海洋漁業產權化改革論文

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海洋漁業資源面臨枯竭是世界性難題。根據聯合國糧農組織調查，在200多種可開發利用的海洋漁業資源中，44%已充分利用，16%已過度捕撈，6%已枯竭，69%需采取應急措施加以保護。當前我國漁業供給總量充足，但發展不平衡、不協調、不可持續的問題也非常突出。為破解海洋漁業資源管理難題，農業部印發了《關于進一步加強國內漁船管控實施海洋漁業資源總量管理的通知》（農漁發〔2017〕2號），這是指導我國海洋漁業資源管理的綱領性文件。《通知》提出建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的漁業資源產權制度，必將對構建中國特色的海洋漁業資源管理新體系和國內海洋捕撈管理新秩序產生深遠的影響。

一、推進海洋漁業資源產權化改革管理的因素考量

產權是財產權的簡稱，其包涵財產所有權和由所有權衍生的各項權利，是法定主體對財產擁有的各項權利的總和。漁業產權是一種權利束，對于類似魚類資源的流動共有資源的產權，包括使用權、確定誰享有利用該資源的權利、確定管理規則的權利以及將權利全部轉讓出去的權利。在現階段農業部提出建立漁業資源產權制度、推進海洋漁業產權化改革管理，筆者以為，基于以下因素考量。（一）建設我國生態文明的形勢要求黨的十八大把生態文明納入“五位一體”建設的總布局，豐富了中國特色社會主義道路的內涵，節約資源、保護環境、人與自然和諧發展成為全社會的共識和行動指南。海洋是地球上具有普遍關聯性的生態系統，海洋與陸地、海洋與地球生態系統及其生物多樣性息息相關，海洋與人類是“物我共生”的生命共同體。海洋生態系是海洋中由生物群落及其環境相互作用所構成的自然系統。《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出了“科學養護海洋漁業資源”。《中共中央國務院關于印發<生態文明體制改革總體方案>的通知》對“科學養護海洋漁業資源”更加具體化，提出“完善海洋漁業資源總量管理制度，推行近海捕撈限額管理”，為我國海洋漁業資源產權化改革管理指明了方向。（二）我國海洋漁業資源的現實所逼從理論上講，海洋漁業資源保護難是漁業資源的共享特性和捕撈生產者的牟利天性的矛盾所帶來的“公地悲劇”，這就是著名的“哈丁定律”。我國海洋漁業資源屬國家所有，由于其具有共享性、開放性、流動性等特點，是一種典型的“公共池塘資源”，出現“公地悲劇”不可避免。據近期調查研究評估，我國近海（不含南海外海和東海大陸斜坡海域）漁業資源年可捕量約為800-1000萬噸（目前我國年實際捕撈量1200多萬噸，按照控制在年資源蘊藏量的0.5-0.6，即50%-60%，我們換算為可捕撈的產量800萬噸-1000萬噸，已超過年可捕量的30%以上）部分海域荒漠化愈演愈烈，生物多樣性受到嚴重威脅，曾經物產豐富的東海漁場，出現了“東海無魚”的水域荒漠化現象。破解漁業資源“公地悲劇”，就是要明晰漁業產權制度，限制自由準入，建立漁業合作機制，防止公地悲劇發生。科斯定律認為，在交易費用為零或交易費用不高的情況下，政府要做的事情只是明確界定和有效實施產權制度。（三）漁船“雙控”管理的實踐提升我國是漁業大國，也是世界上漁船最多的國家。為控制捕撈強度，養護和合理利用海洋漁業資源，我國對海洋漁業資源有效管理進行了頂層設計和實踐探索。1987年國務院批準原農牧漁業部《關于近海捕撈機動漁船控制指標的意見》，由國家確定全國海洋捕撈漁船數量和功率總量，即“雙控”管理，分解下達給各省（區、市）貫徹執行。此后，農業部分別于1992、1997年、2003年、2011年經國務院批準，下達了“八五”、“九五”、“2003－2010”和“十二五”期間海洋捕撈強度控制的總體目標和工作任務。該制度實施近三十年，已成為我國漁業管理最重要的制度之一，為構建中國特色的海洋漁業資源管理作出了重要貢獻。但是，“雙控”管理明顯帶有計劃經濟的烙印，以行政管理代替產權管理，其弊端也不容忽視。在鞏固“雙控”管理的基礎上，引入漁業資源產權管理理念，建立漁船投入和漁獲產出雙向控制，實現海洋漁業持續健康發展。（四）《漁業法》作出的制度安排1986年《漁業法》第21條第1款規定因養殖或者其他特殊需要，捕撈有重要經濟價值的苗種或者禁捕的懷卵親體，應采取限制捕撈。1996年我國批準《聯合國海洋法公約》，國際法的國內法轉化成為2000年首次修訂《漁業法》的背景之一。除延續第21條第1款外，在“第三章捕撈業”中增設了第22條，國家根據捕撈量低于漁業資源增長量的原則，確定漁業資源的總可捕撈量，實行捕撈限額制度。此外，第24、25、29條亦與之相關。2004年、2009年和2014年對《漁業法》進行3次修正，對捕撈限額制度在法律層面上是明確的。但由于我國漁業資源種類繁多、漁業類型復雜、漁業資源監測體系不健全、漁獲物監管難度大等諸多因素影響，一直以來采取漁船投入控制制度，漁獲產出控制從未嘗試，致使一條腿長，一條腿短，海洋漁業資源管理大打折扣。加強海洋漁業資源管理，既要加強漁船投入控制，又要加強漁獲產出控制，打好系列組合拳。對我國海洋漁業資源產權化改革管理，應該說“于法有據”。

二、推進海洋漁業資源產權化改革管理的基本思路

漁業產權思想發端于20世紀50年代。1954年，加拿大經濟學家Gordon發表了一篇極具轟動效應的有關漁民問題的論文。該論文概括地提出，只要將漁業資源作為共有財產而非私有財產，漁業經濟無效率和漁業資源過度利用就很難避免，解決漁業問題的根本出路在于創設漁業產權。隨后Seott(1955)對Gordon論文的觀點做出了回應和補充，確立“漁業單一所有制”是解決公有品問題之關鍵。經過多年的演變，漁業產權可分為個別可轉讓配額制度、社區配額、漁業領地使用權和漁業要素投入權等四類。從20世紀70年代開始，配額制度就在國外一些國家的有關漁業管理中應用，如冰島、新西蘭、加拿大等。我國周邊國家日本和韓國也分別于1997年和1999年開始實施總可捕量制度。20世紀90年代后，配額管理制度中有關權利性質的研究開始起步，特別用財產法或物權法的有關知識研究其權利性質。其中，以A.Scott教授從經濟學角度提出了判斷權利強弱的四個標準最具代表性，即排他性或專屬性、可轉讓性、安全性及時效性。2000年《漁業法》修訂后，我國開始介紹國外配額管理實踐，并研究日本、韓國和我國臺灣地區的沿岸漁業權制度。“法與時轉則治，治與世宜則有功。”我們應充分借鑒吸收國外經驗，從我國目前漁業管理制度和管理水平的實際出發，選擇實施投入配額制度為主、產出配額制度為輔，同時建立地域漁業權制度。通過這幾產業發展種形式有效組合，建立歸屬清晰、權責明確、監管有效的漁業資源產權制度體系，全面實現漁業資源的產權化管理。（一）實施投入配額制度實施投入控制是控制捕撈強度、養護漁業資源最簡便、最有效的方法之一，特別是在日本、韓國和我國臺灣地區等漁船數量多，生產方式和特點與我國比較接近的國家和地區，都是以投入控制為主，輔之其他資源管理措施。雖然《漁業法》規定漁業捕撈許可證不得買賣，但隨著“雙控”制度的深入實施，事實上船網工具指標已成為稀缺資源，在隨船轉移過程反映出市場價值，使之具備建立漁業產權制度的基本條件。全面實施投入配額制度，既堅持過去行之有效的制度和規定，加強目標管理、漁船源頭管理、漁具漁法管理；也要結合新的時代特點，運用改革的思路和方法來鞏固完善。按照漁業供給側結構性改革的要求，加快海洋捕撈“去產能”，重點壓減老舊、木質漁船，重點壓減和嚴禁審批制造“雙船底拖網、帆張網、三角虎”等作業類漁船，到2020年，全國壓減海洋捕撈機動漁船2萬艘、功率150萬千瓦。探索建立與捕撈漁船數量和養殖面積相匹配的捕撈輔助船總量控制制度以及養殖漁船監管制度。按照漁船大小和作業區域差別化管理要求，實行漁船分類分級分區管理。按照漁業捕撈許可證載明的作業區域和漁具數量要求，加強各類漁具最小網目尺寸、漁船攜帶漁具數量、長度和燈光強度等管理，使投入配額管理制度落到實處。（二）探索產出配額制度產出配額制度是歐美漁業發達國家較普遍使用的一種先進漁業資源管理制度，并且該制度逐漸從限額捕撈向個別可轉讓配額制度轉化，使其具備權利制度性質。《生態文明體制改革總體方案》新創設了海洋漁業資源總量管理制度，農漁發〔2017〕2號文件充分考慮到漁業資源群體的再生能力和沿海上百萬捕撈漁民的生產生活問題，科學確定漁獲物產出的控制目標，同時要求探索開展分品種限額捕撈試點。應該說，探索產出配額制度在政策法規層面可行且時機成熟。按照到2020年國內海洋捕撈總產量減少到1000萬噸以內的目標，綜合考慮各相關因素，確定海洋捕撈分年度指標，自上而下細化到市、縣、鄉（鎮）、漁業村或漁業基層管理組織，確保產出指標分解落實到每艘漁船。參照國際通行的做法，調整捕撈統計制度方法，完善海洋捕撈生產統計指標體系，逐步建立起抽樣調查為基礎的海洋捕撈生產統計制度，使漁獲產出數據不“失真”。落實產出配額制度關鍵是加強漁獲物終端管理。加強漁港、漁產品批發市場建設，推行漁獲物定點上岸制度，建立上岸漁獲物監督檢查機制。同時完善漁船漁撈日志填報、檢查統計制度和漁獲物轉載管理，逐步推進漁撈日志電子化，使漁獲產量、有據可查。（三）建立地域漁業權制度沿岸漁場指的是“機動漁船底拖網禁漁區線”以西的沿岸海域，海域勘界后屬當地縣級政府管轄，歷史上多為傳統漁民的小型漁船作業漁場。浙江省“一打三整治”后，該區域的涉漁“三無”船舶基本取締，為探索建立地域漁業權制度創造了良好條件。根據《漁業法實施細則》第五條規定，應以漁業資源可捕量為依據，按照有利于保護、增殖和合理利用漁業資源的要求，細化確定小型捕撈漁船總量和作業類型。參照日本漁業協同組合沿岸漁業權的做法，根據海域勘界成果，規定該海域漁場為該縣從事沿岸漁業的傳統捕撈漁民所利用，按照所有權和使用權兩權分離模式，成立沿岸縣級漁業協會，把漁業資源利用權賦予沿岸縣級漁業協會，對漁民采用入會利用權，漁民加入漁業協會后方可成為地域漁業權的權利主體，并規定小型漁船的投入配額。尊重歷史上沿岸漁場作業習慣，按照優先安排本縣傳統漁民、兼顧其他地區的原則，在總量控制范圍內，由作業習慣漁民所在縣統籌協商，安排縣小型漁船的投入配額。

三、推進海洋漁業資源產權化改革管理的實現路徑

推進海洋漁業資源產權化改革，提高海洋漁業資源利用和管理科學化、精細化水平，實現海洋漁業資源的規范有序利用，是國家生態文明建設的必然要求，也是實現海洋漁業可持續發展的根本措施。按照農漁發〔2017〕2號文件給出的路線圖和時間表，積極探尋實現路徑。產業發展（一）徹底取締違規漁船漁具推進海洋漁業資源產權化改革管理是一項長期性任務，必須通過治標為治本贏得時間。涉漁“三無”船舶、“船證不符”、違規漁具是海洋捕撈強度隱性增加的主要原因，也是實施投入配額制度的一顆“毒瘤”，必須通過刮骨療毒的方法進行系統治理。鞏固“一打三整治”專項行動成果，嚴厲打擊涉漁“三無”船舶，加大“船證不符”漁船清理整治力度，深入開展違規漁具清理整治，堅決取締農業部和各省（區、市）公布的禁用漁具以及對資源破壞嚴重的“絕戶網”，為海洋漁業資源產權化改革管理掃清障礙和營造良好環境。（二）有序推進限額捕撈制度落實海洋漁業資源總量管理、推進限額捕撈是一項艱巨性、復雜性任務，不可能一蹴而就。根據《農業部辦公廳關于開展海洋漁業資源限額捕撈試點工作的函》，抓緊開展試點探索，積累經驗并逐步推廣。限額捕撈試點，關鍵要對制度進行頂層設計。堅持問題導向，綜合施策，在漁場劃分、漁船管理、作業時間等方面充分聽取基層漁業管理部門、專業合作社或協會、企業和漁民的意見；對科學制定總可捕量、合理分配捕撈配額、加強漁業生產監管、完善捕撈信息采集、實施捕撈限額預警機制、強化漁獲物監管、建立漁船獎懲機制等環節作出制度安排；在政策引導、投入支持、科技支撐、執法督察等方面制定配套措施，切實加強資源監測、市場監管、漁獲物統計和漁船管控等方面的工作。（三）堅持依港管船和管漁獲物漁港既是漁業重要的基礎設施和漁區經濟中心，也是漁船補給漁需物資的場所和漁獲物上岸的通道。相比海上執法，漁港執法可以起到事半功倍的效果。漁港的地位和功能決定了現代漁業管理重心向漁港轉移。經過多年的努力，我國一大批等級漁港陸續建成并交付使用，為依港管船管漁獲物創造了必要條件。通過加強漁港管理，加強對漁船漁具檢查，使“船證不符”、“證業不符”漁船不駛出漁港或將不合規漁具帶出港口；進港加強漁獲物監督檢查，逐步推動漁獲物定點上岸報告制度，推動投入配額和產出配額雙向控制制度的落實。（四）提高捕撈業組織化程度要抓住產出配額管理這一“牛鼻子”，依靠提高捕撈業組織化，落實限額分配、入漁安排等。堅持問題導向，鼓勵創新捕撈業組織形式和經營方式，培育壯大專業漁村、漁業合作組織、協會、各類中介服務等基層管理服務組織，充分發揮漁民群眾在推進海洋漁業資源產權化改革管理中的基礎作用。（五）加強漁業資源監測評估推進海洋漁業資源產權化改革管理，掌握漁業資源實情是基礎。要從漁業資源監測評估和監測能力兩手抓。一手抓監測評估，開展系統調查、監測和評估，摸清我國海洋漁業資源的種類組成、洄游規律、分布區域以及主要經濟種類生物學特性、資源量和可捕量，為科學制定控制目標和措施提供決策依據。一手抓監測能力，加強漁業資源調查能力建設，完善全國漁業資源動態監測網絡，提升資源持續調查和動態監測能力。

四、推進海洋漁業資源產權化改革管理的法治保障

（一）開展管理研究總結提煉實踐經驗上升到理論法律層面，對投入配額等的必要性、可行性進行論證，如制定捕撈漁具準用目錄，明確各類漁具最小的網目尺寸以及漁船攜帶漁具的數量、長度和燈光強度等標準；制定更多經濟魚類最小可捕標準和幼魚標準；加強漁具選擇性研究，大力推行選擇性標準漁具，減少漁具對幼魚的危害。深入開展漁業資源生態保護的其他制度或措施研究，為限額捕撈總量確定、標準制定、立法等提供科學依據。（二）健全法律法規按照輕重緩急，對修訂、修改、創設進行立法安排，抓緊完善海洋漁業資源產權化改革管理的法律法規。抓緊修訂漁業法及配套法規，修訂完善漁業捕撈許可管理規定，研究出臺漁船船位監控管理辦法，將實施限額捕撈、加強漁船漁具管理、減船轉產、漁獲物定點上岸和交易監督管理、取締涉漁“三無”船舶、查處海上涉漁違法違規行為以及建立漁船船東誠信管控機制等工作法律化、制度化，建立海洋伏季休漁和漁業資源費動態調整機制。配額是漁業資源產權化的核心，也是權利的客體，抓緊制訂配額管理制度，明確配額權的權利與義務，明確配額總量確定、配額標準化規定、配額配置及流轉辦法、配額有償使用辦法、配額收益使用規定等，通過立法安排，形成一套適應中國特色海洋漁業產權化改革管理的制度體系。（三）加強行政執法圍繞海洋漁業資源產權化改革管理的要求和漁獲物流通產業鏈的各個環節，加強漁業綜合執法管控。建立漁業行政執法全過程記錄制度，嚴格遵守法定權限和程序行使權力、做出決定。合理行使行政自由裁量權，嚴格執行重大行政執法決定法制審核制度，對于違法情節嚴重、性質惡劣、社會危害性大的違法行為必須加大懲處力度。完善漁政執法和刑事司法銜接機制，對于性質超出行政執法管轄范疇的重大案件應提交司法途徑解決，不能以行政法替代民法甚至刑法，以行政處罰替代民事賠償和刑事責任。（四）加大普法宣傳充分利用新聞媒體、送法下鄉、舉辦培訓班、法律進村入戶等多種形式，抓好普法宣傳的各時間節點，大力宣傳海洋漁業資源管理的法律法規，提高漁民群眾知法、懂法、守法的法治意識，讓廣大漁民群眾懂得依法表達利益訴求、解決矛盾糾紛，用法律武器維護自身的合法權益，也使漁業資源的法律法規普及到每一位漁民，為推進海洋漁業資源產權化改革奠定堅實基礎。

作者:盧昌彩