國旬郵政監管對我國郵政改革論文

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當前,中國郵政與世界郵政一樣正在進行有史以來最深刻的改革。政企分開后,中國郵政未來的命運如何?德國郵政改革的先例,對我們或許有所啟示。

德國是高度發達的工業化國家,經濟實力雄踞歐洲首位,在全世界是僅次于美國和日本的第三大經濟強國,只次于美國的第二大貿易國。德國郵政與德國的經濟實力、經濟地位相匹配,不僅高度發達,現代化程度和服務水平都很高,而且規模大,經濟效益好,年業務收入超過400億歐元,年純利潤超過15億歐元。德國郵政發展如同德國經濟的崛起,有不少成功經驗值得借鑒,被業內外不少人士當作“樣板”進行宣揚,但由于對其真實情況了解不夠,也確實存在很大片面性,以致誤導甚多。本文僅就德國政府對郵政進行監管情況作些簡要介紹,并談幾點心得體會,以供關心關注我國郵政改革發展人士尤其是郵政同仁參考。

經驗

監管機構及其職能

1.德國郵政監管機構。德國郵政政府監管機構的設置是德國郵政改革的結果。德國郵政管理體制改革始自上個世紀80年代,經歷了三個階段三個層次。第一次在1988年,根據《郵政改革法Ⅰ》,實行郵電分營,成立郵政、電信、郵政銀行(德國郵政銀行成立于1990年,1995年脫離郵政,1999年又回歸郵政)三個獨立的部門,概而言之為“一分為三”。第二次在1995年,根據《郵政改革法Ⅱ》,郵政實行政企分開,分別成立國有郵政公司和市場監管機構。第三次為1998年,根據《郵政改革法Ⅲ》,縮小郵政專營權,成立郵電行業監管司。現在的德國郵政監管機構就是德國郵政第二次和第三次改革中設立的監管機構演變而來的。

德國政府設立經濟與技術部,部下設聯邦網絡局。該局是負責全德國電、氣、電信、郵政和鐵路的政府管理機構,下設兩種機構:一是內設的管制處室,共有9個;二是下設的專業和地區監管部門,共有7個。管制處室中的第5處室為郵政處,專業和地區監管部門中的第3部門為郵政監管部。郵政處和郵政監管部就是德國現在的具體的郵政監管機構,郵政處側重郵政的政策法規的制訂,郵政監管部側重郵政市場的管理。

2.德國郵政監管機構的職能。德國郵政監管機構從部到局再到處和部門,雖有層次高低之分,但性質沒有區別,都是政府機構。其職能和目的都相同,也十分明確,即:一是管理整個郵政業,監管所有從事郵政行業的國有和非國有公司;二是確保所有郵政服務提供者和享受者都遵守《郵政法》及相關條例;三是確保以可擔負得起的價格在德國全境提供基本郵政服務即郵政普遍服務;四是維護客戶利益,保護郵政秘密,保護公共安全利益;五是確保機會公平,競爭可行,促進競爭;六是維護《郵政法》賦予德國郵政公司的專營權,信函市場實行許可制度。

監管的主要內容

從德國郵政監管機構的職能看,德國郵政政府監管的內容很充實,歸納起來主要是郵政普遍服務、郵政通信安全與秘密、郵政市場三個方面。

1.保障郵政普遍服務。為保障郵政普遍服務的實現,依據德國聯邦法律制定的《郵政法》作出了明確的釋義:普遍服務是郵政服務中的一部分,是以可擔負得起的價格按規定質量在德國全境提供的郵政服務。也就是說,郵政普遍服務覆蓋德國所有地區、所有人群,價格低廉,定時定質。

為使《郵政法》關于郵政普遍服務的內容得到落實,專門制定了《郵政普遍服務條例》,對郵政普遍服務的范圍、質量標準和資費等進行了詳細規定:①范圍:2公斤以內的信函、20公斤以內的包裹、報紙和雜志都是郵政普遍服務,掛號、保價、速遞和到付款郵件均為郵政普遍服務。②資費:信函實行全國均一資費,信函以外的郵政普遍服務實行可負擔得起的價格(一個私人家庭需要支付使用該項服務的平均價格水平)。③質量標準:全國固定常設為郵政普遍服務的郵政局所12000個;信箱之間的最大距離為1000米;95%的信函必須在三天內要妥投到用戶,80%的包裹必須在三天內妥投到用戶,所有郵政普遍服務的郵件必須有80%在兩天內妥投到用戶。

根據德國的實際情況,德國政府將郵政普遍服務的任務交給了德國郵政公司。德國郵政公司在履行郵政普遍服務的同時,獲得了政府通過法律法規給予的優惠政策和特權,如免交增值稅,出現虧損時得到政府補貼,一定重量以內的信函專營權等。

德國郵政政府監管機構依據以上法律法規對郵政普遍服務的規定,對德國郵政公司提供的郵政普遍服務,從范圍到內容,從資費到質量標準,從政策到法規,進行全面的系統的而又十分具體的監管,以確保郵政普遍服務的真正實現和水平的不斷提高。

2.保證郵政通信安全和秘密。德國郵政監管機構負有保證郵政通信安全和秘密的責任。德國《郵政法》及國家相關法律對郵政服務特別是郵政通信服務的安全和秘密作出了規定。郵政通信安全與秘密有以下幾個方面:一是國家信息安全。德國所有的進出口郵件必須通過德國郵政網絡傳遞,為此,德國郵政公司專門設立了出口郵件分揀中心和進口郵件分揀中心,便于進出口郵件的傳遞和監管,從而保證了國家信息安全。二是公共安全。德國郵政法規定,郵政監管機構有權對郵件進行監管,危險品等禁寄物品不得通過郵政網絡傳遞。三是郵政秘密。郵政秘密除指國家政府和軍事等機要秘密外,還指用戶個人隱私和用戶商業秘密。國家信息安全監管的對象是德國郵政公司,而公共安全和郵政秘密的監管對象除德國郵政公司外,還有眾多的郵政服務提供者。

3.規范郵政市場秩序。規范郵政市場秩序可以說是德國郵政監管機構最主要的工作任務,德國郵政政企分開的目的就是維護郵政市場公平競爭,規范郵政市場秩序,通過市場競爭使郵政服務水平不斷得到提高,所以,德國郵政政企分開之初的郵政監管機構也叫市場監管機構。

德國郵政市場分為三大塊。一是專營領域:一定重量以內的信函,現在是50克以內的信函,由德國郵政公司專營,其他任何公司和單位不得染指,否則就是違法。二是許可領域:一定重量以上和一定重量以下的信函,現在是50克以上1000克以下的信函,實行許可證制度,即德國郵政公司以外的部門或公司要求經營的必須得到郵政監管機構的許可。三是競爭領域:包括速遞、快遞、包裹、報紙、雜志等,加上1000克以上的信函,都是競爭性的,任何公司和部門都可以經營,但要遵守《郵政法》及相關法律法規。

根據郵政市場的分類,德國郵政監管機構對郵政市場監管的重點就是信函市場。對專營領域實行保護,對許可領域實行許可證制度。許可證的發放是很嚴格的,要對申請進入許可領域者進行包括資格資質的審查、調查、許可、登記等一系列的進入監管,還要對取得許可者進行提供服務的實現情況進行監管。

除了市場進入監管外,德國郵政機構還要進行資費監管。郵政普遍服務提供者的資費都要經過郵政監管機構的批準,專營領域的資費必須全國均一。對其他郵政服務的資費的最高價實行限制,防止任何不正當競爭行為。

郵政監管機構這樣做的目的是保障并提高郵政普遍服務水平,維護德國郵政公司專營權,規范郵政市場秩序,促進郵政市場有序競爭。

啟示

德國郵政體制經過幾次改革,建立和完善了郵政監管機構,強化了政府管理,規范了郵政市場,也促進了德國郵政事業的向前發展,提高了德國郵政服務水平。我國郵政體制改革正處在實施的關鍵階段,德國郵政的監管經驗能給我們以下啟示。

政府職能要到位

世界郵政改革的大勢是政企分開,政企分開的目的不僅僅是解決郵政部門既當裁判員又當運動員的問題,而且是分別強化并充分發揮政府管理和企業經營兩種職能。德國郵政通過幾次體制改革,逐步理順并最終解決郵政發展的體制機制問題,讓郵政企業實行公司化經營,郵政服務水平不斷提高。

我國郵政正在進行有史以來最深刻的改革,其核心是政企分開。但應注意這樣幾個問題:第一,改革過程中要加強政府領導。政府在改革中要起主導作用,過渡時期郵政的政府管理不能斷檔,不能存在權力真空情況。第二,新設立的郵政監管機構要切實履行政府管理職能。在“政企合一”條件下,郵政企業為了自身生存和發展,政府職能被弱化和虛置,導致政府監管缺位,整個郵政市場秩序十分混亂,這種狀況必須盡快改變。第三,“郵政業是國家重要的社會公用事業,郵政網絡是國家重要的通信基礎設施”,郵政作為全面建設小康、和諧社會構建、新農村建設的有機組成和重要內容,對郵政的管理,不僅僅是郵政監管機構的事情,其他政府機構和各級地方政府部門也都有責任。也就是說,不只是郵政監管機構職能要到位,其他政府機構和各級地方政府部門職能也要到位。

普遍服務要提高

郵政提供的服務很多,但普遍服務是其核心。萬國郵聯從1999年《北京戰略》開始,一再強調搞好普遍服務是郵聯的首要目標,一再要求各國政府要把普遍服務當作各國郵政發展的第一位任務和責任,特別指出世界郵政改革發展的主要目的就是要不斷提高普遍服務水平。德國郵政監管機構極為重視普遍服務,在改革過程中專門制定了《郵政普遍服務條例》,以法律法規的形式對普遍服務加以保障。

黨的十六屆六中全會通過了構建社會主義和諧社會的重大決定,目的就是要在加快經濟建設的同時加強社會建設,大力發展公共事業和公共服務,使全體人民群眾都享受到改革發展帶來的成果。目前的實際情況是,由于歷史欠賬,直接為人民群眾提供服務的郵政局所網點存在數量少(發達國家每個局所服務人口一般為5000人,我國為2萬人)、質量差(技術含量、設備檔次不適應業務發展需要),有的大中城市住宅樓房甚至連信報箱也未按規定安裝,給郵政生產、居民通郵帶來不便,制約居民生活質量、用郵水平的提高,影響國家和諧社會建設目標的實現。這也是我國當前郵政體制改革的首要目的。

因此,我們應當明確:第一,郵政普遍服務是典型的公共服務,具有明顯的公用性,改革后向全社會提供的公共產品質量要進一步提高,水平要進一步提升,讓全體國民享受到更加“迅速、準確、安全、方便”的郵政服務。第二,郵政通信網絡是典型的公用網絡,具有明顯的公益性,改革后網點規模、技術含量都要達到較高水準。對如此事關國計民生的社會公共事業的基礎設施,中央和各級地方政府不僅要重視關注,而且要在政策上予以傾斜、財政上予以支持、法律上予以保障。第三,改革后新組建的中國郵政集團總公司及其省市公司要正確處理好企業效益和社會效益的關系,始終把搞好郵政普遍服務作為自己首要的任務。

信息安全要加強

隨著加入WTO,進一步對外開放,國際交流往來更加頻繁,隨著市場經濟的發展,國內人們之間的交流往來也日益增多,隨著我國體制改革的深入,郵政市場多元化,提供郵政服務的主體變化了,這些新情況需要我們重新審視郵政信息安全問題,需要采取必要的措施,加強郵政信息安全。參照德國的經驗,結合我國的實際,我國郵政信息安全應在以下幾方面加強:第一,通過設立進出口郵件處理中心加大進出口郵件尤其信函的監管力度。目前對進入郵政領域的外資企業、民營企業如外國快遞公司、民營快遞公司的監管存在很大漏洞,要借這次郵政改革機會,建立起行之有效的監管體系,解決“體外循環”造成監管失控的問題。第二,繼續發揚我國郵政傳統,發揮機要通信機構作用,以保證我國黨政軍郵件的安全,這也是我國國家信息安全的一個重要方面。第三,進一步加強郵政網絡的安全建設和郵件的安全監管。

郵政市場要管住

根據德國等國外的經驗,郵政業的定義有廣義與狹義之分。從信件專營及普遍服務意義上理解,非郵政企業不屬郵政業而屬物流業;從提供服務的實際情況看,非郵政企業由于進入原郵政企業經營領域,并提供部分郵政服務,起到了拾遺補缺的作用。

我們要建立良好健康的郵政市場,需要在以下幾方面得到明確:第一,市場經濟是有序競爭,講求規則,決不是無監管。市場競爭的規則由政府制定或政府主導制定,我國郵政主管部門應積極參照國際經驗、充分考慮國情,盡快制定出我國郵政市場的基本規則。第二,市場經濟的精髓是公平競爭。長期以來,我國郵政市場領域的競爭很不公平,無論是國有的郵政,還是外國在華企業和民營企業,都覺得不公平,外資企業埋怨中國郵政市場放開不夠,民營企業感到自己沒身份沒地位,中國郵政認為自己光啃骨頭沒吃肉。所以,改革后的郵政監管機構一定要站在國家甚至國際的高度,管理和規范我國郵政市場,使我國郵政市場成為一個公平競爭的市場。第三,國外郵政改革、專營放開都是立法先行采取漸進式模式,市場放開的前提是監管,如果對該管制的不管制,對不該放開的貿然放開,或者時機條件沒有成熟就放開,就會出問題,甚至出現災難性的后果。因為我國是一個發展中國家,市場經濟體制剛確立不久。

立法執法要跟上

法制建設水平是現代社會文明進步的重要標志。新中國成立后特別是改革開放以來,我國社會主義法制建設取得了巨大的成就,但還遠沒有完善,一些地方一些領域的法制建設不能滿足社會向前發展的需要,我國郵政領域就是一個典型。我國郵政法制建設起步較早,1986年就有了《郵政法》,1990年又有了《郵政法實施細則》,但畢竟分別過去20年和16年了,而在這20年里,正是我國經濟發展最快、社會變化最大以及國際環境變革最快速的時期,已基本不能適應形勢的需要。因此,當務之急要進行以下幾個方面的郵政法制建設:第一,加快修改《郵政法》。《郵政法》是整個郵政行業的基本法,是統領整個郵政領域的準繩,需要根據新形勢,要站在國家利益的高度,認認真真做好修改工作。第二,明確執法主體。第三,加快執法隊伍建設。有了法律,有了執法主體,又有一支高素質的執法隊伍,就有可能像美國郵政那樣保證執法到位。

《郵政法》之所以修改難度很大,是因為在實質上它不屬于經濟類法而屬于行政類法。該法規定的條款、內容幾乎與所有行業、所有地區、所有人們有關,尤其在市場經濟條件下,利益主體多元化,修改中受到各相關方的關注、質疑甚至反對都是正常的。作為修改者,要站在國家立場上,從滿足最廣大人民根本利益的需要出發,以履行普遍服務、保障信息安全為宗旨,依照郵政生存發展的客觀規律和國家對其最新定位,充分聽取各有關方意見,妥善處理已發生的部門規章同法律法規相悖的問題,客觀公正地修改出一部符合中國國情的新郵政法來。

學習外國要求實

由于國情不同,各國對郵政采取的改革措施多種多樣,不能簡單照抄照搬。以德國等為例,多年來被人們當作郵政改革的典范,確有其值得借鑒的地方。但同時應看到,人們對其改革的背景、條件及結果并不真正了解,大都停留在表面上。有兩點值得深思:一是信函專營范圍逐步縮小后,其國內1000克以下信函市場占有率仍為93%;二是德國郵政公司到別國違反所在國法律開辦信函業務不在政府監管職責范圍之內。這就告訴我們,以德國為代表的發達國家之所以鼓吹郵政放開,是基于通過有效監管確保本國郵政占有市場絕對份額并可理由正當進入他國郵政市場。對此,前萬國郵聯國際局長利維先生認為,德國模式對發展中國家不適用。原因很簡單,放開的結果只能是發達國家能順利進入發展中國家,而發展中國家則絕對會被發達國家所設門檻拒之門外。

與德國相比,中國郵政已屬于“過度放開”。十多年來,眾多國內外快遞公司以各種名義紛紛進入郵政專營領域,導致中國郵政市場十分混亂。因此,盡快弄清國外郵政改革和實行信函專營制度的本來面目,針對中國郵政存在的實際問題采取相應的對策,乃是擺在我國政府和新組建郵政監管機構面前的緊迫任務。