排污單位自行監(jiān)測問題剖析及建議

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摘要：自行監(jiān)測是排污單位落實主體責任必然要求，是生態(tài)環(huán)境部門環(huán)境管理重要方式。回顧我國自行監(jiān)測發(fā)展歷程，梳理當前自行監(jiān)測在監(jiān)測方案制定、自動監(jiān)測和委托第三方檢測等方面問題，提出了規(guī)范自行監(jiān)測方案制定、審核備案，加強監(jiān)督檢查，探索建立自動監(jiān)測設備性能綜合評價機制，加大自行監(jiān)測數(shù)據(jù)分析和應用等方面建議，從而提高自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質量。

關鍵詞：排污單位；自行監(jiān)測；監(jiān)測方案；數(shù)據(jù)質量；問題與建議

1我國自行監(jiān)測發(fā)展歷程

2013年，原環(huán)境保護部印發(fā)實施《國家重點監(jiān)控企業(yè)自行監(jiān)測及信息公開辦法(試行)》(環(huán)發(fā)〔2013〕81號)[1]，該辦法首次明確自行監(jiān)測定義、主體、內容、方式、指標、頻次及信息公開等相關內容，指導國家重點監(jiān)控企業(yè)等排污單位自行監(jiān)測工作。該辦法在排污單位自行監(jiān)測技術指南實施前一直作為企業(yè)開展自行監(jiān)測的綱領性文件。2015年修訂《環(huán)境保護法》、2018年修訂《水污染防治法》和《大氣污染防治法》均明確規(guī)定排污單位開展自行監(jiān)測，保存原始監(jiān)測記錄，公開監(jiān)測信息，負責監(jiān)測數(shù)據(jù)的真實性和準確性。重點排污單位還應安裝自動監(jiān)測設備，與生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)網(wǎng)，并保證監(jiān)測設備正常運行[2]。從法律層面，明確排污單位自行監(jiān)測及信息公開的主體責任。2018年，原環(huán)境保護部《排污許可管理辦法（試行）》（部令第48號）[3]，明確排污單位在申請排污許可證時，應按照自行監(jiān)測技術指南要求，編制自行監(jiān)測方案。截至2020年5月，生態(tài)環(huán)境部共《排污單位自行監(jiān)測技術指南總則》[4]和火力發(fā)電及鍋爐、造紙工業(yè)等23個行業(yè)指南，基本上覆蓋了國民經(jīng)濟主要行業(yè)。從部門規(guī)章層面，明確排污單位應按照自行監(jiān)測技術指南要求落實主體責任。自行監(jiān)測是排污單位履行主體責任的重要舉措，也是生態(tài)環(huán)境部門依據(jù)排污許可證監(jiān)管的重要內容。只有規(guī)范排污單位自行監(jiān)測，確保監(jiān)測數(shù)據(jù)真實、準確和完整，才能更好服務環(huán)境執(zhí)法、總量核算和環(huán)保稅申報征收等各項管理。目前，排污單位自行監(jiān)測主要內容包括監(jiān)測方案制定、自動監(jiān)測和手工監(jiān)測等方面，都不同程度存在一些問題[5−7]。

2存在問題及分析

2018～2019年，生態(tài)環(huán)境部連續(xù)2年組織對重點地區(qū)、重點區(qū)域開展了排污單位自行監(jiān)測質量專項檢查、抽測和比對監(jiān)測[8−9]。其中2018年對長三角地區(qū)、汾渭平原，2019年對珠三角地區(qū)、渤海地區(qū)開展監(jiān)督檢查，情況見表1。表1可知，2018和2019年，國家抽測排污單位排放數(shù)據(jù)，每年排放數(shù)據(jù)超標率均在10%以上，而調閱這些超標排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)，卻鮮有超標。雖然存在不同時間不同工況其排放監(jiān)測數(shù)據(jù)可能存在差異的客觀因素，但是2年共計抽測761家排污單位，超標124家，超標率達16.3%，從側面反映出排污單位自行監(jiān)測數(shù)據(jù)質量不高的現(xiàn)狀。2.1監(jiān)測方案制定存在問題。部分排污單位自行監(jiān)測質量專項檢查不合格，即實行百分制情況下，2018年有3.4%排污單位低于60分，2019年有9.4%排污單位低于60分。失分主要原因是部分排污單位監(jiān)測方案中的監(jiān)測點位不全、監(jiān)測項目不足、缺少點位示意圖和質量控制措施不完善等，反映出部分排污單位在制定監(jiān)測方案方面存在較嚴重問題。檢查發(fā)現(xiàn)，2019年問題家數(shù)是2018年的2.8倍，主要原因是部分排污單位未及時按照新實施的自行監(jiān)測技術指南要求制定監(jiān)測方案，并按照監(jiān)測方案開展監(jiān)測工作。2.2自動監(jiān)測存在問題。2018和2019年，國家比對自動監(jiān)測設備，自動監(jiān)測設備比對不合格率高達60%以上，主要原因是自動監(jiān)測設備量程寬誤差范圍大、穩(wěn)定性差，部分設備存在人為設置或修改參數(shù)等漏洞；運維單位數(shù)量多、規(guī)模小，運維能力和水平較差，并且存在低價惡性競爭。反映出目前自動監(jiān)測設備質量不高和自動監(jiān)測設備運行維護不規(guī)范的現(xiàn)狀。以2018年為例，廢氣自動監(jiān)測比對后，溫度流速和氧含量不合格率42%、SO2不合格率30%、NOx不合格20%以及顆粒不合格率8%。分析其原因SO2、NOx不合格主要原因是量程寬、精度差，零點漂移、滿量程漂移大；溫度、流速和顆粒物不合格主要原因是未嚴格按照有關技術規(guī)范開展校準校驗維護。廢水自動監(jiān)測比對后COD單項不合格占比45%、COD和氨氮均不合格占比29%、氨氮單項不合格占比26%。分析其原因COD和氨氮不合格主要原因是部分監(jiān)測設備不適應變化工況廢水、運行維護時配置標準樣品濃度誤差大。2.3手工監(jiān)測存在問題。由于缺少必要人員、設備和場所，排污單位普遍委托社會化生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構開展手工監(jiān)測。為提高手工監(jiān)測數(shù)據(jù)質量，按照生態(tài)環(huán)境部部署，各省份加大了對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構檢查力度，經(jīng)統(tǒng)計河北、山東和江蘇等省份采取“雙隨機一公開”或“全覆蓋”方式，查獲一批開展自行監(jiān)測不規(guī)范的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構，見表2[10−13]。表2可知，無論是采用“雙隨機一公開”檢查，還是采用全覆蓋檢查，第三方檢測機構都不同程度存在監(jiān)測過程不規(guī)范、質控措施不完善，甚至涉嫌出具虛假報告等問題，問題家數(shù)都在20%以上，反映出第三方檢測機構監(jiān)測管理不規(guī)范、監(jiān)測數(shù)據(jù)失真等諸多問題。因此，無論是國家的自行監(jiān)測監(jiān)督檢查，還是地方的自行監(jiān)測日常監(jiān)管，均發(fā)現(xiàn)排污單位在監(jiān)測方案制定、自動監(jiān)測和手工監(jiān)測（含生態(tài)環(huán)境監(jiān)測機構）等方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。

3自行監(jiān)測工作的建議

3.1排污單位落實自行監(jiān)測的主體責任。排污單位要嚴格落實自行監(jiān)測主體責任，應查清本單位的主要污染源、污染物指標及潛在的環(huán)境影響，按照監(jiān)測指南要求制定方案，設置和維護監(jiān)測設施，依據(jù)監(jiān)測方案開展自行監(jiān)測，做好質量保證和質量控制，記錄和保存監(jiān)測數(shù)據(jù)，依法向社會公開監(jiān)測結果。3.1.1制定監(jiān)測方案。制定監(jiān)測方案，是做好自行監(jiān)測工作前提，其核心是監(jiān)測點位、監(jiān)測指標和監(jiān)測頻次的確定。自行監(jiān)測技術指南系列標準為排污單位制定切實可行的監(jiān)測方案提供了技術支撐。2017年4月，《排污單位自行監(jiān)測技術指南總則》[4]提出了自行監(jiān)測方案制定基本方法，后續(xù)的23個行業(yè)自行監(jiān)測技術指南，又根據(jù)各自行業(yè)特點提出了不同行業(yè)具體、詳細和便于操作的監(jiān)測要求。排污單位要結合相應的自行監(jiān)測技術指南制定適合自身特點的監(jiān)測方案。3.1.2開展監(jiān)測并做好質量控制。排污單位應按照最新的監(jiān)測方案開展監(jiān)測活動。我國當前已經(jīng)了一系列關于污染源的廢水、廢氣、土壤和地下水等監(jiān)測技術規(guī)范，這些技術規(guī)范對于自行監(jiān)測活動的開展同樣適用。排污單位可根據(jù)自身條件和能力，利用自有人員、場所和設備開展監(jiān)測；也可委托其他有資質的檢（監(jiān)）測機構開展監(jiān)測。開展自行監(jiān)測時，排污單位應做好質量控制工作，保證監(jiān)測數(shù)據(jù)質量。承擔監(jiān)測活動的監(jiān)測機構、人員、儀器設備、監(jiān)測輔助設施和實驗室環(huán)境都應符合具體監(jiān)測活動的要求。應開展監(jiān)測方法技術能力驗證，確保具體監(jiān)測人員實際操作能力可以滿足自行監(jiān)測工作需求。3.1.3記錄和保存監(jiān)測信息。排污單位應記錄和保存完整的原始記錄、監(jiān)測報告，以備管理部門檢查和社會公眾監(jiān)督。完整的原始記錄，有助于還原監(jiān)測活動開展情況，從而對監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性、可靠性進行評估。這既是排污單位自證數(shù)據(jù)質量的需要，也是管理部門檢查的需要。監(jiān)測信息應與相關管理臺帳同步記錄，從而可以實現(xiàn)監(jiān)測數(shù)據(jù)與生產(chǎn)、污染治理相關信息的交叉驗證，增強監(jiān)測數(shù)據(jù)和相關臺賬的關聯(lián)性。排污單位自行監(jiān)測技術指南、排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范等相關國家環(huán)境保護標準中對監(jiān)測信息記錄、管理臺帳記錄提出了具體要求，排污單位應參照相應的標準開展信息記錄，以備檢查核驗。3.1.4公開監(jiān)測結果。公開監(jiān)測數(shù)據(jù)，接受公眾監(jiān)督，既是排污單位應盡的法律責任，也是提升監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的重要手段。排污單位應按照信息公開要求，拓寬公開形式和渠道，除生態(tài)環(huán)境主管部門門戶網(wǎng)站公開外，要探索微信、微博等新興媒體公開形式，及時全面公開監(jiān)測結果。3.2管理部門強化監(jiān)管責任。3.2.1做好監(jiān)測方案審核備案工作。生態(tài)環(huán)境監(jiān)測部門將關口前移，采用分級審核備案方式，省級負責綜合評價排污單位開展自行監(jiān)測情況，提出完善自行監(jiān)測及質量控制的相關建議，市級負責審核備案自行監(jiān)測方案，重點審核監(jiān)測方案全面性和完整性。3.2.2加大自行監(jiān)測監(jiān)督檢查。生態(tài)環(huán)境部門結合日常環(huán)境管理工作，可以采用網(wǎng)絡抽查和現(xiàn)場檢查相結合方式[14−15]。生態(tài)環(huán)境部門應每年對轄區(qū)內重點排污單位開展一次自行監(jiān)測質量核查，核查內容包括監(jiān)測過程規(guī)范性、信息記錄全面性和監(jiān)測結果合理性等方面。3.2.3探索建立自動監(jiān)測設備性能綜合評價機制。選取高質量自動監(jiān)測設備，排污單位、自動監(jiān)測運營人員、自動監(jiān)測設備同行和生態(tài)環(huán)境監(jiān)管人員建立定期反饋機制，綜合評價設備性能質量，包括自動監(jiān)測設備準確性、穩(wěn)定性和可維護性等指標。加強自動監(jiān)測設備現(xiàn)場端的運維管理，出臺運維有關技術規(guī)范，明確排污單位、運營公司等各自職責，建立健全管理制度，督促運營公司做好監(jiān)控設施的日常巡檢、維護保養(yǎng)和校準校驗。3.2.4加強第三方檢測機構監(jiān)管。生態(tài)環(huán)境部門要與市場監(jiān)管部門建立健全聯(lián)勤聯(lián)動機制，加大對社會化監(jiān)測機構的檢查力度，對監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)的問題，按相關法律法規(guī)，依法處理。對于體系建立不規(guī)范等能夠自行整改的，應關注其整改的時效性與有效性；對于分包檢測不規(guī)范等要責令限期改正的，要立即督促其改正；對于超范圍檢驗檢測、非授權簽字人簽發(fā)報告等違法情節(jié)嚴重的，要責令整改并處罰款，整改期間不得出具檢驗檢測數(shù)據(jù)、結果和報告。3.3建立自動監(jiān)測數(shù)據(jù)異常數(shù)據(jù)報警機制。利用大數(shù)據(jù)平臺建設，統(tǒng)籌建立重點排污單位污染排放自動監(jiān)測監(jiān)視系統(tǒng)，提高在線監(jiān)測設備運行異常等信息追蹤、捕獲與報警能力。改變傳統(tǒng)僅采集自動監(jiān)測數(shù)據(jù)模式，將監(jiān)測設備工作狀態(tài)、運行參數(shù)和自動監(jiān)測數(shù)據(jù)和現(xiàn)場視頻等信息同時上傳至生態(tài)環(huán)境監(jiān)控平臺。利用大數(shù)據(jù)監(jiān)控平臺，分析各個監(jiān)控因子關聯(lián)關系，建立智能尋蹤報警。針對不同行業(yè)、不同規(guī)模、不同治污工藝的自動監(jiān)測數(shù)據(jù)進行馴化，實現(xiàn)對監(jiān)測設備工作狀態(tài)、運行參數(shù)和監(jiān)測數(shù)據(jù)的多維度分析，自動識別監(jiān)測設備的異常情形，并根據(jù)異常情形對監(jiān)測數(shù)據(jù)的影響程度推送不同級別的報警事件，實現(xiàn)平臺端自動監(jiān)管和遠程控制，全方位監(jiān)控監(jiān)測設備工作和運行情況，提高自動監(jiān)測設備數(shù)據(jù)質量。3.4加大自行監(jiān)測數(shù)據(jù)應用。監(jiān)測數(shù)據(jù)應用是開展自行監(jiān)測工作的最終目的。一方面自行監(jiān)測數(shù)據(jù)應用于環(huán)境執(zhí)法，監(jiān)測部門發(fā)現(xiàn)自行監(jiān)測超標數(shù)據(jù)、異常數(shù)據(jù)及時移送執(zhí)法部門，執(zhí)法部門采取現(xiàn)場檢查、調查取證和問詢等方式，核實自行監(jiān)測數(shù)據(jù)真實性、有效性，建立自行監(jiān)測超標、異常數(shù)據(jù)處罰機制。另一方面，生態(tài)環(huán)境部門與稅務部門建立涉稅信息共享機制。生態(tài)環(huán)境部門將排污單位的排污許可、污染物排放數(shù)據(jù)、環(huán)境違法和受行政處罰情況等環(huán)境保護相關信息共享給稅務部門。稅務部門按照環(huán)境保護稅法等法律法規(guī)依法增加或減免排污單位環(huán)境保護稅，稅務部門及時反饋排污單位稅款入庫、減免稅額、欠繳稅款、涉稅違法和受行政處罰等信息。

4結語

自行監(jiān)測是排污單位落實主體責任、說清自身污染物排放狀況的重要途徑，是生態(tài)環(huán)境部門加強事中事后監(jiān)管的重要手段，也是滿足社會公眾知情權和監(jiān)督權的迫切需要。因此，排污單位、監(jiān)督管理部門、第三方檢測機構和社會公眾要切實發(fā)揮作用，多措并舉，確保自行監(jiān)測數(shù)據(jù)真實、準確、完整，為打贏藍天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)提供數(shù)據(jù)支撐。

作者:張同星 邱曉國 石敬華 單位:山東省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心