廣告法律制度

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一、我國(guó)廣告法律制度的發(fā)展歷程

(一)黨的十一屆三中全會(huì)以后至廣告法頒布時(shí)期廣告法律制度的復(fù)蘇與成型階段

1.廣告業(yè)的恢復(fù)管理階段

1982年2月,國(guó)務(wù)院通過(guò)并頒布了《廣告管理暫行條例》;同年6月,國(guó)家工商行政管理局頒布了《廣告管理暫行條例實(shí)施細(xì)則》。該條例和實(shí)施細(xì)則是我國(guó)改革開(kāi)放后第一部全國(guó)性廣告管理法規(guī),從此結(jié)束了新時(shí)期恢復(fù)廣告業(yè)務(wù)以來(lái),廣告活動(dòng)無(wú)章可循、無(wú)法可依、缺乏管理的混亂狀況,明確了我國(guó)的廣告管理機(jī)構(gòu)是工商行政管理總局和地方各級(jí)工商行政管理局。

2.管理依據(jù)的正式化階段

1982年至1987年,隨著改革開(kāi)放的不斷深化,我國(guó)實(shí)行的有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)沖破了長(zhǎng)期以來(lái)統(tǒng)得過(guò)死的計(jì)劃經(jīng)濟(jì),使生產(chǎn)、消費(fèi)發(fā)生了巨大變化。廣告業(yè)的隊(duì)伍迅速壯大,廣告活動(dòng)日趨頻繁,對(duì)廣告的管理工作提出了新的要求。在總結(jié)以往經(jīng)驗(yàn)、吸收廣告管理單行法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容、借鑒國(guó)外廣告管理有益經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院于1987年10月26日了《廣告管理?xiàng)l例》,使我國(guó)廣告管理法規(guī)得到了進(jìn)一步發(fā)展。它不僅為廣告管理提供了更為全面、具體的法律依據(jù),而且用行政法規(guī)的形式把廣告宣傳和廣告經(jīng)營(yíng)的行為規(guī)范確立下來(lái),為廣告事業(yè)的健康發(fā)展提供了法律保障。為了進(jìn)一步貫徹執(zhí)行《廣告管理?xiàng)l例》,國(guó)家工商行政管理局于1988年1月制定了《廣告管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》;同時(shí)還單獨(dú)或會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)先后制定了十幾個(gè)單項(xiàng)廣告管理法規(guī),加強(qiáng)了對(duì)醫(yī)療器械、藥品、農(nóng)藥、煙草等廣告的管理。

3.規(guī)范效力的上升階段

20世紀(jì)90年代后,我國(guó)廣告業(yè)進(jìn)入了高速發(fā)展時(shí)期,而相應(yīng)出現(xiàn)的問(wèn)題也多了起來(lái)。這些問(wèn)題,不僅影響了廣告業(yè)的聲譽(yù)、妨礙了廣告業(yè)健康發(fā)展,也嚴(yán)重干擾了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。隨著廣告業(yè)的高速發(fā)展,《廣告管理?xiàng)l例》已不能適應(yīng)發(fā)展如破竹之勢(shì)的經(jīng)濟(jì)需要,廣告管理工作必須納入法制化軌道。于是,國(guó)家工商行政管理局從1990年開(kāi)始著手進(jìn)行《廣告法》的起草工作。經(jīng)多方征求意見(jiàn)并經(jīng)多次論證和修改調(diào)整,終于形成《中華人民共和國(guó)廣告法(草案)》,共6章59條。該法律草案的送審稿于1994年6月經(jīng)國(guó)務(wù)院會(huì)議通過(guò),并最終于1994年10月27日由第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十次會(huì)議正式通過(guò)。正式頒布的《中華人民共和國(guó)廣告法》共6章49條,于1995年2月1日起正式實(shí)施。該法從立法目的、適用范圍、廣告法的基本原則、廣告一般標(biāo)準(zhǔn)、特殊廣告標(biāo)準(zhǔn)、廣告經(jīng)營(yíng)活動(dòng)規(guī)范、廣告審查制度、各類(lèi)廣告違法行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等方面對(duì)商業(yè)廣告進(jìn)行了全面規(guī)范,并與《廣告管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則以及相關(guān)部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章一起構(gòu)筑了我國(guó)廣告法律制度的基本形態(tài)。

(二)廣告法后我國(guó)廣告法律制度的逐步完善階段

自《廣告法》實(shí)施后,為了更好地貫徹執(zhí)行它,也為了順應(yīng)廣告業(yè)的發(fā)展需要,國(guó)家工商行政管理局根據(jù)《廣告法》和國(guó)家有關(guān)行政法規(guī)的授權(quán),會(huì)同國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)先后了一系列與《廣告法》配套的法規(guī)性文件。各地方人大及其常委會(huì)、地方人民政府也依照地方立法程序和權(quán)限的有關(guān)規(guī)定,起草制定了相應(yīng)的地方性廣告管理法規(guī)、規(guī)章。特別是針對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中大量出現(xiàn)的戶(hù)外廣告造成的社會(huì)問(wèn)題,各地方紛紛制定了相應(yīng)的法規(guī)規(guī)章對(duì)之加以規(guī)范。這些法規(guī)規(guī)章構(gòu)成了我國(guó)廣告法律制度的重要組成部分,對(duì)完善我國(guó)廣告法律制度起到了重要作用。在這一完善階段,以下兩個(gè)方面的時(shí)代背景對(duì)我國(guó)廣告法律制度產(chǎn)生了巨大影響。

1.經(jīng)濟(jì)全球化背景的影響

①入世后我國(guó)逐步實(shí)現(xiàn)與WTO規(guī)則的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。2001年12月11日我國(guó)正式成為WTO成員后,就開(kāi)始了逐步落實(shí)加入WTO相關(guān)承諾的工作,并將這些承諾轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。②由于我國(guó)批準(zhǔn)了已生效的《煙草控制框架公約》,根據(jù)該公約的規(guī)定,我國(guó)應(yīng)履行公約要求于2010年后全面禁止煙草廣告。這也會(huì)對(duì)我國(guó)廣告法律制度產(chǎn)生影響。

2.網(wǎng)絡(luò)條件下的影響

自1997年3月境內(nèi)的chinabyte網(wǎng)站上開(kāi)始出現(xiàn)第一個(gè)商業(yè)性網(wǎng)絡(luò)廣告以來(lái),網(wǎng)絡(luò)廣告在我國(guó)迅速成長(zhǎng)并成為當(dāng)今重要的廣告形式之一,其應(yīng)當(dāng)被納入廣告法的調(diào)整范圍。由于網(wǎng)絡(luò)廣告是通過(guò)計(jì)算機(jī)互聯(lián)網(wǎng)和傳播的,其與通過(guò)傳統(tǒng)的大眾傳播媒介的廣告相比具有以下特征:①交互性。②廣泛性。③廣告者范圍廣泛。這些特征以及現(xiàn)實(shí)中網(wǎng)絡(luò)廣告的泛濫成災(zāi)使得對(duì)網(wǎng)絡(luò)廣告的規(guī)范顯得尤為重要。雖然依現(xiàn)行《廣告法》的規(guī)定,網(wǎng)絡(luò)廣告也可以適用該法,但網(wǎng)絡(luò)廣告的特點(diǎn)及《廣告法》的局限性決定了適用該法會(huì)出現(xiàn)一些突出的問(wèn)題,亟待解決:①對(duì)廣告活動(dòng)主體的概念產(chǎn)生沖擊。在互聯(lián)網(wǎng)上,任何人都可以從事廣告的活動(dòng),也可以通過(guò)廣告進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng),甚至可以自行自己的廣告,使得《廣告法》對(duì)廣告主、廣告經(jīng)營(yíng)者、廣告者的劃分界限變得非常模糊。②在管轄上帶來(lái)沖擊。由于《廣告法》只有域內(nèi)效力,且在境內(nèi)管轄遵循屬地原則,而在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境里廣告已沒(méi)有空間的限制,則依照現(xiàn)行的法律,廣告監(jiān)督管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督管轄、廣告審查機(jī)關(guān)的審查管轄就難以確立。③廣告騷擾問(wèn)題。在互聯(lián)網(wǎng)上突出表現(xiàn)為垃圾電子郵件的盛行。雖通過(guò)技術(shù)手段可一定程度上予以解決,還是應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的法律規(guī)范予以規(guī)制。④ISP和ICP廣告違法的責(zé)任問(wèn)題等。針對(duì)這些問(wèn)題,2001年5月1日北京市工商行政管理局頒布施行的《北京市網(wǎng)絡(luò)廣告管理暫行辦法》是我國(guó)在網(wǎng)絡(luò)廣告監(jiān)管方面做出的有益嘗試。但它畢竟是地方性的,要實(shí)現(xiàn)在全國(guó)范圍內(nèi)使網(wǎng)絡(luò)廣告的調(diào)整做到有法可依,需要對(duì)現(xiàn)行《廣告法》予以修改,或者至少應(yīng)由國(guó)家工商行政管理總局制定一個(gè)《網(wǎng)絡(luò)廣告管理暫行辦法》。

二、我國(guó)廣告法律制度的前景展望

(一)立法模式及監(jiān)管觀念的轉(zhuǎn)變

1.從“宜粗不宜細(xì)”到“宜細(xì)不宜粗”的立法模式轉(zhuǎn)變

隨著社會(huì)的發(fā)展,在這種模式下制定的法律無(wú)可避免的表現(xiàn)出以下缺點(diǎn)與不足:①與法律本身要求相矛盾。②操作性不強(qiáng),容易引發(fā)歧義。③導(dǎo)致司法腐敗。④導(dǎo)致立法權(quán)下放。為克服這些缺點(diǎn)與不足,我們應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙思?xì)不宜粗”的立法模式,對(duì)法律規(guī)則予以細(xì)化,具體規(guī)定實(shí)務(wù)中可能出現(xiàn)的各種情形,并變分化立法規(guī)定為統(tǒng)一立法規(guī)定。

2.從重管理到重服務(wù)的監(jiān)管觀念轉(zhuǎn)變

雖然現(xiàn)行《廣告法》在規(guī)范廣告行業(yè)發(fā)展、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)方面發(fā)揮了重要作用,但由于時(shí)代的局限性,該法仍然體現(xiàn)出濃厚的行政管制的色彩,特別是在部分制度設(shè)計(jì)上,與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本精神是相抵觸的。《廣告法》從其法律性質(zhì)和地位來(lái)看,應(yīng)當(dāng)是我國(guó)廣告業(yè)的部門(mén)法。但實(shí)際上其是由國(guó)家工商行政管理局起草,主要是從國(guó)家對(duì)廣告和廣告活動(dòng)的監(jiān)督管理角度出發(fā),很大程度上體現(xiàn)了工商管理機(jī)關(guān)作為監(jiān)管機(jī)關(guān)的意志,基本上可認(rèn)為是一部關(guān)于廣告的行政管理法。而廣告立法的目的是規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行中重要元素的廣告活動(dòng),其更應(yīng)該體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法中市場(chǎng)調(diào)控法的特征,為廣告業(yè)創(chuàng)造符合“自由秩序公平效率”等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本精神的制度環(huán)境,而不能只體現(xiàn)監(jiān)管機(jī)關(guān)如何管制廣告業(yè)。因而我們應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管觀念,從注重行政管理轉(zhuǎn)為為廣告活動(dòng)主體及社會(huì)大眾提供行政服務(wù),并實(shí)行廣告監(jiān)管過(guò)程中的政務(wù)公開(kāi)等。