生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度研究

導(dǎo)語：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：針對(duì)宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度的不足，結(jié)合國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單、生態(tài)保護(hù)紅線及“三線一單”制度，對(duì)宜昌市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度設(shè)計(jì)原則、適用范圍及內(nèi)容進(jìn)行系統(tǒng)研究，提出“分區(qū)分級(jí)、遵循環(huán)境總規(guī)、高環(huán)境功能區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)、法定制度優(yōu)先于準(zhǔn)入清單且不交叉執(zhí)行、依法依規(guī)動(dòng)態(tài)調(diào)整”的制度構(gòu)建思路；研究了環(huán)境準(zhǔn)入清單及負(fù)面清單的適用范圍及設(shè)計(jì)思路。將以上方法應(yīng)用于宜昌市中心城區(qū)環(huán)境控制性詳細(xì)規(guī)劃編制，建立法定制度與環(huán)境準(zhǔn)入清單相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，有效解決了生態(tài)環(huán)境空間管控多要素、多層級(jí)、生態(tài)功能區(qū)空間重疊和交叉管理等難題，為深入推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間規(guī)劃制度積累了經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控；環(huán)境總體規(guī)劃；環(huán)境控制性詳細(xì)規(guī)劃；環(huán)境準(zhǔn)入清單；宜昌市

國家《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》提出，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，規(guī)范完善生態(tài)環(huán)境空間管控，強(qiáng)化“多規(guī)合一”的生態(tài)環(huán)境支持。2015年，宜昌頒布《宜昌市環(huán)境總體規(guī)劃（2013~2030年）》（以下簡(jiǎn)稱《環(huán)境總規(guī)》）[1]，制定宜昌市資源環(huán)境生態(tài)紅線體系[2]，包括：生態(tài)功能控制線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用上線[3−5]，規(guī)劃成果在生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間規(guī)劃領(lǐng)域研究及實(shí)踐上取得重大突破[6]，規(guī)劃實(shí)施[7]有力的推動(dòng)了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局、城鎮(zhèn)空間的優(yōu)化調(diào)整，促進(jìn)了城市綠色發(fā)展與環(huán)境質(zhì)量顯著提升。經(jīng)過五年多的實(shí)踐，《環(huán)境總規(guī)》在生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控方面存在一些不足，亟需吸收新的技術(shù)方法，綜合創(chuàng)新予以完善。“十三五”期間，國家先后《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》[8]、《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》、《“生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線、資源利用上線和環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單”編制技術(shù)指南（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《“三線一單”編制技術(shù)指南》）等[9−10]技術(shù)文件。《重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單編制實(shí)施辦法》適用于國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)縣級(jí)城市，該辦法創(chuàng)新了產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單編制方式[11]，豐富了生態(tài)環(huán)境空間管控政策制定思路。《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》適用于國土空間生態(tài)保護(hù)紅線的劃定，明確了納入生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)的生態(tài)功能類型和基本管理要求。《“三線一單”編制技術(shù)指南》根據(jù)環(huán)境管控單元涉及的生態(tài)保護(hù)紅線、環(huán)境質(zhì)量底線和資源利用上線的管控要求，從空間布局約束、污染物排放管控、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控和資源利用效率等方面，對(duì)環(huán)境管控單元提出優(yōu)化布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)和控制規(guī)模等調(diào)控策略以及導(dǎo)向性的環(huán)保要求，明確了禁止和限制的環(huán)境準(zhǔn)入要求。國內(nèi)目前關(guān)于環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單編制尚處于探索研究階段[12−14]，清單內(nèi)容體系較龐雜，同時(shí)，環(huán)境準(zhǔn)入清單與產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入清單如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需深入研究。

1宜昌市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控現(xiàn)行制度

宜昌市依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能重要性、生態(tài)敏感性評(píng)價(jià)結(jié)果，將國土空間全域劃分為生態(tài)功能控制區(qū)、黃線區(qū)和綠線區(qū)3個(gè)管控分區(qū)。生態(tài)功能控制區(qū)是實(shí)行強(qiáng)制性管控的生態(tài)功能區(qū)域，黃線區(qū)為限制開發(fā)區(qū)域，綠線區(qū)為適合開發(fā)區(qū)域。1.1生態(tài)功能控制區(qū)。宜昌市生態(tài)功能控制區(qū)面積占國土面積的48.83%，保護(hù)類型包括：水源涵養(yǎng)功能重要區(qū)、土壤侵蝕敏感區(qū)和土壤保持功能重要區(qū)，市級(jí)及以上自然保護(hù)區(qū)、森林公園和風(fēng)景名勝區(qū)，省級(jí)及以上生態(tài)公益林、地質(zhì)公園，國家級(jí)濕地公園、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)，蓄滯洪區(qū)、珍稀物種分布區(qū)、永久性保護(hù)綠地等。《湖北省生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案》劃定的宜昌市生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)面積占國土面積的23.87%，主要為省級(jí)及以上重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，構(gòu)成生態(tài)功能控制區(qū)的核心區(qū)域。1.2生態(tài)功能黃線區(qū)。宜昌市生態(tài)功能黃線區(qū)面積占國土面積的31.35%，保護(hù)類型含：縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)、重要風(fēng)景區(qū)、森林公園、濕地公園和生態(tài)公益林；長(zhǎng)江及其主要一級(jí)支流河濱帶、湖泊及水庫湖濱帶；水源涵養(yǎng)和土壤保持功能重要區(qū)、土壤侵蝕敏感區(qū)；國家及省級(jí)限制開發(fā)區(qū)域除生態(tài)功能控制區(qū)、城鎮(zhèn)空間和農(nóng)業(yè)空間以外的區(qū)域等。1.3生態(tài)功能綠線區(qū)。宜昌市生態(tài)功能綠線區(qū)面積占國土面積的19.67%，涵蓋城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口集中區(qū)、開發(fā)區(qū)及工業(yè)園區(qū)、永久性基本農(nóng)田等合法合規(guī)的開發(fā)建設(shè)區(qū)域。1.4現(xiàn)行制度問題分析。宜昌市現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度主要存在如下問題[14]：非法定自然保護(hù)地（水源涵養(yǎng)功能重要區(qū)、土壤侵蝕敏感區(qū)和土壤保持功能重要區(qū)等）管控措施存在不確定性，開發(fā)建設(shè)活動(dòng)準(zhǔn)入缺乏準(zhǔn)確的尺度；不同主導(dǎo)生態(tài)功能區(qū)域存在多項(xiàng)制度重復(fù)交叉管理的情況；不同生態(tài)功能區(qū)域環(huán)境管理要求存在差異，現(xiàn)行管控制度在某些方面存在“一刀切”的情形。

2法定制度與環(huán)境準(zhǔn)入清單融合設(shè)計(jì)思路

2.1生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度設(shè)計(jì)原則。以宜昌為例，生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度設(shè)計(jì)重點(diǎn)把握了以下原則。1）分區(qū)分級(jí)：依據(jù)生態(tài)環(huán)境功能將全域劃分為4大分區(qū)，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)禁止開發(fā)，生態(tài)功能控制區(qū)強(qiáng)制性管控，黃線區(qū)限制開發(fā)，綠線區(qū)集約化開發(fā)，四大分區(qū)實(shí)行從緊到松梯級(jí)管理。2）遵循環(huán)境總規(guī)：生態(tài)功能控制區(qū)原則上禁止大規(guī)模城鎮(zhèn)建設(shè)、工業(yè)項(xiàng)目、礦產(chǎn)資源開發(fā)、新建引水式電站、房地產(chǎn)開發(fā)、規(guī)模化養(yǎng)殖場(chǎng)和其它破壞區(qū)域自然生態(tài)環(huán)境的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)；黃線區(qū)實(shí)行“點(diǎn)狀開發(fā)、面上保護(hù)”。3）高環(huán)境功能區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)：省級(jí)及以上自然保護(hù)地優(yōu)先保護(hù)、從嚴(yán)管理，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線管理制度，原則上按禁止開發(fā)區(qū)域的要求進(jìn)行管理。4）法定制度優(yōu)先于準(zhǔn)入清單且不交叉執(zhí)行：自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)和集中式飲用水水源保護(hù)區(qū)等法定自然保護(hù)地按照法定制度和部門規(guī)章、規(guī)劃管理；非法定自然保護(hù)地實(shí)行環(huán)境準(zhǔn)入清單或環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。5）依法依規(guī)動(dòng)態(tài)調(diào)整：生態(tài)保護(hù)紅線、法定自然保護(hù)地邊界依法依規(guī)調(diào)整后，按調(diào)整后的方案管理；新設(shè)立的法定自然保護(hù)地自行納入相應(yīng)管控區(qū)；非法定自然保護(hù)地調(diào)整履行相應(yīng)調(diào)整程序。生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控既要重視地塊生態(tài)環(huán)境功能差異，也要尊重既定法律法規(guī)，在制度設(shè)計(jì)中融合法律法規(guī)和準(zhǔn)入清單2類政策工具。宜昌市生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度設(shè)計(jì)層級(jí)結(jié)構(gòu)見表1。2.2法定自然保護(hù)地管理制度。結(jié)合國家、省、市的法律法規(guī)、部門規(guī)章、保護(hù)性規(guī)劃和方案等，建立宜昌市法定自然保護(hù)地管控制度清單，見表2。該清單適用于生態(tài)功能控制區(qū)及黃線區(qū)法定自然保護(hù)地的管理。2.3生態(tài)功能控制區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入清單制度。2.3.1適用范圍及設(shè)計(jì)思路。環(huán)境準(zhǔn)入清單制度是從保護(hù)生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)設(shè)計(jì)的一套制度，通過以正面清單的方式明確在特定生態(tài)環(huán)境管控空間內(nèi)允許投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域和開發(fā)建設(shè)活動(dòng)等，未予以準(zhǔn)入的行業(yè)、領(lǐng)域和活動(dòng)原則上禁止開展。環(huán)境準(zhǔn)入清單規(guī)定的準(zhǔn)入活動(dòng)確定性強(qiáng)，適用于對(duì)生態(tài)環(huán)境管控十分嚴(yán)格的區(qū)域，以宜昌為例，該制度適用于生態(tài)功能控制區(qū)（不含生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)）內(nèi)水源涵養(yǎng)功能重要區(qū)、水土流失敏感區(qū)和土壤保持功能重要區(qū)等，未予準(zhǔn)入的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)不允許建設(shè)。環(huán)境準(zhǔn)入清單的設(shè)計(jì)應(yīng)以維護(hù)管控區(qū)生態(tài)環(huán)境功能為目標(biāo)，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)保與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本需求之間的矛盾，并兼顧國家發(fā)展戰(zhàn)略，重點(diǎn)考量開發(fā)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響范圍、程度和自然環(huán)境的可修復(fù)性等因素，充分協(xié)調(diào)自然生態(tài)保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系。環(huán)境準(zhǔn)入清單設(shè)計(jì)遵循以下4點(diǎn)。1）生態(tài)優(yōu)先，嚴(yán)守底線：改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提升生態(tài)環(huán)境功能等具有生態(tài)環(huán)境正效益的項(xiàng)目?jī)?yōu)先準(zhǔn)入，禁止或嚴(yán)格限制對(duì)生態(tài)環(huán)境可能造成嚴(yán)重破壞和污染的活動(dòng)。2）生態(tài)利民，兼顧民生：將滿足人民群眾基本生活需求、提升貧困地區(qū)生活質(zhì)量作為重要參考因素，對(duì)民生工程、重大基礎(chǔ)設(shè)施和科研項(xiàng)目等予以準(zhǔn)入。3）生態(tài)惠民，農(nóng)旅結(jié)合：將生態(tài)旅游開發(fā)、現(xiàn)有合法耕地內(nèi)的生態(tài)農(nóng)業(yè)活動(dòng)作為準(zhǔn)入可選項(xiàng)，對(duì)旅游開發(fā)、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提出管控要求，適度預(yù)留發(fā)展空間，提升綠色生態(tài)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值。4）服從大局，綠色準(zhǔn)入：服從省級(jí)以上重大發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)國防、軍事活動(dòng)及省級(jí)以上重大發(fā)展戰(zhàn)略活動(dòng)予以準(zhǔn)入。結(jié)合資源開發(fā)對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的程度、范圍及生態(tài)環(huán)境修復(fù)難易程度，對(duì)資源開發(fā)及供應(yīng)項(xiàng)目選擇性予以準(zhǔn)入，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)整體性和穩(wěn)定性影響較小、無污染的綠色資源開發(fā)活動(dòng)予以準(zhǔn)入。2.3.2環(huán)境準(zhǔn)入清單設(shè)計(jì)案例。宜昌在中心城區(qū)環(huán)境控制性詳細(xì)規(guī)劃編制中，探索建立了生態(tài)功能控制區(qū)非法定自然保護(hù)地環(huán)境準(zhǔn)入清單，對(duì)生態(tài)環(huán)保、旅游、資源開發(fā)與供應(yīng)、民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施和其它共6大類36小項(xiàng)開發(fā)建設(shè)活動(dòng)予以準(zhǔn)入，見表3。2.4生態(tài)功能黃線區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單制度。2.4.1適用范圍及設(shè)計(jì)思路。環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單制度對(duì)限制和禁止的活動(dòng)類型規(guī)定明確，但允許開發(fā)建設(shè)活動(dòng)不確定性較強(qiáng)，可用于防止對(duì)生態(tài)環(huán)境可能造成重大破壞和污染的活動(dòng)進(jìn)入管控區(qū)域。以宜昌為例，該制度適用于生態(tài)功能黃線區(qū)（法定自然保護(hù)地除外），限制類活動(dòng)禁止新建，禁止類活動(dòng)限期退出，并實(shí)施生態(tài)修復(fù)。環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單的設(shè)計(jì)圍繞維護(hù)管控區(qū)域環(huán)境功能為目標(biāo)，重點(diǎn)考量開發(fā)建設(shè)活動(dòng)是否對(duì)管控區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成重大破壞和不可逆影響、帶來重大風(fēng)險(xiǎn)等因素。宜昌西部“四縣一區(qū)”（五峰縣、長(zhǎng)陽縣、秭歸縣、興山縣、夷陵區(qū)）隸屬《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中的限制開發(fā)區(qū)，生態(tài)功能黃線區(qū)環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單的制定需與國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。其它地區(qū)結(jié)合管控區(qū)域主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際情況，針對(duì)性制定環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單。2.4.2環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單設(shè)計(jì)案例。宜昌市中心城區(qū)生態(tài)功能黃線區(qū)實(shí)施環(huán)境準(zhǔn)入負(fù)面清單管理，重點(diǎn)限制基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林業(yè)、資源能源開發(fā)和工業(yè)項(xiàng)目等領(lǐng)域?qū)χ鲗?dǎo)生態(tài)環(huán)境功能可能造成重大破壞和污染的建設(shè)活動(dòng)，被列入負(fù)面清單的項(xiàng)目原則上不予新建，見表4。2.5環(huán)境準(zhǔn)入清單及負(fù)面清單配套制度設(shè)計(jì)思路。為減緩開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響程度，需健全環(huán)境準(zhǔn)入（負(fù)面）清單配套制度。一是開發(fā)建設(shè)活動(dòng)應(yīng)符合法律法規(guī)和相關(guān)政策；二是堅(jiān)持節(jié)約集約用地的原則，盡量少占自然生態(tài)空間，用地面積較大（如超過1km2）的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)編制實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償和修復(fù)方案；三是按照高環(huán)境功能區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)的原則，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)執(zhí)行生態(tài)保護(hù)紅線管理制度，法定自然保護(hù)地執(zhí)行相應(yīng)法律法規(guī)和管理制度，以上區(qū)域不再執(zhí)行環(huán)境準(zhǔn)入(負(fù)面)清單；林地、草地和河流等自然生態(tài)空間應(yīng)同時(shí)執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)等管理制度；四是將環(huán)境準(zhǔn)入（負(fù)面）清單制度納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，在項(xiàng)目規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、排污許可、水土保持、排污口設(shè)置和取水許可等審批環(huán)節(jié)予以把關(guān)。

3結(jié)語

以湖北宜昌為例，研究建立了基于法定制度與環(huán)境準(zhǔn)入清單相結(jié)合的生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度。在制度設(shè)計(jì)思路上提出“分區(qū)分級(jí)管控、遵循環(huán)境總規(guī)、高環(huán)境功能區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)保護(hù)、法定制度優(yōu)先于環(huán)境準(zhǔn)入清單且不交叉執(zhí)行和依法依規(guī)動(dòng)態(tài)調(diào)整”五項(xiàng)原則；梳理了法定自然保護(hù)地管控制度清單；研究建立了生態(tài)功能控制區(qū)、黃線區(qū)非法定自然保護(hù)地環(huán)境準(zhǔn)入清單及負(fù)面清單，協(xié)調(diào)了生態(tài)保護(hù)與基本發(fā)展需求之間的矛盾，并從減緩生態(tài)環(huán)境影響的角度出發(fā)，研究提出環(huán)境準(zhǔn)入（負(fù)面）清單配套制度。

作者:陳安 楊曉東 余向勇 熊善高 單位:1.宜昌市環(huán)境保護(hù)研究所 2.宜昌市生態(tài)環(huán)境局 3.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院