節水型社會創新價值分析論文

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編者按：本論文主要從節水型社會建設試點的價值；節水型社會建設試點的成效；試點期后面臨的突出問題等進行講述，包括了理論創新價值、實踐創新價值、全面完成黑河分水任務，為黑河下游生態恢復做出重大貢獻、水資源配置逐步優化，水資源利用效率明顯提高、優化經濟結構和用水結構，區域經濟又好又快發展等，具體資料請見：

論文摘要：張掖市節水型社會建設試點是我國節水型社會建設進程中一次成功的實踐，具有重要的理論創新和實踐創新價值。張掖市現階段的節水型社會只是個雛形，試點期后持續推進節水型社會建設還面臨制度機制完善、水市場培育、節水載體建設、負面生態效應的規避等突出問題，應統籌考慮經濟、社會、自然的協調發展，把節水與生態保護、流域綜合治理結合起來，盡量避免或減少其負面效應。

論文關鍵詞：節水型社會；試點建設；創新價值；問題；建議；張掖市

張掖市作為全國第一個節水型社會建設試點，通過幾年的探索較好地完成了試點建設任務，有效地提高了水資源利用效率，取得了顯著的經濟效益、社會效益和生態環境效益。2006年11月，水利部授予張掖市“全國節水型社會建設示范市”稱號。但目前形成的“總量控制、定額管理、以水定產、配水到戶、公眾參與、水量交易、水票流轉、城鄉一體”的節水型社會建設運行機制還僅是一個初步框架，試點期后縱深推進節水型社會建設要做的工作更多、任務更重。深入研究試點中出現的新情況，規避因節水而引發的某些生態負面效應，是一個重大而現實的問題。

1節水型社會建設試點的價值

1．1理論創新價值

張掖市開展節水型社會建設，從表面上看是因外部資源條件變化而發生的誘致性社會變革，從深層次看則是日趨增長的用水需求與區域水資源承載力之間的矛盾使然。開展節水型社會建設的主旨是探尋與水資源承載力相適應的科學發展模式。試點期間的探索是向現代水利、資源水利、可持續發展水利邁出的至關重要的一步，也是一次生動的制度實踐，形成了“制度示范”效應，證明了只有建設節水型社會才是應對水危機最根本、最有效的戰略舉措，廓清了人們對節水型社會基本特征的認識。

1．2實踐創新價值

張掖市節水型社會建設試點是我國治水史上一次前所未有的探索，不僅為我國解決水資源問題提供了生動而鮮活的標本和寶貴的經驗，而且其區域發展充分證明：只要堅持正確的理論指導，通過制度創新和實踐創新，就一定能夠建設好節水型社會，完全可以在“用水量下降的同時，實現更高起點、更高層次的可持續發展”。

2節水型社會建設試點的成效

(1)全面完成黑河分水任務，為黑河下游生態恢復做出重大貢獻。自2000年實施黑河分水以來，張掖市成功組織實施40次水量統一調度，19次將黑河水送達東居延海，兩次到西居延海，累計輸水93．9億m，占9年來水總量的57％t。實現了東居延海自2004年8月以來連續5年不干涸的歷史性突破。黑河下游額濟納綠洲19條支流總長1100多km的河道得到浸潤，沿河兩岸瀕臨枯死的胡楊、檉柳得到搶救性保護，草場退化趨勢得到有效遏制，林草植被種類增多，植被覆蓋率較2000年提高了18％，達到59％。流域生態退化的趨勢得到有效遏制，取得了明顯的生態環境效益。

(2)水資源配置逐步優化，水資源利用效率明顯提高。張掖市通過明晰水權，完善節水工程技術體系，實施總量控制、定額管理，并創造性地組建農民用水者協會，推行水票制，形成了經濟結構調整與用水結構調整相互促進的良性循環格局，水資源利用效率顯著提高。

(3)優化經濟結構和用水結構，區域經濟又好又快發展。在自身本已嚴重缺水但又必須每年給下游增加下泄水量2．55億m的條件下，張掖市堅持以節水“定產業、調結構、促發展”，努力構筑與水資源承載力相適應的經濟體系。經濟社會保持了全面快速協調發展的態勢，實現了節水與增效的雙贏，取得了良好的經濟效益。

(4)規范用水秩序，促進社會和諧，社會效益顯著。通過建章立制規范了用水秩序，水事糾紛大幅度減少。通過節水向下游增泄水量，全面完成分水任務，增進了甘肅、內蒙古兩省(區)各族人民的團結和友誼。節水型社會建設的宣傳普及和農民用水者協會的建立，增強了公眾的水權意識和水資源節約保護意識，有力地推動了新農村建設進程。節水型社會建設試點的經驗在全國廣泛推廣，為全國節水型社會建設發揮了重要的示范作用。

3試點期后面臨的突出問題

3．1動力機制問題

公眾參與是節水型社會建設的基礎，這個基礎是否穩固，直接關系到節水型社會建設的成敗。要打牢這個基礎，關鍵在于構建以利益為主導的、公眾和各類社會組織積極參與的動力機制。建設節水型社會，“最重要的是要建立一種體制、機制，通過體制、機制的作用，使得整個社會產生一種需要或者激發出一種動力，這種需要和動力能夠有效地推動整個社會走上資源節約、環境友好型的發展道路”。

目前張掖市節水型社會仍處于強制發展階段，在分水調度、經濟結構調整、資源配置等方面，政府不僅是主導，而且是主角，試點的成功很大程度上是政府行政強力推動的結果。公眾尤其是農民只是被動地接受，參與決策和用水管理的程度較低。雖然在試點期強制性的行政推動具有無可替代的作用，但是在常態下的節水型社會建設中，繼續沿用此手段顯然是不可持續的。必須通過制度建設、利益調節等途徑把城鄉居民和各類組織都動員起來，自律用水、自主節水、參與管理。只有這樣，才能使節水成為自覺行為、長效行為，而不是靠行政推動的權宜之計。

構建與節水型社會相適應的動力機制是試點期后建設節水型社會向自律式發展階段轉變必須優先考慮的重大課題。自律式動力機制主要包括：制度規范下的他律機制；節水、科學用水意識普遍提高的自律機制；有效的利益調節和激勵機制；以政府投入為主，國家、社會組織和公眾多元化的持續投入保障機制。

3．2培育和完善水市場問題

充分發揮市場在水資源配置中的基礎性作用，是節水型社會建設的基本手段。雖然張掖市在試點建設中一直致力于運用市場手段促進水資源的優化配置，但受各種因素的制約，目前水市場發育依然相對滯后。

(1)水權交易量和交易范圍太小。張掖市每年農業交易水量不足400萬m，交易主要在農村局部性用水戶之間、灌水小組之間、村與村之間進行。

(2)科學的水價形成機制尚未真正建立。張掖市農村灌溉用水尚未實行“終端水價”，農民生活用水還是按戶或按人頭收費。城市用水以及排污費依然是多年前的老標準，尚未實行按成本水價收費。水的商品屬性還未能真正體現。

(3)水市場交易主體單一、運行不規范。從交易主體看，水權交易者僅限于灌區小范圍的農戶和水管單位，各類企業尚未參與；從交易對象看，水票作為唯一的交易對象并未體現出“隨行就市”、“水漲船高”的商品屬性；從交易過程看，農戶與水資源管理單位直接交易，顯然有違于市場規則；從交易結果看，節水者轉讓水票未能從中獲得“增殖”利益，超用水者也并未因超額用水而加價付費。因此，如何培育和完善水市場，充分運用市場手段進行水資源配置，是試點期后常態下節水型社會建設中必須重點考慮的問題。應把水權市場發育程度作為水權管理水平的重要衡量標準。

3．3節水型社會的載體建設問題

節水型社會是由一系列制度規范約束的、具有良好節水自律意識的節水型組織構成的，包括節水型灌區、節水型企業、節水型單位(團體)、節水型社區等基本載體。張掖市節水型社會建設試點的成功，很大程度上得益于節水載體建設。從縱深推進節水型社會建設、促進可持續發展角度看，載體建設的任務依然艱巨。

(1)資源性缺水的基本市情和高指標的黑河調水任務，決定了節水載體建設的艱巨性和持久性。經濟發展、人口增長、城鎮化以及黑河生態保護的推進必然增大對水的需求，未來水資源形勢將更為嚴峻。初步測算，2012年張掖市總需水量將達27．86億m，而可供水量為23．34億m，缺水量為4．5億m。在既定水資源條件下，只能從強化節水載體建設上找出路。

(2)農業用水比重高、效率低，必須把農業節水載體建設作為重中之重。張掖市2008年農業用水量為2O．5億m，雖然比上年減少0．5億m，但仍占全市國民經濟總用水量的84．7％。張掖市灌溉面積為20萬hm，大部分仍然采用地面灌溉方式，水資源漏損嚴重；在井灌區，管灌面積也不足1／3。農業節水潛力很大。

(3)非農業節水、再生水回用相對滯后，必須進一步拓寬節水載體建設領域。目前張掖市工業水重復利用率僅50％，主要產品用水定額還比較高；生活節水器具普及率不足30％，城市生活污水處理回用率太低，與區域水資源緊張情勢不相適應，也與節水型社會建設的要求不相匹配。此外，城市供水管網的漏損、機關單位的“長流水”、公益性用水的浪費現象仍較突出。節水載體建設仍然是試點期后節水型社會建設必須高度重視、持久堅持的巨大工程。

3．4農業節水引發的生態退化問題

張掖市年均降水量不足200mm，農作物和林草對灌溉水高度依賴。隨著農業節水力度的加大和渠道防滲工程的擴展，不可避免地引發較明顯的負面生態效應。

(1)區域湖泊濕地面積萎縮。2005年張掖市濕地面積由2000年的2l1．87萬hm2減少至21．04萬hm。

(2)草地退化，局部生態林枯死。隨著農業渠系襯砌比例不斷提高，灌區內一部分依附于渠系滲漏水和地下潛水的草地、生態林呈明顯退化趨勢。張掖市人工林自2000年以來，成片死亡面積達6133hm，瀕臨死亡面積達11．53萬hm。

(3)地下水位逐年下降。近年來黑河中游地區地下水位呈下降趨勢，年均降幅在沿山地區為1．O0～1．50m，平原地區為0．25～0．84m。全市荒漠化面積自2000年以來增加了60400hm。

上述生態退化狀況僅是從直觀和機理分析作出的判斷，日前尚缺乏系統研究和技術數據支撐，但這種趨勢應予以高度重視。

4對策

(1)公眾參與是節水型社會建設的基礎。要打牢這個基礎，實現從“要我節水”到“我要節水”的根本轉變，關鍵在于構建以利益為主導的、公眾和社會組織積極參與的動力機制。

(2)政府主導與市場推動是建設節水型社會的兩只“手”，縱深推進節水型社會建設必須高度重視水權交易市場的培育，充分運用市場力量進行水資源配置。

(3)在完善制度體系的同時，應制定不同類型的節水載體建設標準，把節水載體建設作為持續推進節水型社會建設的持久性工程。張掖市目前仍屬于農業主導型經濟，節水型社會建設的潛力在農村，希望在農村，難點也在農村。節水載體建設的著重點依然為節水灌區、設施農業、田間節水改造、地面灌溉方式改革以及用水者協會建設。

(4)建設節水型社會是一項系統工程，應統籌考慮經濟、社會、自然的協調發展，把節水與生態保護、流域綜合治理結合起來，盡量避免或減少其負面效應。在中游節水的同時，應做好上游產流區的水源涵養工作，開展人工干預增水，增加水資源總量，提高水資源供給保證率。