基層市場(chǎng)監(jiān)管體制改革實(shí)踐

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一、改革的探索

2015年，廣元市結(jié)合地方實(shí)際，制定了市場(chǎng)監(jiān)管體制改革實(shí)施方案。按照“三合一”的模式，將蒼溪、旺蒼、劍閣、青川4個(gè)縣原食品藥品監(jiān)管局、工商局、質(zhì)監(jiān)局整合，組建縣食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局；按照“二合一”的模式，將利州、朝天、昭化3個(gè)區(qū)原食品藥品監(jiān)管局、工商局整合，組建區(qū)食品藥品和工商局。（一）職能全面融合。一是將涉及市場(chǎng)主體生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)相應(yīng)的行政審批、監(jiān)督管理、技術(shù)檢驗(yàn)等職責(zé)進(jìn)行整合。二是合并交叉職能，將農(nóng)產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)涉及的食品安全、酒類流通食品安全監(jiān)督管理、貫徹實(shí)施藥品法典、貫徹國(guó)家食品安全檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定等職責(zé)整體劃入。三是強(qiáng)化重點(diǎn)職能，將食品藥品及特種設(shè)備安全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警處置機(jī)制建設(shè)、推進(jìn)形成產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)支撐體系、規(guī)范完善行政執(zhí)法與刑事司法有效銜接機(jī)制、加強(qiáng)藥品標(biāo)準(zhǔn)體系和質(zhì)量管理規(guī)范的貫徹執(zhí)行等九項(xiàng)重點(diǎn)職責(zé)予以強(qiáng)化。利州、朝天、昭化全面整合了除質(zhì)量監(jiān)督以外的職能。（二）機(jī)構(gòu)分層整合。一是實(shí)行部門整合。組建食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局，探索構(gòu)建大監(jiān)管體系，形成“一個(gè)部門管市場(chǎng)”的格局。二是優(yōu)化股室整合。按照“重復(fù)機(jī)構(gòu)合并、交叉職能歸并、相近業(yè)務(wù)兼并”的原則，整合綜合、財(cái)務(wù)、人事、政策法規(guī)等公共股室以及業(yè)務(wù)相近股室，股室數(shù)量大幅精減。三局合一后，4個(gè)縣機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)股室均低于20個(gè)，劍閣縣由52個(gè)減少至19個(gè)，蒼溪縣由34個(gè)減少至14個(gè)；3個(gè)區(qū)機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)股室均低于10個(gè)；業(yè)務(wù)股室占內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)總數(shù)的比例達(dá)78%以上。三是強(qiáng)化基層派出機(jī)構(gòu)整合。整合原基層工商所、食品藥品監(jiān)督所，分片區(qū)設(shè)置基層食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)所，作為食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局的派出機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)市場(chǎng)監(jiān)管職能。同時(shí)，組建食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)稽查大隊(duì)，下設(shè)中隊(duì)與基層監(jiān)管所合署辦公，加強(qiáng)基層監(jiān)管和執(zhí)法，做到“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”。充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)原有工商所辦公場(chǎng)地，有效解決了新建機(jī)構(gòu)無辦公場(chǎng)所的矛盾。（三）資源合理配置。一是監(jiān)管力量下沉。堅(jiān)持監(jiān)管力量下沉基層，精簡(jiǎn)機(jī)關(guān)編制，強(qiáng)化一線力量，確保60%的編制和人員下沉到基層一線從事監(jiān)管執(zhí)法工作。二是資源配置優(yōu)化。三局合一后，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制得到大幅縮減。青川縣行政編制由112名減少到63名，精減44%；領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由15名減少至7名，精減達(dá)53%。三是保障技術(shù)力量。將藥品不良反應(yīng)監(jiān)測(cè)、食品藥品檢驗(yàn)、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)職能整合，實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置；設(shè)置食品安全總監(jiān)、藥品安全總監(jiān)、總工程師等專業(yè)性領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，保障專業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)和應(yīng)用。通過改革，監(jiān)管合力明顯增強(qiáng)。檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)整合和市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)重組，有效避免了監(jiān)管職能交叉重疊及監(jiān)管缺位，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管職責(zé)的“無縫對(duì)接”。職能的深度融合，將分段監(jiān)管轉(zhuǎn)化為一體化監(jiān)管，有效實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)、流通、市場(chǎng)”環(huán)環(huán)相扣，一個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)，三個(gè)環(huán)節(jié)追溯，執(zhí)法合力明顯增強(qiáng)。過去爭(zhēng)議較多的“邊界地帶”和“三不管地帶”，由一體化監(jiān)管執(zhí)法全面覆蓋。同時(shí)，監(jiān)管觸角得以有效延伸。按片區(qū)設(shè)置市場(chǎng)監(jiān)管所、食品藥品稽查中隊(duì)，實(shí)行監(jiān)管所與稽查中隊(duì)合署辦公、人員力量統(tǒng)一調(diào)配，極大地加強(qiáng)了基層監(jiān)管力量。部分縣區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（社區(qū)）聘請(qǐng)協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法、信息報(bào)告、宣傳引導(dǎo)和隱患排查，加強(qiáng)對(duì)壩壩宴、學(xué)校食堂等重點(diǎn)區(qū)域及肉類、食用油、農(nóng)村食品等重點(diǎn)類型的監(jiān)管，監(jiān)管盲點(diǎn)全面消除。而且，監(jiān)管效能顯著提升。

二、存在的問題和困惑

由于市場(chǎng)監(jiān)管改革始自基層，自下而上推進(jìn)，國(guó)家、省市未同步推進(jìn)，基層市場(chǎng)監(jiān)管面臨不少困難和困惑。（一）執(zhí)法主體資格不明確。由于相關(guān)法律法規(guī)不配套，縣區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法主體資格不明確。根據(jù)職權(quán)法定原則，雖然“三定”規(guī)定已明確市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法履行整合前相關(guān)部門的監(jiān)督管理職責(zé)，但在具體執(zhí)法實(shí)踐中，法律法規(guī)未明確授予“食品藥品和工商質(zhì)監(jiān)局”的執(zhí)法主體。（二）行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前，工商、質(zhì)監(jiān)和食藥監(jiān)在執(zhí)法主體、執(zhí)法證使用、辦案文書和辦案程序等方面均有不同的要求和規(guī)范。若不統(tǒng)一規(guī)范，基層執(zhí)法將遵循多套執(zhí)法程序，使用多套執(zhí)法文書，工作效率和辦案質(zhì)量均無法保證；若加以整合和調(diào)整，則又可能與相關(guān)法律法規(guī)沖突，面臨“程序違法”問題。同時(shí)，三個(gè)局的執(zhí)法服裝、胸牌、臂章等不統(tǒng)一，給監(jiān)管執(zhí)法帶來諸多不便。（三）市縣區(qū)事權(quán)劃分不明確。目前僅工商明確了市縣區(qū)的事權(quán)劃分，質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)涉及的行政許可權(quán)、違法案件管轄權(quán)、產(chǎn)品質(zhì)量抽檢權(quán)等事權(quán)關(guān)系仍未明確，責(zé)、權(quán)、利不統(tǒng)一，監(jiān)管責(zé)任難落實(shí)。（四）上下銜接協(xié)調(diào)不順暢。當(dāng)前中央、省、市格局基本不變，縣區(qū)改革也不盡相同，體制存在上下不對(duì)口、左右不一致的問題，工作銜接不順暢。（五）監(jiān)管執(zhí)法力量難保障。各縣區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜，監(jiān)管對(duì)象眾多。如青川縣11個(gè)基層所，除地處縣城的喬莊所有15人外，其余各所僅3至4名，承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的監(jiān)管工作。加之干部隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)老化，三局整合后現(xiàn)有人員超編，引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才難。僅依靠目前的監(jiān)管力量，難以保證監(jiān)管頻次和覆蓋面。

三、進(jìn)一步深化市場(chǎng)監(jiān)管體制改革的思考

市場(chǎng)監(jiān)管直接關(guān)注民生問題，事關(guān)群眾生命安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定。深入推進(jìn)市場(chǎng)監(jiān)管改革，要從頂層設(shè)計(jì)上加以推動(dòng)。（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，破解執(zhí)法主體爭(zhēng)議問題。各地的實(shí)踐探索已證明，“三合一”或“二合一”模式效果顯著，但省市相關(guān)機(jī)構(gòu)均未整合，多頭管理，運(yùn)行不暢，執(zhí)法主體存在爭(zhēng)議，這些問題均需要通過加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)予以解決。在現(xiàn)行法律法規(guī)框架內(nèi)，也要加快建立完善溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，處理好深化改革與法律法規(guī)制約的矛盾，通過明確主體資格、完善授權(quán)程序等方式，化解執(zhí)法實(shí)踐中的不利局面。（二）加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃。一是明晰市縣兩級(jí)事權(quán)邊界。進(jìn)一步明確市縣兩級(jí)監(jiān)管執(zhí)法的范圍和職責(zé)邊界，確保不留空白又不交叉重疊。二是建立協(xié)調(diào)配合機(jī)制。結(jié)合縣區(qū)監(jiān)管工作實(shí)際，省市相關(guān)部門要統(tǒng)籌部署食品藥品、工商和質(zhì)監(jiān)監(jiān)管執(zhí)法，構(gòu)建市縣兩級(jí)上下銜接、溝通順暢、運(yùn)行高效的工作格局。三是加快形成上下統(tǒng)一的市場(chǎng)監(jiān)督管理體系，推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管業(yè)務(wù)融合，確保市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)上下對(duì)應(yīng)。（三）理順執(zhí)法機(jī)制，規(guī)范完善執(zhí)法流程。一是統(tǒng)一執(zhí)法文書。通過摸索，逐步形成一套統(tǒng)一的執(zhí)法文書。并對(duì)文書內(nèi)容、版式設(shè)計(jì)、案卷流轉(zhuǎn)等進(jìn)行統(tǒng)一。二是統(tǒng)一執(zhí)法程序。在法定程序規(guī)范下，健全市場(chǎng)監(jiān)管行政處罰程序規(guī)定、案件審理工作規(guī)則、聽證規(guī)則等。三是統(tǒng)一辦案模式。研究稽查辦案內(nèi)部協(xié)作機(jī)制，重新劃分權(quán)責(zé)，建立“統(tǒng)一指揮、檢辦分離、規(guī)范公正”的執(zhí)法體系。（四）優(yōu)化人力資源配置。一是在編制總量?jī)?nèi)，充分利用編制空缺，引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才。通過業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗位交流等多渠道培養(yǎng)業(yè)務(wù)骨干。二是科學(xué)劃分市縣鄉(xiāng)三級(jí)事權(quán)，精減機(jī)關(guān)人員編制，確保基層執(zhí)法監(jiān)管力量。三是依托食安辦等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮部門協(xié)調(diào)配合作用。通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)兼職食品安全管理員、宣傳員、村級(jí)聘請(qǐng)食品安全協(xié)管員、信息員等，延伸監(jiān)管觸角，實(shí)現(xiàn)全域覆蓋。