水權(quán)變遷制度管理論文

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一、制度變過理論和產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)簡(jiǎn)介

經(jīng)濟(jì)學(xué)主要研究具有稀缺性的資源如何達(dá)到最佳配置的問題。主流的新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)交易活動(dòng)不存在“阻力”，交易費(fèi)用（Trans－actioncost）為零的情況下，研究資源配置在完全的市場(chǎng)制度下如何實(shí)現(xiàn)最優(yōu)均衡。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)顯然和現(xiàn)實(shí)有較大差別，不能解釋長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和制度變革。20世紀(jì)70年代以來異軍突起的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)，是對(duì)主流經(jīng)濟(jì)學(xué)最重要的挑戰(zhàn)和補(bǔ)充。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度作為主要研究對(duì)象，認(rèn)為制度是社會(huì)中個(gè)人的行為規(guī)則，用于增進(jìn)社會(huì)秩序，是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的根本性要素。由于現(xiàn)實(shí)社會(huì)中制度是一種稀缺資源，因此制度的變遷和創(chuàng)新問題就成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要內(nèi)容。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的制度變遷與制度創(chuàng)新理論認(rèn)為，制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過程，是通過不斷的制度創(chuàng)新完成的。制度變遷的原因是舊有制度轉(zhuǎn)向新制度變得有利可圖，因此對(duì)新制度產(chǎn)生需求，相應(yīng)地產(chǎn)生新制度供給。從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，需要付出成本，如果這種變遷的成本小于新制度帶來的個(gè)人凈收益，則制度變遷才會(huì)發(fā)生。制度變遷相對(duì)可以劃分為強(qiáng)制性變遷和誘敵性變遷。誘致性制度變遷指一群人在響應(yīng)制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)進(jìn)行的自發(fā)性變遷，制度不均衡產(chǎn)生的原因可能包括制度選擇集合的改變、技術(shù)條件變化、制度需求改變或其他制度安排改變。制度變遷因常需要集體行動(dòng)而產(chǎn)生所謂“搭便車”（Freerider）問題，使自發(fā)過程提供的新制度供給不足，從而使政府法令主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷成為必要

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)制度是人類社會(huì)最基本的制度安排。對(duì)產(chǎn)權(quán)理論深入研究孕育而生的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)，已經(jīng)成為新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的支柱理論之一。產(chǎn)權(quán)制度實(shí)際上是為了解決人類社會(huì)中對(duì)稀缺資源爭(zhēng)奪的沖突所確立的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，這些規(guī)則可以是法律、規(guī)制、習(xí)慣或等級(jí)地位。完整的產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利，包括：①使用權(quán)，在法律允許的范圍內(nèi)以各種方式使用財(cái)產(chǎn)，包括有權(quán)在物質(zhì)形態(tài)上改變乃至毀壞財(cái)產(chǎn)；②收益權(quán)，即直接從財(cái)產(chǎn)本身或經(jīng)由協(xié)約關(guān)系從別人那里（在財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓的條件下）獲取收益；③轉(zhuǎn)讓權(quán)，通過出租或出售把與財(cái)產(chǎn)有關(guān)的權(quán)利讓渡給他人。產(chǎn)權(quán)具有可分解性，將產(chǎn)權(quán)區(qū)分為使用、收益、轉(zhuǎn)讓諸權(quán)只是初步分解，其中每一種權(quán)利都可能得到更為具體和細(xì)致的分解，這就使得產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在各種不同的形式，私有產(chǎn)權(quán)（PrivateProperty）和共有產(chǎn)權(quán)（Commonproperty）是產(chǎn)權(quán)安排形式的兩個(gè)極端，大多數(shù)產(chǎn)權(quán)安排處于這兩者之間。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和人類行為激勵(lì)的內(nèi)在聯(lián)系，認(rèn)為不同產(chǎn)權(quán)制度和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的差異對(duì)資源配置產(chǎn)生重大影響。排他性（Excludability）是產(chǎn)權(quán)的決定性特征，它不僅意味著不讓他人從一項(xiàng)權(quán)利中受益，而且意味著權(quán)利所有者要對(duì)該項(xiàng)權(quán)利使用中的各項(xiàng)成本負(fù)責(zé)。產(chǎn)權(quán)界定的含義是指提高共有產(chǎn)權(quán)的排他性。產(chǎn)權(quán)的界定需要付出成本，可以劃分為排他性成本（Exclusioncost）與內(nèi)部管理成本（Internalgovernancecost）。排他性成本包括界定成本和維護(hù)成本，這里的界定指在物理與價(jià)值形態(tài)上給出產(chǎn)權(quán)的邊界，并使之能夠被有關(guān)交易者乃至社會(huì)識(shí)別和承認(rèn)。產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理成本，是指不具有排他性，共同擁有產(chǎn)權(quán)的所有者做出決策、采取行動(dòng)時(shí)所耗費(fèi)的成本

由于共有產(chǎn)權(quán)使內(nèi)部成員的努力程度普遍降低，共有產(chǎn)權(quán)的有效行使往往有賴于很高的內(nèi)部管理費(fèi)用，降低共有產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部管理費(fèi)用依賴于產(chǎn)權(quán)的排他程度的加強(qiáng)，但相應(yīng)要付出排他性成本，只有當(dāng)新增的排他成本低于所減少的內(nèi)部管理成本時(shí)，排他性程度的加強(qiáng)才是有效率的。也就是說，只有當(dāng)產(chǎn)權(quán)界定的收益大于產(chǎn)權(quán)界定的成本時(shí)，人們才有動(dòng)力去制訂規(guī)則和界定產(chǎn)權(quán)，因此產(chǎn)權(quán)總是沒有被完全界定的。沒有被完全界定的產(chǎn)權(quán)就會(huì)產(chǎn)生外部性，即產(chǎn)權(quán)行使效率下降帶來的損失。理論上來講，產(chǎn)權(quán)沒有完全界定帶來的成本節(jié)約等于產(chǎn)權(quán)沒有完全界定而帶來的損失。因此人們會(huì)不斷地界定產(chǎn)權(quán)，直至兩者在邊際上達(dá)到相等，形成暫時(shí)的制度均衡。產(chǎn)權(quán)制度的演變實(shí)際上就是產(chǎn)權(quán)不斷被界定、外部性不斷內(nèi)部化、產(chǎn)權(quán)行使效率不斷提高的過程，也是產(chǎn)權(quán)制度均衡不斷被打破，產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)、產(chǎn)權(quán)制度不斷變遷的過程。從西方國(guó)家產(chǎn)權(quán)制度變遷的歷史來看，大體上經(jīng)歷了共有產(chǎn)權(quán)、排他性共有產(chǎn)權(quán)和私有產(chǎn)權(quán)三個(gè)階段。但需要指出的是，各種形式的共有產(chǎn)權(quán)在當(dāng)代西方國(guó)家都不同程度存在，任何國(guó)家從未建立起純粹的私有產(chǎn)權(quán)制度。

二、我國(guó)水資源的共有產(chǎn)權(quán)制度安排

從人類歷史上看，資源稀缺的出現(xiàn)和加劇以及相伴隨的相對(duì)價(jià)格提高，是產(chǎn)權(quán)制度出現(xiàn)的基本原因。在自然資源相對(duì)充裕時(shí)，對(duì)這些資源設(shè)置產(chǎn)權(quán)的成本超過了潛在的收益，自然資源往往被當(dāng)作公共財(cái)產(chǎn)使用。當(dāng)人口相對(duì)于穩(wěn)定的資源數(shù)量增長(zhǎng)時(shí)，人們之間的競(jìng)爭(zhēng)趨于尖銳，一旦資源稀缺達(dá)到導(dǎo)致人們相互對(duì)抗的水平，產(chǎn)權(quán)制度的出現(xiàn)便不可避免。當(dāng)水資源相對(duì)并不稀缺之時(shí)，設(shè)置水權(quán)的收益不高，水資源處于開放利用狀態(tài)，這反過來助長(zhǎng)了水資源的粗放利用，加速了水資源稀缺的出現(xiàn)，而資源稀缺的日益顯現(xiàn)，又客觀上提出了設(shè)置水權(quán)制度的需求，以遏制資源利用的快速增長(zhǎng)，優(yōu)化配置稀缺水資源。

由于水資源復(fù)雜的自然和經(jīng)濟(jì)屬性，界定水權(quán)的排他性成本很高，共有產(chǎn)權(quán)是成本相對(duì)節(jié)約的產(chǎn)權(quán)制度安排。共有水權(quán)的含義是水資源被某一特定群體共同擁有，但區(qū)別于開放利用的公共財(cái)產(chǎn)，群體內(nèi)存在某種資源利用的規(guī)則，并設(shè)立公共管理機(jī)構(gòu)對(duì)資源實(shí)施權(quán)屬管理。節(jié)約排他性成本的相應(yīng)代價(jià)是要付出較高的內(nèi)部管理成本。依據(jù)處于支配地位的水權(quán)行使主體的差異，可以進(jìn)一步將共有水權(quán)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)劃分為四種形式。全民所有、中央政府直接管理的水權(quán)稱為國(guó)有水權(quán)（Civilpropertyrights），流域各地區(qū)共同擁有、委托流域管理機(jī)構(gòu)管理的水權(quán)稱為流域水權(quán)（Basinpropertyrights），流域內(nèi)各地區(qū)分別擁有、地方政府管理的水權(quán)稱為區(qū)域水權(quán)（RegionalPropertyrights），區(qū)域內(nèi)組織或社團(tuán)擁有的水權(quán)稱為集體水權(quán)（CollectivePropertyrights），當(dāng)然和國(guó)有水權(quán)對(duì)應(yīng)的另一個(gè)極端是私有水權(quán)。顯然私有水權(quán)的排他性最強(qiáng)，而國(guó)有水權(quán)的排他性最弱。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，總體來看，由于水資源相對(duì)不稀缺，水資源的利用處于開放狀態(tài)，主要受開發(fā)能力和取用成本制約，基本上不存在用水競(jìng)爭(zhēng)和經(jīng)濟(jì)配給問題，是一種“開放可獲取資源”（Open－accessresource），可以認(rèn)為不存在正式的產(chǎn)權(quán)制度安排。改革開放之后的很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，水資源的利用是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的延續(xù)，水資源利用基本上仍處于開放狀態(tài)，排他性很弱，用水呈現(xiàn)粗放增長(zhǎng)，水資源開始成為稀缺性的經(jīng)濟(jì)資源，用水競(jìng)爭(zhēng)性日益顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為區(qū)域間水事沖突日益增多。這一時(shí)期，水資源產(chǎn)權(quán)制度因資源稀缺而成為必要。一系列水資源管理制度從20世紀(jì)80年代后期，特別是1988年《水法》頒布之后開始付諸實(shí)施。這些制度包括水長(zhǎng)期供求計(jì)劃制度、水資源的宏觀調(diào)配制度、取水許可制度、水資源有償使用制度、水事糾紛協(xié)調(diào)制度等，實(shí)際上可以視為一整套產(chǎn)權(quán)制度安排。

從這套產(chǎn)權(quán)制度安排來看水資源的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，我國(guó)水資源產(chǎn)權(quán)安排整體上屬于國(guó)有水權(quán)制度，這成為中央政府在流域間調(diào)配水資源的依據(jù)。由于大多數(shù)流域不涉及跨區(qū)域調(diào)水問題，流域內(nèi)水資源的國(guó)有水權(quán)等同于流域水權(quán)，為流域上下游全體人口共同擁有，在大的江河流域一般設(shè)有專門的流域管理機(jī)構(gòu)來管理。由于上下游對(duì)流域水權(quán)的爭(zhēng)奪日益激烈，對(duì)流域各地區(qū)用水權(quán)利做出界定在很多流域成為必要，水資源的宏觀調(diào)配制度實(shí)際上就是將流域水權(quán)分割為區(qū)域水權(quán)。在地方行政區(qū)域內(nèi)，由于地方政府不僅是水權(quán)權(quán)屬的管理者，而且也是區(qū)域內(nèi)水公共事務(wù)的提供者，地方政府直接行使一部分區(qū)域水權(quán)，提供城市供水和鄉(xiāng)村灌溉，另一部分用水權(quán)則通過發(fā)放許可證的形式賦予取水戶，這就是取水許可制度，實(shí)質(zhì)上是把一部分區(qū)域水權(quán)分割為集體水權(quán)。

這里所說的流域水權(quán)、區(qū)域水權(quán)和集體水權(quán)，并不是完整意義上的產(chǎn)權(quán)，排他性較弱，只具有一定的使用權(quán)和收益權(quán)，且不具有轉(zhuǎn)讓權(quán)。這些不同形式的共有水權(quán)，其界定、維護(hù)和轉(zhuǎn)移都是基于行政手段的，比如區(qū)域水權(quán)常得不到尊重，流域上下游水事沖突仍主要依賴于上級(jí)行政協(xié)調(diào)；取水許可制度賦予的集體水權(quán)，被納入計(jì)劃用水管理，其使用不具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性；而水權(quán)的轉(zhuǎn)移都是通過行政命令被指令劃撥。

以上考察顯示，經(jīng)過建國(guó)之后特別是改革20年來的水管理制度演變，我國(guó)目前已經(jīng)形成了一套基于行政手段的共有水權(quán)制度，雖然十幾年來實(shí)施的一系列管理制度使水權(quán)的排他性有所提高，但是水權(quán)的外部性還較高，水權(quán)行使效率還較低，也就是我們目前所說的“水權(quán)模糊”現(xiàn)象還很嚴(yán)重。水權(quán)模糊在一定的歷史條件下是一種合理的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，主要是由于清晰界定水權(quán)的成本較高，采用模糊水權(quán)的方法可以節(jié)約排他性成本。行政手段正是宏觀環(huán)境下成本節(jié)約的現(xiàn)實(shí)制度選擇，而產(chǎn)權(quán)模糊是行政配水制度的基礎(chǔ)。當(dāng)前的水權(quán)制度安排是水權(quán)模糊帶來的內(nèi)部管理費(fèi)用和用水效率損失與行政配水所帶來的成本節(jié)約之間的均衡。

三、水權(quán)制度變遷的動(dòng)因

前不久發(fā)生的國(guó)內(nèi)首例跨城市水權(quán)交易—東陽—義烏水權(quán)交易事件，在全社會(huì)引起很大反響。我們研究認(rèn)為，這個(gè)事件打破了行政手段壟斷水權(quán)分配的傳統(tǒng)，標(biāo)志著我國(guó)水權(quán)市場(chǎng)的正式誕生，實(shí)際上也是水權(quán)制度變革的先聲。通過對(duì)東陽—義烏水權(quán)交易的進(jìn)一步考察，可以揭示制度變革的深層動(dòng)因。

東陽市和義烏市處在一條江的上下游，義烏江的水權(quán)理論上為流域水權(quán)，為河流上下游各地區(qū)共享，但實(shí)際上由于模錦水庫(kù)位于東陽境內(nèi)，橫錦水庫(kù)中水資源的使用權(quán)和收益權(quán)事實(shí)上為東陽占有，或者說橫錦水庫(kù)的水資源產(chǎn)權(quán)性質(zhì)是不完全排他的區(qū)域水權(quán)。義烏若要獲取這部分水資源的使用權(quán)，在目前基于行政手段的共有水權(quán)制度安排下，可以有兩種選擇。第一種是要求東陽向下游放水。事實(shí)上，在過去的干旱季節(jié)里，東陽也曾多次開閘放水，無償支援義烏用水。但是一次次的緊急求水，使義烏深刻認(rèn)識(shí)到，這種靠上級(jí)行政協(xié)調(diào)方法階段性、無償性的調(diào)水，既不可靠，也不長(zhǎng)久。加之河道污染，河道提水主要供農(nóng)業(yè)灌溉，而義烏主要是亟待擴(kuò)大城市供水，于是跨區(qū)域調(diào)用橫錦水庫(kù)的優(yōu)質(zhì)水成為首選。于是義烏還可以選擇第二種方式，就是請(qǐng)求上級(jí)安排橫錦水庫(kù)到義烏的調(diào)水工程。

傳統(tǒng)的跨區(qū)域調(diào)水方式最大的吸引力在于，調(diào)水工程由中央財(cái)政或者上級(jí)財(cái)政投錢，地方幾乎是無條件受益。但這種依靠行政協(xié)調(diào)的方式往往耗時(shí)耗力，周期較長(zhǎng)，特別是由于對(duì)調(diào)出方缺少利益補(bǔ)償，調(diào)水各方較難達(dá)成一致。而在水權(quán)交易發(fā)生的浙江省，國(guó)家財(cái)政投資的前提并不具備。浙江省地方的水利工程以地方投入為主，省級(jí)和國(guó)家補(bǔ)貼非常少。義烏市的水利工程基本上靠自籌自建，1997年投入使用的八都水庫(kù)就是利用“五自”辦法興建，總投資1.8億元，上級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼只占10％。義烏市自身擁有很強(qiáng)財(cái)政能力和投資能力，具有購(gòu)買水權(quán)的能力。按照轉(zhuǎn)讓協(xié)議規(guī)定，2億元水權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)分5年付清，平均每年4千萬元，僅占1999年財(cái)政總收入的4.5％，整個(gè)供水工程耗資7億元，平均年投資1.4億元，僅占1999年社會(huì)固定資產(chǎn)投資總額的4.6％。義烏如果選擇伸手向上級(jí)一等二靠三要的話，一來資時(shí)，協(xié)調(diào)周期很長(zhǎng)，義烏城市供水等不及，二來費(fèi)力，上級(jí)補(bǔ)貼的錢很少，得不償失。于是義烏“明智”地選擇了自主解決，主動(dòng)與東陽平等協(xié)商。

由此可見，在東陽—義烏水權(quán)交易事件中，義烏之所以沒有選擇向上級(jí)要水，而是選擇了購(gòu)買水權(quán)，乃是買水的收益遠(yuǎn)大于要水的成本。義烏買水的成本是失去上級(jí)微不足道的財(cái)政補(bǔ)貼，而且獲得補(bǔ)貼的機(jī)會(huì)成本還很高，而收益則是及時(shí)解決制約城市發(fā)展的瓶頸問題。而對(duì)于東陽來說，指令劃撥境內(nèi)水資源對(duì)自身幾乎沒有收益，而賣水則可以盤活水利資產(chǎn)，收益豐厚。由于交易雙方選擇新規(guī)則都有利可圖，故而制度變遷不可避免。

從一種制度轉(zhuǎn)向另一種制度，這說明新制度的運(yùn)行成本小于舊制度的運(yùn)行成本，或者說，從舊制度轉(zhuǎn)向新制度有利可圖。通過考察水權(quán)交易發(fā)生的外部環(huán)境，我們發(fā)現(xiàn)水權(quán)交易之所以率先在浙江發(fā)生，乃是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的社會(huì)環(huán)境中，利用行政手段轉(zhuǎn)移水權(quán)的成本較高，而利用市場(chǎng)手段的成本卻較低，東陽和義烏的特殊伙伴關(guān)系進(jìn)一步降低了交易成本。這是制度變遷得以發(fā)生的重要條件。

四、水權(quán)制度變遷的路徑

東陽—義烏水權(quán)交易作為新生事物，具體做法中還有一些值得商榷之處，其模式也并非其他地方可以照搬照抄，但這個(gè)事件無疑代表了一個(gè)方向，就是引入水權(quán)、水市場(chǎng)優(yōu)化水資源配置大有可為。作為水權(quán)市場(chǎng)初露端倪的標(biāo)志，這個(gè)事件揭示出的具有普遍意義的結(jié)論是，隨著缺水的日益加劇，水權(quán)模糊的代價(jià)越來越大，基于行政手段的共有水權(quán)制度的運(yùn)行成本越來越高。這主要有三方面的原因：其一，隨著市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，地方利益主體地位日益強(qiáng)化，上級(jí)監(jiān)督地方政府的難度越來越大，行政命令越來越難以得到有效落實(shí)，即所謂的“體制失效”，其實(shí)是現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)制度的失效；其二，政府顯然沒有能力處理繁雜的資產(chǎn)有用性信息，利用行政手段配置水權(quán)已經(jīng)“力不從心”，制度運(yùn)行的機(jī)會(huì)成本不斷增高；其三，水權(quán)界定和維護(hù)的成本在降低，建立產(chǎn)權(quán)排他性的收益在提高，加之市場(chǎng)化改革在不斷降低產(chǎn)權(quán)交易的成本，引入市場(chǎng)機(jī)制的預(yù)期收益在不斷增大。

一方面是內(nèi)部管理成本在提高，現(xiàn)有制度的運(yùn)行成本越來越高，另一方面是排他性成本在降低，進(jìn)一步界定產(chǎn)權(quán)的收益在提高，結(jié)果將是現(xiàn)有制度均衡被打破。由此從整體上可以預(yù)言，現(xiàn)有水權(quán)制度變遷的方向是進(jìn)一步提高水權(quán)的排他性，也就是所謂的明晰水權(quán)。水權(quán)交易事件中，義烏承認(rèn)了東陽擁有橫錦水庫(kù)水資源的轉(zhuǎn)讓權(quán)，這是雙方市場(chǎng)交易的前提，也成為此事最大爭(zhēng)議之處。人們不禁要問，既然產(chǎn)權(quán)沒有清晰界定，如何進(jìn)行交易？這其實(shí)是暴露了水權(quán)模糊的問題。類似的水權(quán)模糊在大部分地區(qū)導(dǎo)致的卻是水事糾紛，市場(chǎng)合作根本無從談起。這形象地說明，要形成市場(chǎng)，就要明晰產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)不明晰，就難以形成市場(chǎng)，而只要明晰產(chǎn)權(quán)，自然會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)動(dòng)力。明晰水權(quán)的含義是界定水資源的使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，賦予這些權(quán)利更為明確的主體。但明晰產(chǎn)權(quán)是要付出成本的，水權(quán)明晰的程度與一定的社會(huì)條件相適應(yīng)，一定程度的產(chǎn)權(quán)模糊可能不僅是合理的，甚至整體是有效率的。由于水資源產(chǎn)權(quán)的完全界定（即建立私有水權(quán)制度）的成本高昂，水權(quán)結(jié)構(gòu)的主體形式仍將是共有產(chǎn)權(quán)，但其內(nèi)部的排他性可以不斷提高，國(guó)有水權(quán)和流域水權(quán)可以更多地分割為區(qū)域水權(quán)和集體水權(quán)，水權(quán)主體也可以多元化，包括各級(jí)政府、組織、企業(yè)、用水大戶甚至個(gè)人。

從制度變遷的形式來看，東陽—義烏水權(quán)交易表現(xiàn)出誘致性制度變遷的特征，這并不具有普遍代表性。就全國(guó)整體而言，雖然制度變遷總體收益大于成本，但由于各利益群體獲利的不均衡性，誘致性制度變遷并不容易發(fā)生。這就需要中央政府主導(dǎo)進(jìn)行強(qiáng)制性的水權(quán)制度變遷，這有點(diǎn)類似于改革開放之初土地產(chǎn)權(quán)制度改革，當(dāng)時(shí)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制率先在安徽小崗村發(fā)生，可以說是誘致性制度變遷的結(jié)果，隨后引起中央政府的高度重視，既而在全國(guó)范圍內(nèi)強(qiáng)制推行。中國(guó)自改革開放以來，是一個(gè)急速轉(zhuǎn)型的社會(huì)，民間團(tuán)體發(fā)育不足，公共參與能力不強(qiáng)，純粹的誘致性制度變迂較少，故而以強(qiáng)制性制度變遷為主。今后水資源的產(chǎn)權(quán)制度變革將類似于土地產(chǎn)權(quán)制度改革，是中央政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷。作為游戲規(guī)則的制訂者和修改者，水利部正在其中扮演重要角色，并且將會(huì)發(fā)揮更大的作用。

水權(quán)明晰的過程，就是水市場(chǎng)不斷發(fā)育的過程。市場(chǎng)多一些，就要求行政直接干預(yù)少一些，基于行政手段的產(chǎn)權(quán)制度將會(huì)融入越來越多的市場(chǎng)機(jī)制，混合水權(quán)制度和多種配水手段同時(shí)并存將成為現(xiàn)實(shí)選擇。由于水資源的復(fù)雜性和特殊性，市場(chǎng)在水資源配置中能夠走多遠(yuǎn)，尚有賴于實(shí)踐的檢驗(yàn)。一般而言，水權(quán)的界定宜因地制宜、漸進(jìn)改革。對(duì)于跨流域調(diào)水，可仍采用國(guó)有水權(quán)的觀點(diǎn)，減少中央財(cái)政補(bǔ)貼，引入市場(chǎng)機(jī)制；對(duì)于水事沖突嚴(yán)重的流域，可將流域水權(quán)分割為更為明確的區(qū)域水權(quán)，并廣泛引入流域民主協(xié)商；區(qū)域內(nèi)的水資源管理，可以將更多的區(qū)域水權(quán)分割為集體水權(quán)甚至私有水權(quán)，從取水許可管理逐步轉(zhuǎn)向水權(quán)管理。