗核問題上，美國防擴散的立場不會變化，但在具體操作上會相對靈活。幾乎可以肯定的是，在“六方會談”的框架下，美朝將會舉行具有強烈一對一色彩的雙邊會談。一旦獲得朝鮮方面的應和，也不排除重量級人物訪問朝鮮。參議員拜登和列文都公開主張在繼續“六方會談”的情況下，美國應當同朝鮮直接對話。目前內部有人強烈主張，美國應向平壤派遣國會代表團，以先期出面進行溝通。即使不一定能夠迫使布什政府直接與平壤對話，也有助于它在朝核問題上采取相對務實的立場。

隨著人掌控國會，貿易保護主義的思潮會進一步抬頭。人向來和中小企業和勞工組織關系密切，對自由貿易和全球化抱有成見，抱怨美國失去了更多的工作機會。人更加強調“公平貿易”，要求其他國家開放市場，減少貿易赤字。2002年通過的《促進美國貿易授權法》給予總統更大的談判權，但已在2006年7月到期。一旦布什政府尋求國會重新授權，就會遭到一些反對自由貿易的議員的阻撓。在此次中期選舉中，一些國會議員就打出了反對自由貿易的大旗。此前的6年，布什輕易地獲取了貿易“快車道”的談判權，但未來面對人主導的國會，勢必要費一番周折。

由于執政理念的差異和選民因素的影響，布什政府和新一屆國會之間的爭奪在所難免。不過，雙方仍有妥協與合作的需要。在初步的選舉結果出來后，布什和切尼先后同眾參兩院的領導人會面，尋求兩黨合作，表明了布什對于控制的國會的重視。在方面，新一屆國會中，特別是在參議院，主張中間溫和路線力量將會占據上風。如果人在國會中一味發起黨派之爭，而不去解決問題，那就會很快失去中間獨立選民的支持，而這些人的支持恰恰幫助人贏得了中期選舉的勝利。在力量結構上，新進入國會的大多數議員都是溫和派。他們未必會和自由派的主流完全保持一致，而更多考慮所在選區的實際情況。比如，來自內布拉斯加州的參議員本·尼爾森再次成功連任，他在過去多數情況下沒有和其他議員保持一致，這就意味著在很多時候參議院將是50對50的平局。在這種情況下，人要有所作為，也必須進行妥協，以便贏得共和黨人的支持。

中美關系受到的影響有限

人執掌國會山，也會對中美關系產生一定的影響。人向來關注民主和人權，自由主義色彩尤為濃厚。而出任眾議院議長的南希·佩洛西來自有大量華人的舊金山第8選區，她一直在對華問題上十分活躍，不斷攻擊中國的人權狀況，反對無條件給予中國最惠國待遇，反對北京申奧，反對加強美中文化交流。而可能出任眾議院國際關系委員會主席的蘭托斯向來主張推動人權應當成為美國對外政策的核心部分。作為納粹大屠殺中幸免于難的猶太人，蘭托斯建立了國會人權核心小組，不僅關注社會主義國家的人權狀況，而且關注“右翼獨裁政權”的人權問題。即將出任參議院多數黨領袖的哈利·里德則數次致函布什總統，要求在人權和貿易問題上對華施壓。因此，未來人主控的國會將在人權問題上推動布什政府對華施加更大的壓力。他們不僅指責中國的人權狀況，而且會要求中國在緬甸、蘇丹等國家的人權問題上改變立場。

由于與中小企業和勞工組織關系密切，貿易保護主義傾向更為突出，所以會在對華貿易問題上，諸如人民幣匯率、貿易逆差、市場準入、知識產權保護等領域對中國施加更大的壓力。不難想象，未來國會中有關這些問題的涉華議案將會明顯增多。

但是，國會權力的變遷對中美關系的沖擊相對有限。首先，目前美國的關注重點還是反恐和防擴散，而恰恰在這些問題上，美國需要中國的戰略合作。2006年11月9日，賴斯在接受采訪時表示，美國和中國的關系，“不是一場零和游戲，做朋友總比做敵人好”。其次，經過了多年的發展，中美關系已建立起一套自我調節機制。自“9·11”恐怖襲擊以來，中美關系發展勢頭良好，雙方溝通與協調順暢。除了兩國元首頻頻會晤之外，中美還開始了戰略對話，而中美軍事交流也逐步恢復。經過多年的碰撞和磨合，中美雙方都能直面分歧，盡可能尋求合作。第三，隨著中國國力的不斷增強，無論是共和黨人還是人，都有了基本的共識，即中美之間并非“零和游戲”，保持對華的良好關系符合美國的國家利益。去年布什政府將中國界定為負責任的“利益攸關者”，得到了美國朝野上下的認可。在這次選舉中，鮮有候選人將中國問題作為選舉議題來攻擊對手的。最后，在決策架構方面，國會往往在國內問題上有更大的發言權，而總統通常能夠掌控外交政策的主導權，因此國會的噪音未必會直接對中美關系造成沖擊。基于這些考量，我們可以肯定的是，未來中美關系將會繼續保持良好的發展勢頭。