政府農(nóng)田水利管理論文

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內(nèi)容提要：國民政府時期，農(nóng)田水利的發(fā)展分為三個階段：抗戰(zhàn)前受到重視階段，抗戰(zhàn)申持續(xù)發(fā)展階段和抗戰(zhàn)后受到挫折階段。其特點是：一、統(tǒng)一水利行政，提升水利機構(gòu)地位；二、因地制宜，開辟多種籌款渠道；三、中央、省、縣結(jié)合，大、中、小并舉。國民政府大力發(fā)展農(nóng)田水利事業(yè)，具有重要的歷史意義：保證了抗戰(zhàn)時期的軍糧民食；減輕了日偽破壞農(nóng)田水利造成的損失；促進了西部的開發(fā)。

關(guān)鍵詞：國民政府農(nóng)田水利特點成效意義

國民政府時期，農(nóng)田水利事業(yè)得到了一定的發(fā)展，對于提高全國農(nóng)業(yè)水平，保障抗戰(zhàn)期間的軍糧民食以及開發(fā)西部都起到了一定的作用。但是，關(guān)于國民政府時期的農(nóng)田水利建設(shè)，至今只有少數(shù)研究抗戰(zhàn)時期后方個別省份或地區(qū)農(nóng)業(yè)的論文有所涉及①全面的，全時期的，全國范圍的農(nóng)田水利建設(shè)研究，則尚無人問津。筆者不揣淺陋，特此拋磚引玉，以求就方家。

一、國民政府時期農(nóng)田水利發(fā)展的三個階段

(一)抗日戰(zhàn)爭前農(nóng)田水利事業(yè)受到重視

抗日戰(zhàn)爭前幾年，為了復(fù)興農(nóng)村，國民政府開始加強農(nóng)田水利建設(shè)。全國經(jīng)濟委員會成立伊始，除繼續(xù)辦理長江、淮河、漢水、贛江、并江北里下河、通海各港筑堤、浚河、建置閘涵以及河南省伊、洛、沙、穎各河建筑堤壩、橋涵和植樹、護岸等工程外，復(fù)致力興辦西北灌溉事業(yè)。如陜西省的涇惠渠、洛惠渠、綏遠(yuǎn)的民生渠以及甘肅、寧夏兩省重要水渠均于年內(nèi)分別進行。涇惠渠的前身是春秋戰(zhàn)國時的秦鄭國渠，據(jù)稱當(dāng)時溉田4．5萬頃，以后，年久失修，至清末因渠身罅漏，僅溉田200頃。民國初年曾議興修，以工款無著未能興工。1928年，陜西省政府與華洋義賑會合力籌備，將原擬第一期計劃分為兩部，上部筑堤河壩，鑿引水洞，及拓寬舊石渠、土渠、修建跨渠橋梁等工程，由華洋義賑會擔(dān)任，于1930年冬開工；其下部修總干渠、南北干渠、中白渠及其橋梁、涵洞、跌水、渡槽、分水閘、斗門等工程，由陜西省政府擔(dān)任。至1932年夏，各項工程大部告一段落，約計用費140萬元。據(jù)統(tǒng)計，1932年實灌地畝為8萬畝；1933年增為32萬畝，1934年增至42萬畝。另據(jù)調(diào)查，1934年，涇陽一縣，產(chǎn)棉價值在百萬元以上。每畝地價由5、6元增至40元。“教育及地方事業(yè)均因以發(fā)展，人民漸形康阜”②。據(jù)經(jīng)濟委員會派往查勘工程

①侯德礎(chǔ)：《試論抗戰(zhàn)時期四川農(nóng)業(yè)的艱難發(fā)展》，《四川師范大學(xué)學(xué)報》19S7年第6期；陳國生：《戰(zhàn)時四川的農(nóng)業(yè)改良與農(nóng)村經(jīng)濟》，《抗日戰(zhàn)爭研究》1999年第4期；顧樸光：《抗日戰(zhàn)爭時期貴州農(nóng)林牧業(yè)概述》，《貴州民族學(xué)院學(xué)報》2001年第4期；張奇、楊紅偉：《論抗戰(zhàn)時期中國西北地區(qū)的農(nóng)業(yè)開發(fā)》，《甘肅社會科學(xué)》2002年第4期。

②國民政府實業(yè)部《中國經(jīng)濟年鑒》編纂委員會編纂：《中國經(jīng)濟年鑒·民國二十四年續(xù)編)第8章，水利(H)3，上海商務(wù)印書館1935年版．

實施人員報告，赴渠查勘時，正值棉花收獲之際，涇渠灌溉不及之田，棉本僅高30公分，每畝最多只能收30斤，而涇渠溉及之田，棉本高至1公尺以上，每畝可收80斤，每畝產(chǎn)量之相差幾及2倍。“該渠放水僅及二年，沿渠農(nóng)民生活非復(fù)昔比，興辦水利之效顯然可見”①。本渠農(nóng)民因水利而得的利益，據(jù)1938年統(tǒng)計，已增加至600萬元以上②。

綏遠(yuǎn)省民生渠于1928年冬以工代賑興修，旋以賑款不敷，又由省政府向中國華洋義賑救災(zāi)總會貸借巨款。1931年，動用駐綏官兵4000余人協(xié)助工作，歷時三載告成，用款70余萬元，救濟災(zāi)黎10余萬口，全渠計長195華里，可灌田25000余頃，每年生產(chǎn)糧食250余萬擔(dān)③。

甘肅省各縣開渠成績以臨洮縣為最著，計開渠12道，可灌田57700畝；其余則皋蘭等32縣，計開渠213道，可灌田3602460畝；黃河沿岸設(shè)置水車者，有永靖等四縣，車數(shù)達(dá)254輛，可灌田50440畝④。寧夏省境內(nèi)水渠，計有云亭渠、漢渠、天水渠等10余條，已成工程長約1600里，灌田71萬余畝，擬辦工程尚有720里，溉田約可120萬畝，需款約150萬元，其中以云亭渠工程最為重要，該渠共長150余里，兩旁灌溉區(qū)域約30余里或十五六里不等，可灌田20萬畝，約需工費37萬余元。1934年，經(jīng)濟委員會撥款20萬元，其余由寧夏省政府自籌。經(jīng)寧夏建設(shè)廳派員測量后，即由省政府派15路軍士兵11700名前往開挖，全部工程分上下兩大段，上段于1934年11月竣工，至下段工程因地凍改于1934年4月動工，旋亦完全告竣，舉行放水典禮⑤。

華北的水利灌溉也有進展。1934年，華北水利委員會與河北省民政、財政、實業(yè)、建設(shè)四廳合組滹沱河灌溉工程委員會，計劃筑堰開渠，兼用機械吸引滹沱河水灌溉農(nóng)田。1933年10月20日開工以后，除1934年大汛期間停止工程外，進行順利。1935年6月，工程全部告竣，并于6月15日舉行放水典禮，計工程先后用款60萬元，約可灌田38萬畝⑥。

山東農(nóng)田水利事業(yè)的特點是規(guī)模大、效益好、技術(shù)水平高。如疏浚徒駭河、萬福河、洙水河、趙牛河、馬頰河和東西泗河，土方共達(dá)58262568立方公尺，統(tǒng)共增加農(nóng)業(yè)收入3341萬元。山東還修建了王家梨行、齊河紅廟、青城齊東馬閘、蒲臺王旺莊等四個虹吸淤田工程，使用抽水機從黃河中抽水進行灌溉，灌溉面積達(dá)8萬畝⑦，這在當(dāng)時恐怕稱得上是先進的水利設(shè)施。鑿井也有較大開展。如齊東縣全縣原有灌溉井不過100余眼，車井更屬罕見。自1928年成立建設(shè)局，將鑿井列入要政。1931年奉建設(shè)廳令由本縣建設(shè)特捐下?lián)?500元作為鑿井貸款額度。一、水車鉆井每眼160元；二、鉆井每眼120元；三、水車磚井每眼100元；四、磚井每眼80元；五、土井每眼40元，并由建設(shè)局第四科督率鑿井人員幫助農(nóng)民鑿井，于是各種井?dāng)?shù)增加，至1935年，新鑿井達(dá)1052眼，其中使用水車的達(dá)160眼⑧，占15．21％。

河南農(nóng)田水利的重點是開渠和鑿井。伊、洛二河，在洛陽偃師境內(nèi)，輔夾并流，成為夾河區(qū)，東西長50里，南北廣10里，中部低洼，河水倒灌，以致無歲不澇。1933年10月，兩縣征用

①《中國經(jīng)濟年鑒·民國二十四年續(xù)編)第8章，水利(H)3。

②沈雷春編：《中國戰(zhàn)時經(jīng)濟志》，臺北文海出版社有限公司1985年版，第16頁。

③國民黨中央黨部經(jīng)濟計劃委員會編：《十年來之中國經(jīng)濟建設(shè)》第20章。綏遠(yuǎn)省之經(jīng)濟建設(shè)，第3節(jié)，水利建設(shè)，南京扶輪日報社發(fā)行，1937年版，第4頁。

④前揭《十年來之中國經(jīng)濟建設(shè)》第18章，甘肅省之經(jīng)濟建設(shè)，第7節(jié)，水利建設(shè)，第13頁。

⑤前揭《中國經(jīng)濟年鑒·民國二十五年第三編》第8章，水利，(H)39，上海商務(wù)印書館1936年版。

⑥《中國經(jīng)濟年鑒·民國二十五年第三編》第8章，水利，(H)32。

⑦根據(jù)國民政府財政部《財政年鑒》編纂處編纂《財政年鑒·民國二十四年續(xù)編)和冬臘月《財政年鑒·民國二十五年第三編》第8章數(shù)字計算。

⑧民國《齊東縣志》卷4，政治志，水利，鑿井。

義務(wù)勞工，自洛陽東西馬莊起迄偃師岳灘伊河止，排挖泄水渠一道，長22公里，于1934年冬挖成。此渠完成后，左右1里以內(nèi)之地，往歲被淹者4萬畝，皆成沃壤，“每畝收獲以八元計，年可出產(chǎn)三十二萬元，即離渠一里以外之地，往年因土壤卑濕收成減色者，亦可年增十余萬元”①。河南第一行政督察區(qū)督飭各縣于臨河地帶開挖溝渠，引水灌田，全區(qū)共計開渠32道，可灌田地37035畝，“此于生產(chǎn)防災(zāi)工作，尤著成效”②。河南地屬高亢，人民多鑿井灌田，惟墨守舊法，水源不旺，為提倡新式鑿井，河南省政府于1933年10月開辦了鑿井訓(xùn)練班，并由農(nóng)林水利各機關(guān)及農(nóng)村合作委員會長期組織鑿井隊，先后代農(nóng)民鑿成灌溉水井l621口，每井可灌田30畝。至鑿井費用，凡派至各縣所需旅費、運費、工資、工具，均由公家供給。人民僅出井內(nèi)所用材料。每井約10余元至20余元。并由農(nóng)村合作委員會介紹銀行貸放鑿井貸款，以利貧農(nóng)。至1935年7月，全省各縣已鑿成模范井220口，普通井95722口③。“灌溉事業(yè)，有以機器吸水灌田者，有以筑壩設(shè)閘蓄水灌田者，河南均已舉辦”。如洛陽白馬寺附近農(nóng)田，地勢高亢，不能引水灌溉。為了喚起民眾注意科學(xué)水利，河南省政府于1931年設(shè)立灌田場，所有吸水機、引水渠、進水池等工程，于1932年已完成，并于1932年4月建筑水閘橋梁，添購水管機件，裝有24匹馬力柴油機1部，14匹馬力柴油機2部，同時抽吸，每日可灌田220畝。鐵道以南之地5000畝，每22天可灌遍1次。若加開夜工則半月可灌遍1次，征收水費，每畝年僅7角5分。固始大港口緊臨淮河兩岸，良田常因淮水暴漲，由港口倒灌，致遭淹沒，遇旱又苦無水灌溉，1935年5月，該縣設(shè)計就該處建筑石閘l座。同年10月招工建筑，1936年3月始告完成，計工程費17000余元，“從此十余萬頃良田，盡得灌溉之利”④。

其他省縣也紛紛行動起來，江蘇省六塘河淤塞不通，年年泛濫成災(zāi)，江蘇省建設(shè)廳征工開浚。1933年12月開工，1934年8月竣工，“開浚后，不獨水災(zāi)可免，且獲灌溉變通之利，兩岸受益田畝有四百余萬畝”。全省各縣從1934年2月至6月共浚河道348條，長2247公里，共做土方2300萬立方公尺，受益田畝約1334903余畝。浙江省溫嶺縣舊有金清、玉潔二閘，因年久失修，河道淤塞，閘基損壞，因另勘地址，修筑新金清閘，并開河以利農(nóng)田，金清港流域684．8平方公里均賴此閘灌溉。黃巖縣西江流域均屬平原，因潮水沖人，不宜種植，新建了西江閘，西江流域面積18420平方公里，均賴此閘蓄淡御堿，種植均便⑤。

在全國經(jīng)濟委員會統(tǒng)一規(guī)劃下，各省修建大型水利樞鈕成為可能。湖北省的金水建閘工程即為其一。金水為揚子江右岸支流之一，流域跨嘉魚、蒲圻、咸寧、武昌四縣，面積約480平方公里。流域內(nèi)地勢低洼，春冬則湖水流泄于江，夏秋則江水漲灌諸湖，而內(nèi)灌之期，又在農(nóng)田收獲之時，致有良田約90余萬畝，不能種植，每年損失農(nóng)產(chǎn)價值數(shù)百萬元。湖北省揚子江水道整理委員會擬筑壩以拒江水倒灌，開挖引河，裝置泄水門，以宣泄內(nèi)潦；建筑船閘，以利航運，只因經(jīng)費困難，未見實行。1932年，全國經(jīng)濟委員會接管湖北水利堤工后，為堵閉金水，將壩頂筑至海平面以上31．5公尺，壩底平均寬120公尺；并就禹觀山開鑿泄水洞3道，裝置治軸閘門3座，以調(diào)節(jié)湖水外泄；另又從禹觀山至赤磯山，筑造橫堤1道，以防阻江水泛濫。工程至1935年3月已全部告竣，4月28日舉行落成典禮。該工程全部經(jīng)費僅80余萬元，但經(jīng)濟效益卻異

①前引《十年來之中國經(jīng)濟建設(shè)》第15章，河南省之經(jīng)濟建設(shè)，第8節(jié)，地方水利建設(shè)，第5頁。

②王光臨：《五年來工作紀(jì)要》甲，淪陷前，1947年7月版，第3頁。

③李儀祉：《十年來的中國水利建設(shè)》，《抗戰(zhàn)前十年之中國》，中國文化建設(shè)協(xié)會1937年版．

④前引《十年來之中國經(jīng)濟建設(shè)》第15章，河南省之經(jīng)濟建設(shè)，第s節(jié)，地方水利建設(shè)，第8頁。

⑤《中國經(jīng)濟年鑒·民國二十四年續(xù)編》第8章，水利·(H)51—52、60。

常明顯。金水閘當(dāng)江水盛漲，則閉閘以防倒灌江水；退落，則啟閘以泄積潦，金水流域可免泛濫之災(zāi)，而旱洼之地悉可化為沃壤。據(jù)前揚子江水道整理委員會測量，可以增墾田畝面積為614平方公里，約合915000畝。“農(nóng)品產(chǎn)量之激增，土地價格之漲高，尤難以數(shù)計”①。

(二)抗日戰(zhàn)爭時期農(nóng)田水利事業(yè)持續(xù)發(fā)展

抗日戰(zhàn)爭時期，大后方的農(nóng)田水利事業(yè)繼續(xù)有所發(fā)展。四川省灌溉方面，1943年，設(shè)堰工管理處10處，統(tǒng)灌田5000萬畝。并增設(shè)大型灌溉工程17處，增灌田210900畝。同時，在10縣筑堵水壩，增灌田1萬畝。工程費貸款，總計1．7億元，完成大型灌溉工程11處，增灌田367580畝；完成計劃增建小型堵水壩灌溉工程72座，增灌田124148畝②，共712628畝。西康省貸款興辦水利，雅安青衣裳渠，已完成放水，可灌田2800畝③，以及從雅安周公河開渠引灌，于1943年6月試行放水，預(yù)計收益田畝7500畝④。1943年動工的天全渠于1944年7月完成放水，計灌溉農(nóng)田4800畝⑤。云南省與經(jīng)濟部合作，成立農(nóng)田水利貸款委員會。1943年將原辦之彌勒竹園壩、宜良龍公渠、文公渠、沾益松林壩四處如期完成，計灌田92760畝⑥。貴州省也設(shè)有農(nóng)田水利貸款委員會，主持各縣農(nóng)田水利工程建設(shè)，1943年已竣工20余處，受益田畝約15760畝。并另行舉辦惠水、漣江、貴筑、烏當(dāng)、中曹司及安龍陂塘海子第二期工程，共可灌田35300畝⑦。陜西省興修各渠至1941年年終，先后完工放水者，有渭、梅、漢三惠渠；1942年內(nèi)完工放水者，有黑、褒兩惠渠。另有洛、定、灃、胥四惠渠，于1943年終完工放水。“全省農(nóng)田總計蒙灌溉之惠者，將及三百萬畝。常年每畝平均增益食糧以五斗計，則每年增益總數(shù)，最低限度，當(dāng)在一百五十萬石”⑧。甘肅水利分河?xùn)|、河西兩部，河?xùn)|水利，湟惠、洮惠、納豐、溥濟四渠于1943年完成，共可灌田100000畝以上；河西水利，1943年成立酒泉工作總站，及武威、張掖、敦煌各工作站。除興筑肅豐(包括鴛鴦池蓄水庫)、登豐兩渠外，并已完成舊渠整理工程49處，受益田畝已達(dá)110萬畝⑨。寧夏省灌溉工程自1942年后，續(xù)有改善，共增加灌地91000余畝⑩。1943年整理舊渠道11處，業(yè)已完工，共灌田223．9萬余畝⑾。青海省地多山谷，灌溉困難，省政府積極進行水利事業(yè)，1942年度完成貴德縣一、三兩區(qū)下格河水渠。西寧縣屬鎮(zhèn)海堡至楊家寨，東營子至楊起堡，韻家口至曹家堡各渠，亦均于1942年度勘測完竣，開始挖掘⑿。

(三)三年內(nèi)戰(zhàn)時期農(nóng)田水利事業(yè)受到重大挫折

抗戰(zhàn)末期，國民政府原本制訂了勝利后恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)田水利事業(yè)的計劃，但其后由于國民黨發(fā)動了反共反人民的內(nèi)戰(zhàn)，把大量經(jīng)費用于內(nèi)戰(zhàn)軍事，致使貸款發(fā)展農(nóng)田水利的計劃大部擱淺。如陜西省，1947年度原計劃修建第二渭惠渠、清惠渠、冷惠渠、黨惠渠及渭惠第六渠等五

①(中國經(jīng)濟年鑒·民國二十四年續(xù)編)第8章，水利，(H)31—52。

②國民政府行政院編纂：《國民政府年鑒》第二回，地方之部，第8章，四川省，第5節(jié)，水利，1944年版。

③前揭《國民政府年鑒》第一回，地方之部，第15章，水利，第3節(jié)，工作概況，西康省，1943年版。

④國民政府主計部統(tǒng)計局編：《中華民國統(tǒng)計年鑒》第5章，水利，第l節(jié)，農(nóng)田水利，1948年版，第99頁。

⑤國民政府行政院編纂：《國民政府年鑒》第三回，地方之部，第9章，西康省，第4節(jié)，建設(shè)，四、水利，1946年版。

⑥《國民政府年鑒》第二回，中央之部，第1編，第16章，水利，第3節(jié)，工程概況，云南省。

⑦《國民政府年鑒》第二回，中央之部，第L編，第16章，水利，第3節(jié)，工作概況，貴州省。

⑧《國民政府年鑒》第一回，地方之部，第19章，陜西省，第11節(jié)，水利。

⑨《國民政府年鑒》第二回，地方之部，第20章，甘肅省，第4節(jié)，建設(shè)，二、水利。⑩《國民政府年鑒》第三回，地方之部。第21章，寧夏省，第4節(jié)，建設(shè)，二、水利。⑾《國民政府年鑒》第三回，中央之部，第1編，第16章，水利，第3節(jié)，事業(yè)概況，十七,寧夏省。

⑿《國民政府年鑒》第一回．地方之部．第22章，青海省，第4節(jié)，建設(shè)，四、水利。

項灌溉工程，“惟本年度農(nóng)行未予核準(zhǔn)貸款，經(jīng)費無著，均未能興工”，未收尾的工程也被迫下馬。如澇惠渠已完成67％，清惠渠已完成85％，定惠渠完成57％，“以工款不繼，物價屢漲，未能按照計劃完工”①。貴州省的情況也如出一轍，“至于新辦工程，原有桐梓等縣十一處，因本年度農(nóng)行對于新辦工程不再貸款，只得一律緩辦”②。由于國民政府內(nèi)部腐敗的加劇，在此時期，一些水利工程因質(zhì)量低下而發(fā)生重大事故。如廣東惠陽馬鞍圍工程是抗戰(zhàn)復(fù)員以來全國最大的水利工程之一。該工程由農(nóng)民銀行貸款8．6億余元，中央水利委員會貸放9000萬元，廣東糧食救濟協(xié)會撥助1．4億余元，廣東救濟分會撥助工糧1270噸，另由地方自籌3．7億余元，并由省內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)征雇民工，負(fù)責(zé)人力的供應(yīng)，于1946年12月8日正式興工，歷時5個月竣工。1947年5月11日，由省政府主席羅卓英親臨主持竣工典禮。不意此項盛典剛剛完成，雨季即臨。因該年雨水較多，此一徒有虛名的馬鞍圍，即告崩潰。圍內(nèi)田地約共150萬畝，皆遭水淹。馬鞍圍人口共5萬，無家可歸者約2500人，橫沙村災(zāi)情最慘，房屋盡被沖毀，片瓦無存③。

當(dāng)然，在此期間，也有一些成功的水利工程，但如鳳毛麟角。如新疆迪化和平渠水利工程，包括31公里長的總干渠1條，蓄水量5000余萬平方公尺的蓄水庫1座，長5000公尺引水渠1條，以及共長數(shù)10公里的分、支、農(nóng)等渠10余條，大小閘口門數(shù)10個。全年灌水總量可達(dá)3000余萬立方公尺，至少可灌溉農(nóng)田10萬畝。“這么一項艱巨浩大的工程，以我國一切水利工程的進度之前例而言，至少需兩三年時間始能完成，但新疆省水利局卻只用三個月時間便把它大部完成，而且開始放水。工程界人士都認(rèn)為這簡直是一個奇跡”。據(jù)估計，每年可因此項水利工程而增產(chǎn)米6萬市擔(dān)，小麥4萬市擔(dān)，雜糧35000市擔(dān)④。

二、國民政府時期農(nóng)田水利建設(shè)的特點

(一)統(tǒng)一水利行政，不斷提升水利機構(gòu)的地位

北洋政府初期，水政分掌于內(nèi)務(wù)、工商兩部，民國三年始成立全國水利局，而牽扯于兩部之間，權(quán)責(zé)不專，經(jīng)費無著。“以無通盤治理之計劃，遂呈各自為政之形”⑤。“國民政府成立后，以內(nèi)憂外患之迭乘，于水政之整理，未暇計及，以致機關(guān)重疊，政出多門”，“行政系統(tǒng)，于以紊亂”，“是以年來水旱交侵，幾無虛歲”⑥。1932年7月，和黃紹竑于中央政治會議上提議，改組全國水利行政機關(guān)，統(tǒng)一水利行政。1934年1月，在國民黨第四屆中央執(zhí)行委員會第四次全體會議上，黃紹竑又提出統(tǒng)一水利行政以利建設(shè)案，獲得通過，并經(jīng)政治會議擬定《統(tǒng)一水利行政及事業(yè)辦法綱要》和《統(tǒng)一水利行政事業(yè)進行辦法》，于1934年12月1日執(zhí)行。該綱要和辦法的核心之點，即為集中事權(quán)，集中人才和集中經(jīng)費。其主要之點為：1．中央設(shè)立總機關(guān)，主辦全國水利行政事宜。2．各流域不設(shè)水利總機關(guān)，其原有各機關(guān)，一律由中央水利總機關(guān)接收后，統(tǒng)籌支配，分別辦理。3．各省水利行政由建設(shè)廳主管；各縣水利行政，由縣政府主管，受中央水利總機關(guān)之指揮監(jiān)督。水利關(guān)系兩省以上者，由中央水利總機關(guān)統(tǒng)籌辦理；水利

①陜西省政府秘書處編譯室：《陜西省政府工作報告》，1947年1至6月，第167、16s頁。②貴州省政府設(shè)計考核委員會：《貴州省政府工作報告》，1945年，柒，建設(shè)，戊，農(nóng)田水利，第86頁。

③狄超自主編：《中國經(jīng)濟年鑒·1948》第3章，水利，太平洋經(jīng)濟研究社1948年版，第114頁。

④《中國經(jīng)濟年鑒·1948》第3章，水利，第107頁。

⑤鄭肇經(jīng)：《三十年來中國之水利行政》，周開慶主編：《三十年來之中國工程(下)》，臺北京華書局1967年版。

⑥周開慶主編：《經(jīng)濟問題資料匯編》，臺北華文書局1951年印行。

關(guān)涉兩縣以上者，由建設(shè)廳統(tǒng)籌辦理。同時，加強領(lǐng)導(dǎo)，不斷提升水利機構(gòu)的位置。規(guī)定全國經(jīng)濟委員會為全國水利總機關(guān)，并規(guī)定：“原由國庫負(fù)擔(dān)之經(jīng)費，撥歸中央水利總機關(guān)支配，大宗工款并由中央水利總機關(guān)籌劃；各海關(guān)水利附加稅除已特定用途者外，一律撥歸中央水利總機關(guān)作水利建設(shè)基金，并另借撥英庚款為材料專款”①。抗戰(zhàn)開始后，水利事業(yè)進一步受到重視。1938年，經(jīng)濟部成立，接管全國水利，于部內(nèi)設(shè)水利司。1939年，國民黨中央五屆七中全會議決，水利專設(shè)機構(gòu)。1941年，行政院于院內(nèi)設(shè)水利委員會，統(tǒng)一水利行政。該會直轄水利機關(guān)有導(dǎo)淮委員會，掌理導(dǎo)治淮河一切事務(wù)并處理有關(guān)之公地新涸地及受益地畝等；廣東治河委員會，掌理廣東全省河流之疏浚、筑堤、建港開埠及一切預(yù)防水患發(fā)展水利籌款施工事宜；黃河水利委員會，掌理黃河及渭、洛等支流一切興利防患施工事務(wù)；揚子江水利委員會，掌理揚子江流域一切興利防患施工事務(wù)；華北水利委員會，掌理黃河以北注入渤海之各河湖流域及沿海區(qū)域一切興利防患事務(wù)。在各省則成立水利局，在各縣則成立水利委員會作為省、縣專設(shè)水利機構(gòu)。1940年1月9日，國民政府頒布《水利建設(shè)綱領(lǐng)》，其第一條提出：“水利建設(shè)以祛除水患，增進農(nóng)產(chǎn)，發(fā)展航運，促進工業(yè)為目標(biāo)，并力求科學(xué)化”；其第三條指出：“為增進農(nóng)產(chǎn)，應(yīng)注重灌溉排水及土壤之改良與保護”。把農(nóng)田水利建設(shè)放在了重要位置。該綱領(lǐng)還明確了抗戰(zhàn)時期農(nóng)田水利建設(shè)的重點，“西南西北農(nóng)田灌溉，應(yīng)力謀發(fā)展，以足民食”。這對于堅持抗戰(zhàn)，建設(shè)大后方，滿足軍糧民食，具有重要意義。

(二)因地制宜．開辟多種籌款渠道

對于不同規(guī)模，不同地區(qū)，不同技術(shù)要求的農(nóng)田水利工程，國民政府采取了中央撥款、中央貸款、各省貸款和地方籌款等四種不同的方式。

1．中央撥款，又分兩種情況。(1)規(guī)模過大，技術(shù)難度過高的工程。如陜西大荔縣洛惠渠，涵洞共長3377公尺，為國內(nèi)最長的水利隧道工程。工程費用共計3015093元，也為農(nóng)田水利工程之最，因此由中央撥款完成。(2)西部貧困地區(qū)。如寧夏云亭渠水利工程，1935年由全國經(jīng)濟委員會撥助工款20萬元，交寧夏省政府籌劃興辦②。甘肅省水利工程，一向由中央?yún)f(xié)助辦理，對于河西水利，從1943年起，中央年撥專款l000萬元③。

2．中央貸款。全國經(jīng)濟委員會統(tǒng)一全國水利行政后，根據(jù)國民政府頒布統(tǒng)一水利行政事業(yè)進行辦法，自1934年度起，年列中央水利事業(yè)費600萬元。全國經(jīng)濟委員會在未經(jīng)指定綜攬全國水政之前，原舉辦的水利事業(yè)，如西北灌溉工程，湖北水利堤工事宜及各項測量試驗工作以及各水利機關(guān)呈準(zhǔn)就海關(guān)稅收附加專款或由庚子退款借撥材料舉辦的水利事業(yè)，均仍照案繼續(xù)進行，不在前項方案范圍以內(nèi)，此項專款約計數(shù)百萬元。兩項合計共約1000余萬元，相對于全國水利事業(yè)，這些款項是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，為了發(fā)展農(nóng)田水利，國民政府采用了貸款的方法。1942年1月，新成立的水利委員會與主持農(nóng)業(yè)貸款的中中交農(nóng)四聯(lián)總處，洽商聯(lián)系辦法。5月1日，行政院指撥農(nóng)貸經(jīng)費，確定為各縣農(nóng)田水利貸款非營業(yè)循環(huán)基金。經(jīng)水利委員會與四聯(lián)總處會商，將1942年中央所撥基金1500萬元，酌為配撥濟用。1943年，中央共撥貸款基金3000萬元，“此項貸款，每年應(yīng)繳還本息及收入之水費，亦經(jīng)列入國家預(yù)算，以資

①《中國經(jīng)濟年鑒·民國二十四年續(xù)編》第1章，第3節(jié)，水利行政之現(xiàn)況，(A)29。

②《中國經(jīng)濟年鑒·民國二十五年第三編》第8章，水利，(H)38。

③《國民政府年鑒》第二回，地方之部，第20章，甘肅省，第4節(jié)，建設(shè)二，水利，丑、河西水利。

平衡"①。1944年，農(nóng)田水利工程繼續(xù)向前推進，除陜西洛惠渠，綏遠(yuǎn)、寧夏整理舊渠及甘肅河西水利由中央撥款外，余均以貸款方式處理。本年，中央共撥基金5200萬元，悉經(jīng)分配各省作為貸款墊頭。中央貸款興修水利取得了較好的經(jīng)濟效果。1942年，浙江省政府與中國農(nóng)民銀行簽訂大型農(nóng)田水利貸款320萬元，連同前水利委員會代撥二成墊頭80萬元，合計400萬元，興辦云和縣惠云渠，龍泉縣安仁渠，慶元縣大畈烊，泰順莒江等規(guī)模較大的農(nóng)田水利工程，均于1943年1月起次第興工，除莒江外，其余工程均于1943年內(nèi)完工，實撥貸款法幣344萬元，灌溉面積約14000余畝，竣工迅速，提早收效。而且完工后的1944和1945年，正逢浙江省連年干旱，而貸款工程區(qū)域內(nèi)的農(nóng)田歲慶豐登，收成倍于往昔，效果顯著，頗得社會好評與農(nóng)民信仰。“于是一時蔚然成風(fēng)，嗣歷年各地辦理農(nóng)田水利，年有增進，貸款工程實收倡導(dǎo)與示范之功，而奠本省興修農(nóng)田水利事業(yè)之始基”②。

3．各省貸款。如廣東省，“除巨大工程由政府負(fù)責(zé)辦理外，在此期內(nèi)，仍以官督民辦為主，組織各縣水利協(xié)會或灌溉生產(chǎn)合作社興辦地方水利事業(yè)，指定省行年撥專款二百萬元，依照廣東省小灌溉工程貸款辦法大綱之規(guī)定貸款，以建設(shè)廳農(nóng)林局為技術(shù)輔助機關(guān)，求全面之開展”③。云南省則與經(jīng)濟部農(nóng)本局聯(lián)合貸款，“由局方放款一百五十萬元，省方自籌五十萬元，作為辦理云南農(nóng)田水利工程放款基金，并由雙方合組云南省農(nóng)田水利貸款委員會，辦理工程實施及貸款事宜”④。

4．地方自籌。如浙江省從1939年至1947年通過征收水利特賦，受益田畝攤派，撥借積谷和自籌工賑物資，以工代賑等方式籌集資金興辦水利工程30項，受益田畝達(dá)1532060畝⑤。廣西省亦有一定成效。

(三)中央、省、縣結(jié)合．大、中、小型并舉

國民政府在推動農(nóng)田水利事業(yè)的過程中，注意發(fā)揮中央和地方兩個積極性。《水利建設(shè)綱領(lǐng)》第18條規(guī)定：“全國各主要水道支干流之治本，運河及港灣之開辟，大規(guī)模灌溉水力發(fā)電及其他有關(guān)兩省市以上之水利建設(shè)，由中央政府主辦之，次要航道之開辟，及灌溉排水等工程，由地方政府主辦之，小范圍農(nóng)田水利，及水力發(fā)電，由政府鼓勵人民辦理之”⑥。

大型水利工程由于用款巨大，技術(shù)含量高，在當(dāng)時條件下，必須由中央政府主辦。如陜西洛惠渠，自1934年開工，至1937年6月，先后完成總干渠21公里，干渠80公里，及主要建筑物如大壩、渠、閘、渡槽、涵洞、橋梁及第一、二、三、四號隧洞。其第五號隧洞因穿越錢鐮山，遭遇涌泉及流沙，進行異常艱難。至1937年底，約完成全長4／5，前進愈深，沙層愈厚，水量也愈旺。在1938—1941四年中，曾試用各種工作方法，然而因為機器和財力均感不足，收效甚微。1941年9月行政院水利委員會成立，選請中外專家研討改進方法，最后決定改用工作井及工作洞方法。先開試驗段，漸有成效，用人力克服天然障礙，于1946年11月全洞貫通，連同北段舊洞共長377公尺，為國內(nèi)最長的水利隧洞工程。在將戰(zhàn)前完成的各渠道及建筑物加以整理后，于1947年9月9—11日試行放水3天，經(jīng)過良好，據(jù)估計，每年可增產(chǎn)小麥10萬市石，豆谷雜糧75000市石，棉花750萬市斤。此項工程歷時14載，工程費用折合戰(zhàn)前法幣，共計3015093元，無論在技術(shù)上還是在財力上，都是地方政府難以勝任的。

①《國民政府年鑒》第二回，中央之部，第l編，第]6章，水利，第3節(jié)，工程概況．第3頁。

②浙江省銀行經(jīng)濟研究室：《浙江經(jīng)濟年鑒》第8章，水利，1948年印行，第355頁。

③廣東省政府編：《廣東年鑒·民國三十年度》第11編，水利，第6章，灌溉，(盈)100，1942年版。

④張肖梅編：《云南經(jīng)濟》第14章，N．10，1942年版。

⑤據(jù)《浙江經(jīng)濟年鑒》第327—331頁數(shù)字計算。

⑥《國民政府年鑒》第一回，中央之部，第1編，第15章，第2節(jié)，第293頁。

在抗日戰(zhàn)爭時期，由于各大河流全區(qū)或下游淪于敵手，故僅能致力于后方各省水利事業(yè)的發(fā)展。由于中央的大力支援和各省的辛勤努力，取得了一定的效果，其中以四川最為顯著。1941年，四聯(lián)總處貸給四川省1700萬元，興修新舊工程，計大型堰渠15處，小型塘壩1000余處，后因工料費用高漲，原定預(yù)算，已不敷用，1942年春，增撥貸款900萬元，水種局積極努力，晝夜趕工，所有各處工程，均得于五、六月間一律完工放水。已經(jīng)灌溉面積約計70余萬畝。依照預(yù)計估算，可能灌溉面積，總計可達(dá)250余萬畝。在成績的鼓舞下，四川水利局繼續(xù)致全力于農(nóng)田水利事業(yè)。“一切設(shè)計規(guī)劃，以及各工程處、工務(wù)所之工作，均稱努力，經(jīng)全部勘察測量設(shè)計完畢之工程，凡十余處”。1942年，四川省將征實超額完成的3000余萬元法幣，全數(shù)撥作興辦農(nóng)田水利事業(yè)之用。自1941—1947年6月，四川省共完成水利工程24處，受益田畝410978畝①。

大后方其他省的農(nóng)田水利事業(yè)也有較大的開展。如陜西省橫山縣，是一個小縣，農(nóng)戶不足1萬。該縣縣長王俊讓，從1941年至1942年，躬親籌劃，領(lǐng)導(dǎo)民眾，集資自行舉辦小規(guī)模水利工程，前后凡共26處，頗著成效。共可灌田35558畝，用款263502元，每畝工程費用僅及7．41元，平均每畝收獲糧食以1市石計，年可收獲3萬余石，“可謂費省效宏”②。

為了調(diào)動各省、縣興辦水利事業(yè)的積極性，1935年4月，國民政府曾頒布興辦水利獎勵條例和興辦水利給獎?wù)鲁蹋笳J(rèn)為，由于水利事業(yè)的發(fā)展，各該條例、章程，已多不盡適用，且原定獎勵事宜偏重河工修防及捐募款項，亦有修正之必要，于是另行擬具興辦水利事業(yè)獎勵條例，于興辦水利者予以重獎，于1943年7月29日公布實施。此后，很多省都出現(xiàn)了大型和小型水利工程并舉的局面。為了進一步推動各省普遍興修小型農(nóng)田水利，1943年，國民政府頒布《非常時期強制修筑塘壩水井暫行辦法》，通飭各省施行，積極籌劃各省發(fā)動民力，大舉興修。并由中國農(nóng)民銀行貸款協(xié)助廣東、廣西、湖南、貴州、福建、江西、甘肅、陜西、河南、湖北、四川等省推進灌溉工程建設(shè)，共貸放小型工程費6000余萬元，推進工程約6000余萬市畝。與此同時，農(nóng)林部通過舉辦示范工程，直接指導(dǎo)農(nóng)田水利建設(shè)。1943年，農(nóng)林部分別在川東、川北設(shè)立防旱督導(dǎo)站工程隊，辦理巴縣、江津等縣小型工程，灌溉面積37000畝；黔西防旱督導(dǎo)站及工程隊，辦理安順等縣工程8000余畝；第三工程隊辦理四川南溪等縣工程4000余畝；第一測量隊辦理四川巴縣蓄水庫工程5200余畝。農(nóng)林部并通過撥款、貸款、督導(dǎo)等方法，協(xié)助各省推進小型農(nóng)田水利工作。1943年，撥發(fā)小型農(nóng)田水利工作督導(dǎo)費145萬元，協(xié)助福建、廣東、甘肅、山西、湖南等省，督導(dǎo)民眾自動興修，并介紹貸款，計推動小型工程130余萬畝。1944年，復(fù)撥各省施工督導(dǎo)費570萬元，并于四川、湖南、廣西、江西、廣東、福建、貴州、湖北、浙江、陜西、甘肅、河南、新疆、山西等14省，另籌墊頭貸款1900余萬元。同時，與農(nóng)民銀行洽籌小型農(nóng)田水利貸款8900余萬元，由農(nóng)行統(tǒng)籌貸放，分配于四川、西康、湖北、湖南、廣西、貴州、云南、廣東、福建、江西、安徽、浙江、河南、陜西、山西、甘肅、寧夏等17省。并依照《非常時期強制修筑塘壩水井暫行辦法》，訂立各省1944年度推進小型農(nóng)田水利工程工作綱要，推動各省督飭普遍興修③。

①《中華民國統(tǒng)計年鑒》第5章，水利，第l節(jié)，農(nóng)田水利，第100．98頁。

②陜西省政府統(tǒng)計室編：《陜西省統(tǒng)計資料匯刊》第3期，1943年版，第265頁。

③《國民政府年鑒》第二回，中央之部．第1編．第12章，農(nóng)林，第6頁。

各地的小型農(nóng)田水利工程都程度不等地產(chǎn)生了經(jīng)濟效益。如湖北省，至1944年，據(jù)已報驗的21縣，共完成水井1213口，堰壩1424座，蓄水庫29座，溝渠969道，涵閘4座，池塘1245口，堤垸13座，水車935架，受益田畝292590畝①；湖南省于1941年11月調(diào)遣專員督修各縣塘壩，至1942年4月，計已修建完成之塘17543口，壩548l座，灌溉面積16152755畝②。

三、農(nóng)田水利的成效及其意義

國民政府發(fā)展農(nóng)田水利究竟取得了多少實際的經(jīng)濟效益，據(jù)國民政府統(tǒng)計：“三十一年農(nóng)田水利已完工程，共用款3l374814元，灌溉面積達(dá)517400市畝，共計增益13982萬余元”③。每畝約增益270元，與當(dāng)時糧價每石200元相較，每畝約增產(chǎn)糧食1．35石，可見，1942年，因發(fā)展農(nóng)田水利而增產(chǎn)的糧食約為70萬石；自“二十一年十月至三十二年十月，完工放水工程已達(dá)八十處，計可灌田八十二萬四千五百五十五市畝”④。其中以甘肅為最多，達(dá)38處，可灌田557565畝。如按陜西標(biāo)準(zhǔn)“每畝平均增益食糧以五斗計”⑤，則增產(chǎn)糧食約41萬余石，“自三十二年十月至三十三年十月，各省灌溉工程完工放水者，已達(dá)二十四處，計可溉田三十二萬六千五百四十八畝”⑥。其中四川省占12處，共溉田167978畝，按四川每畝增益400元，每石糧價200元計⑦，每畝可增收糧食2石，全國共可增收糧食65萬石。至此，1944年，因發(fā)展農(nóng)田水利，每年后方19省可增加灌溉面積1668503畝，增收糧食176萬石，約合264萬市擔(dān)。但以上所估計的只是中央所撥款與貸款的大型水利工程所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，至于各縣所舉辦的小型農(nóng)田水利工程，國民政府另有統(tǒng)計。

①《國民政府年鑒》第三回，地方之部，第6章，湖北省，第5頁。

②《國民政府年鑒》第一回，地方之部，第7章，湖南省，第93頁。

③《國民政府年鑒》第一回，中央之部，第1編，第15章，水利，第3節(jié)，工作概況，一、發(fā)展農(nóng)田水利，第300頁，“三十一年度農(nóng)田水利已完工程經(jīng)濟價值表”。

④《國民政府年鑒》第二回，中央之部，第1編，第16章，水利，第3節(jié)，工程概況，第3頁。

⑤《國民政府年鑒》第一回，地方之部，第19章，陜西省，第11節(jié)，水利，第285頁。

⑥《國民政府年鑒》第三回，中央之部，第1編，第16章，水利，第3節(jié)，事業(yè)概況，第2頁。

⑦據(jù)《國民政府年鑒》第一回，中央之部，第1編，第15章．水利，第3節(jié)，工作概況，一、發(fā)展農(nóng)田水利，第300頁，“三十一年度農(nóng)田水利已完工程經(jīng)濟價值表”，“四川”，“每石售價100元”，“灌水后每畝可增益400元”。

可見，修整小型農(nóng)田水利始終在全部提高單位面積產(chǎn)量措施中占據(jù)著重要的地位。1941年，修整小型農(nóng)田水利增產(chǎn)糧食近300萬擔(dān)，1942年糧食雖然欠收，仍達(dá)70余萬擔(dān)，1943年達(dá)到280萬擔(dān)，1944年，仍在百萬擔(dān)以上。加上中央撥款與貸款所修建的大型水利工程所增產(chǎn)的糧食，每年共可增產(chǎn)糧食達(dá)四、五百萬擔(dān)。從1941年至1944年，修整小型農(nóng)田水利的成效在全部提高單位面積產(chǎn)量措施的成效中均占16％至30％以上。在其他提高單位面積產(chǎn)量的措施如改良品種、防治病蟲害、增施肥料等不斷推廣的情況下，修整小型農(nóng)田水利能夠保持這樣的地位是難能可貴的。

國民政府大力發(fā)展農(nóng)田水利事業(yè)，具有重要的歷史意義。1．保證了抗日戰(zhàn)爭時期的軍糧民食，有利于抗戰(zhàn)的勝利。如四川省新辦已完工之各項大小型工程，實際已灌田畝而有增益者，計達(dá)33．5萬市畝，每市畝平均增產(chǎn)稻谷2市石，計收獲67萬市石，增產(chǎn)量約為本年(1942年)征收1760萬石的4％①。廣西省至1943年10月，大型工程已完成7處，小型工程已完成386處，灌溉面積達(dá)399566畝。每年增收稻谷約753213擔(dān)②。1943年，廣西征實征購稻谷，核定各為160萬擔(dān)，增產(chǎn)稻谷占征實征購稻谷23．54％。2．減輕了日偽破壞農(nóng)田水利造成的損失。如浙東沿浙贛鐵路各縣于1942年春，先經(jīng)日軍竄擾，繼遭洪水為患，灌溉渠堰大部損毀，災(zāi)情慘重。冬間，日軍潰退金華，失地收復(fù)，經(jīng)浙江省政府商請中國農(nóng)民銀行，采取緊急貸款方式，派員駐縣指導(dǎo)監(jiān)放。共貸放農(nóng)田水利貸款174萬元，修復(fù)縉云、麗水等13縣農(nóng)田水利工程89處，受益農(nóng)田159358畝。“劫后災(zāi)黎，均免流離失所，獲益甚巨”③。3．促進了西部開發(fā)。國民政府對興辦西北的農(nóng)田水利，采取中央撥款的方式，有力地支援了西北的農(nóng)業(yè)建設(shè)。如甘肅省湟惠渠灌溉面積達(dá)25000畝，其灌溉區(qū)以土質(zhì)關(guān)系，需水灌溉至為迫切，每坰旱地(合二市畝半)每年只收谷1擔(dān)，改水田后，每畝年可收麥8斗，谷5斗，按1941年4月物價計算，每畝年增益200元。全灌溉區(qū)共增益500萬元，地價也增加了1倍；溥濟渠灌溉面積35000畝，其灌溉區(qū)原為旱地，每坰年產(chǎn)量約為300斤，大旱之年，經(jīng)常顆粒不收。灌水之后，收獲有了保障，每畝年增益為200元，每年共增益700萬元，地價增加了數(shù)倍。陜西省農(nóng)田水利工程規(guī)模較大。如黑惠渠，灌溉面積14萬畝，每畝年增益200元，共增益2800萬元，且開渠后“黑水就范，兩岸可免泛濫，為利尤溥”。

但是，我們也要看到，國民政府發(fā)展農(nóng)田水利盡管取得了一定的成績，但其成果畢竟是有限的。國民政府如不進行徹底的政治改革，遏制政治上的腐敗，其經(jīng)濟建設(shè)也是難有大的作為的。其后的政治、經(jīng)濟形勢發(fā)展也證實了這一點。