濕地環境保護問題及法律建議

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一、調研基本情況說明

為了對青海湖流域濕地環境有更加深入的了解，課題組于2014年5～6月期間，走訪了剛察、海晏、天峻、共和四縣，進行了有關“青海湖流域濕地環境保護”的問卷調查活動。調查問卷發放情況。調查問卷小組共有四組，分別在剛察、海晏、天峻、共和四縣進行調查問卷發放工作。此次調查共發放問卷550份，收回492份，有效問卷492份，回收率為89．5％，其中剛察縣共發放150份，回收128份；海晏縣共發放150份，回收120份；天峻縣共發放100份，回收98份；共和鄉共發放150份，回收150份。調查對象情況。調查對象中，藏族占85％，非藏族占10％，未填寫的占5％，這說明在青海湖流域濕地保護中，以藏族居民為主，應充分尊重和發揮藏族群眾的重要作用。調查的主要內容：青海湖流域濕地環境變化情況及主要原因、退牧還林還草工程及其實施效果、旅游資源開發對濕地保護的影響、濕地環境保護對農牧民利益的影響、濕地環境保護中公眾參與情況等。

二、青海湖流域濕地環境保護中反映的問題

（一）退牧還林還草工程對濕地環境的影響

1．退牧還林還草工程對濕地環境恢復的效果當問及“您認為退牧還林還草對青海湖生態環境恢復的效果”時，80％以上的調查對象認為有效果的，對此項措施持積極認可態度的達50％。由此可見，退牧還林還草工程得到了當地居民的普遍認可，并取得了良好效果。

2．退牧還林還草工程中存在的主要問題

退牧還林還草工程雖然取得了一定成效，但仍然存在不少問題。影響其實施效果的首要因素是經費保障不足，占總調查人數的35％。其次分別是觀念不正確、主管部門職責不明確、缺乏法律保障等。

（二）旅游資源開發對濕地環境的影響

1．旅游資源開發對青海湖流域濕地環境的影響

認為旅游資源開發對青海湖流域濕地環境沒有影響的僅占總調查人數的10％，有影響的占總調查人數的84％，其中有210人認為影響很大，占總調查人數的44％。由此可見，當地農牧民普遍地認識到旅游資源開發給濕地環境造成了巨大壓力。

2．旅游資源開發中存在的問題

調查中，當問及在開發當地旅游資源中存在的主要問題時，261人認為產生大量旅游垃圾，204人認為游客環保意識差，190人認為當地環保設施差，148人認為破壞野生動物的生存環境，16人選擇了其他，以上數據分別占總調查人數的53％、41％、39％、30％和3％。當向當地居民調查該地的環保設施建置情況時，72人認為有污水處理設施，111人認為有垃圾回收分類設施，65人認為有公共交通工具，68人選擇了其他，以上數據分別占總調查人數的15％、23％、13％、14％。當問及青海湖水體及岸邊曾發現哪些垃圾或漂浮物時，358人認為有垃圾袋，占調查對象的73％；332人認為有飲料瓶，占調查對象的67％；206人認為有剩余食物占調查對象的42％；192人認為有廢舊電池，占調查對象的39％，153人認為有死魚動物，占調查對象的31％；88人認為有建筑垃圾，占調查對象的18％，44人選擇了其他，占調查對象的9％。綜合分析，可以得出，旅游資源開發對青海湖流域濕地環境造成了很大的影響，主要原因體現在以下三個方面：一是當地的環保基礎設施不健全，如污水處理設施、垃圾分類回收設施、公共交通工具等嚴重缺乏，使得當地無法消化大量的旅游垃圾；二是游客自身環保意識差，在旅游時亂丟垃圾，如塑料袋、飲料瓶、廢舊電池、剩余食物等，不僅影響草原草類的生長，也造成了青海湖水資源的污染、魚類的死亡。三是大量游客涌入青海湖流域，造成了對草原的踐踏，破壞了當地的生態平衡，給野生動植物的生存環境造成了嚴重破壞。

3．旅游資源開發對濕地環境造成的危害

（1）當地農牧民對開發旅游觀光船項目的態度。對青海湖開發旅游觀光船項目，272人持反對態度，占總調查對象的56％；193人持支持態度，占總調查對象的40％；20人表示無所謂，占總調查對象當的4％。旅游觀光船的噪聲、溢出湖面的油漬以及觀光游客拋灑的垃圾，給青海湖的水造成一定的影響，危及湟魚及鳥類的生存和繁衍。青海湖流域內的原住居民已深刻認識到旅游觀光船給當地環境帶來的危害，且56％的農牧民愿意放棄由此帶來的經濟收益，反對旅游觀光船項目的開發。（2）當地農牧民對偷捕青海湖湟魚行為的態度。在調查“當地農牧民對偷捕湟魚行為的態度”時，326人認為行為惡劣，應當嚴厲打擊，占到總調查對象的69％；129人認為是迫于生計，可以理解的生存行為，占總調查對象的27％；18人認為無所謂，占總調查對象的4％。同時，在調研走訪的過程中，當地農牧民向筆者反映，由于藏族人民的信仰，藏族人一般是不吃魚的，更不會捕殺湟魚，他們認為“殺一只（魚）相當于殺一萬只”。但由于外來游客對吃湟魚的熱衷，導致湟魚價格的飆升使得一些農牧民為牟取私利而偷獵湟魚。（3）當地農牧民對向游客開放鳥島的態度。就“青海湖鳥島向游客開放”向當地農牧民調查時，247人表示反對，占總調查人數的53％，其中有108人表示極力反對，占總調查人數的23％，因此，大部分人反對鳥島向游客開發，認識到游客的游玩會導致鳥類棲息地的破壞，影響青海湖鳥類繁殖、生存。另外，43％人的表示支持，其中8％的人表示非常支持，這也說明鳥島的開放為部分農牧民帶來了經濟收益。綜上所述，旅游資源的開發一方面促進了當地經濟的發展，調整了單一的農牧業經濟結構，增加了就業途徑，提高了農牧民的收入，改善了生活條件；另一方面由于對旅游資源的不合理開發、基礎設施的不健全、游客的不文明行為等給當地的生態環境造成了破壞和污染，影響了當地野生動植物的生存環境，使野生動植物面臨著生存的威脅。如大量游客涌入到鳥島觀賞，破壞野生鳥類的生存棲息環境；觀光船項目造成的對青海湖水域的污染、游客對湟魚消費的熱衷等不僅破壞了湟魚的生存環境，更威脅到湟魚的生存。

（三）青海湖流域濕地環境保護中公眾參與情況

1．民眾參與濕地環境保護的意愿

從當地農牧民參與青海湖流域濕地環境保護的意愿來看，大多數人都希望濕地環境得到有效治理和恢復，并愿意參與到濕地環境保護活動中來。調查中，當問及“您對青海湖流域環境治理的態度”時，342人希望濕地環境能夠得到有效治理惡化恢復，占總調查人數的72％；113人認為環境治理是政府的事，與自己無關，占總調查人數的24％；21人認為治理或不治理都無所謂，占總調查人數的4％。當問及“您是否愿意參與到青海湖環境保護的活動中來”時，其中很愿意的有188人，愿意的有184人，兩項合計共372人，占總調查人數的77％；另外，不愿意的有90人，占總調查人數的18％；無所謂的有23人，占總調查人數的5％。這表明，大部分農牧民能夠認識到青海湖流域濕地環境恢復與其生活習性相關，并愿意成為濕地環境保護的主體。同時也有少部分的農牧民環境保護意識淡薄，認為環境治理僅僅是政府的職責，與個人無關，不愿意參與到濕地環境保護中來。

2．濕地環境保護過程中農牧民最關心的問題

當問及“青海湖流域濕地環境保護過程中您最關心的問題”時，199人認為是教育，占總調查人數的40％；148人認為是收入，占總調查人數的30％；127人認為是社會保障，占總調查人數的26％；112人認為是醫療，占總調查人數的23％；79人認為是就業，占總調查人數的16％；還有25人選擇其他。由此可見，排在首位的是教育，說明當地農牧民注重孩子和自身的教育，以及對教育資源的迫切需求。另外，提高家庭收入、完善社會保障、改善醫療條件及增加就業也是濕地環境保護過程中農牧民關注的焦點。青海湖流域濕地保護的主體應當是當地的農牧民，如何從根本上調動當地農牧民參與到濕地保護中，就必須結合農牧民最關心的教育、收入、社會保障、醫療、就業等問題，建立長期、規范的農牧民參與濕地保護的鼓勵機制，使其在濕地保護的過程中受益；使環境保護從被動轉向主動，從根本上激發農牧民保護濕地環境的積極性。

三、青海湖流域濕地保護的法律對策建議

（一）加快制訂全國濕地保護條例

我國自1992年加入《濕地公約》以來，但到目前為止，國家層面，還沒有關于濕地保護的專門性法規，地方立法層面，相對較好。全國已有18個省、市、自治區出臺了省一級的濕地保護條例，一些地方還把濕地保護納入地方黨政領導的政績考核。青海省分別于2003年和2013年頒布了《青海湖流域生態環境保護條例》和《青海省濕地保護條例》，該條例均是在沒有上位法的背景下由地方立法機關創制的，為青海湖流域濕地環境的保護提供了法律支撐，確立了濕地保護應當遵循的原則、監督管理、保護措施及法律責任。條例的出臺解決了長期以來無法可依的尷尬狀況，使濕地保護工作有法可依，能夠有序進行。由此可見，我國現行的法律法規中關于濕地保護的內容較為零碎、分散，缺乏完整性、系統性，雖有部分省份制訂了省級濕地保護條例，但遠遠落后于其他國家的濕地保護法制建設，也跟不上我國濕地保護工作的需求。特別是濕地資源調查監測、濕地占用征用的監督管理、各種破壞行為的處罰等，包括怎樣更好地履行國際公約，都缺乏一些更明確的、更有操作性的、更有效的條款和規定，所以很有必要從國家層面出臺一部專門針對濕地保護的行政法規，盡快出臺《濕地保護條例》，明確濕地保護職責權限、管理程序和行為準則。制定濕地保護紅線，完善濕地生態補償制度，實行濕地分類管理。

（二）完善公眾參與制度

由上文的調研數據可知，40％的調查對象認為良好的環保意識對濕地環境保護作用重大，因此公眾環保觀念的改變對青海湖流域濕地環境保護起著至關重要的作用。青海湖流域藏族居民占絕大多數，藏族的某些宗教教義和生活習俗，如“殺一只青蛙，犯龍王”、“拔一根草，不長高”、“馬年轉神山、羊年轉圣湖”等蘊含著天人合一的哲學理念。調研過程中發現，政府對青海湖流域濕地環境保護的宣傳力度不足，雖然發放了一些環保宣傳冊，開會時口頭強調環保的重要性，但缺乏物質性獎勵、缺乏環保工具、缺乏組織大規模的環境保護活動等，難以調動牧民參與環境保護的積極性。以至于雖然當地農牧民有“保護青海湖、保護草原是每個牧民的義務”的意識，但卻缺乏將這種環保意識主動轉化成青海湖流域濕地環境保護行動的動力。為了建立長期有效的濕地保護機制，必須加大財政在公眾參與濕地保護方面的投入，調動農牧民原始的環保理念，充分發揮民眾在濕地保護中的作用。同時，為當地農牧民參與濕地保護提供立法上的支撐，完善公眾參與機制。第一，立法明確公眾參與途徑，如在面臨濕地環境事務的重大決策時，政府進行論證會、聽證會，使公眾表達自己的意見；在濕地環境保護與管理中保障公眾的提案權、質詢權、表決權、檢舉控告權。第二，立法明確公眾參與程序，落實公眾參與的一整套細化的程序規定，如征求公眾建議程序、公眾監督程序等，使公眾參與不再流于法律條文，而能夠真正地落到實處，起到保護濕地的效果。第三，確立環境公益訴訟制度，擴大原告主體資格。2014年通過的《環境與資源保護法》僅規定“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記和專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織”可以向人民法院提起環境公益訴訟，環境公益訴訟的原告范圍過窄，不利于生態環境的保護。應當允許公民、檢察機關為了維護青海湖流域濕地環境公共利益，依法對污染環境和破壞環境的行為提起環境公益訴訟。

（三）建立濕地生態效益補償機制

青海湖流域濕地資源既有經濟價值又有生態價值，為了保護其生態價值，對濕地資源開發利用活動予以限制或禁止，會導致當地農牧民和相關權利主體濕地所有權、使用權的損害，造成其經濟利益的損失，若這些財產利益的損失完全由權利人個人承擔，顯然是不公平的，違背了現代資源環境法的基本精神，導致環境之不正義。因此，必須建立濕地生態效益補償機制，以實現環境正義之要求。一是完善生態效益補償的法律體系。在《環境資源保護法》、《青海省濕地保護條例》及《青海湖流域生態環境保護條例》對生態效益補償制度的原則性規定的基礎上，結合青海湖流域的實際情況，制定《青海湖流域濕地生態效益補償實施辦法》。二是確立開發者保護、受益者補償原則。所謂誰開發誰補償、誰受益誰補償原則是指在自然資源開發利用過程中，由生態環境的破壞者支付補償費，同時，因環境得到改善從中受益的人支付一定的補償費。用經濟補償的手段合理限制濕地開發與利用，從而保護濕地環境，使濕地生物多樣性保護和濕地資源可持續利用得到和諧、協調發展。三是保證濕地生態效益補償資金的來源。資金來源的暢通是保證青海湖流域濕地生態效益補償的基礎和前提，可以通過國家財政撥款、地方政府補貼、收取濕地資源生態補償稅、建立濕地生態補償專項資金等方式保證濕地生態效益補償資金的來源。四是完善在建生態項目的生態補償政策。青海湖流域濕地現有的生態補償主要集中在退牧還草等生態項目上，這些項目的補償還需要進一步完善。如增加退牧還草牧戶生活和燃料補助費、增加基本草場建設投入、提高生態移民安置投資標準等。

（四）建立生態旅游機制

濕地生態保護和濕地經濟開發并非存在不可調和的矛盾，應本著“在保護中開發，在開發中保護”的原則，加強科學規劃，防止盲目性和隨意性的開發，實施真正意義上的生態旅游開發。

1．加強生態旅游宣傳。青海湖濕地特有的環境功能決定其旅游不應當是一般意義上的旅游，在開發旅游的過程中應當注重環境教育、生態旅游的宣傳，提高游客的環保意識。在對外宣傳方面可以利用資料手冊、環保標語、布告、板報、碑、牌及宣傳車等各種常規的宣傳手段，在自然保護內也可設置電子屏、廣播、報紙、電視等現代媒體宣傳保護區美麗的自然風光、珍稀野生動植物等。這樣既可以吸引大量游客，增加旅游收益，又對游客進行了環境教育，提醒游客文明旅游，保護濕地環境。同時保護區內應當配備一套完整的有關湟魚、棕頭鷗、魚鷗、斑頭雁、普氏原羚等珍稀野生動物資源等方面的數據信息庫，方便游客隨時了解查詢相關環保知識，樹立正確的消費觀念，保護珍稀野生動物。

2．完善旅游基礎設施建設。發展生態旅游，保護濕地環境，完善的旅游基礎設施建設是關鍵。調研中發現，青海湖流域的旅游基礎設施沒有跟上旅游業發展的腳步，無法容納大量游客產生的旅游生活垃圾，超出了濕地生態承載力的要求。筆者建議，政府部門應當采取相關措施，盡快完善配套基礎設施的建設，如污水處理設施、垃圾回收分類設施、旅游道路、公共廁所、景區停車場、景區分類垃圾箱等的建設。3．規范旅游項目審批制度。濕地涵養水源、調節氣候、保護生物多樣性等生態功能否定了其旅游項目開發的任意性。青海湖景區內的大型游輪環湖項目、鳥島觀鳥項目等造成了鳥類資源和植被破壞，影響了青海湖的水生環境，嚴重威脅湟魚和鳥類的生存。另外，環青海湖地區缺乏統一管理，對旅游資源的開發建設沒有一個統一詳細的規劃，各單位為爭奪旅游資源利益，各自為陣，造成旅游資源開發的無序。因此，規范旅游項目審批制度，明確審批的標準、許可程序和批準機關等，是保護濕地資源的重要手段，是對濕地合理利用和開發的事先監督和控制的重要途徑。

（五）鞏固退牧還林還草工程成果

自2008年5月啟動實施青海湖流域生態環境保護與綜合治理工程以來，退牧還林還草工程作為其重要的項目之一，取得了良好成果。調研數據顯示，80％以上的調查對象認為退牧還林還草工程促進了濕地環境的恢復。據相關資料顯示，截至2013年9月青海湖流域完成禁牧任務275萬畝，完成沙漠化土地治理54．36萬畝，完成生態林建設項目30．9255萬畝，完成濕地保護416．90萬畝。［5］通過實施退牧還林還草及其他生態修復工程，青海湖流域濕地生態環境趨于改善，生態服務功能初步顯現，局部地區生態退化趨勢得到緩解。退牧還林還草工程雖然取得了一定成效，但仍然存在不少問題。調研結果顯示，42％的調查對象認為退牧還林還草工程的實施使得其收益減少，同時由于經費保障不足，一些不正確的觀念，相關主管部門職責不明確以及缺乏相應的法律法規的制約保障等，項目實施過程中，給農牧民利益造成了損害，影響其參與退牧還林還草的積極性，從而在一定程度上影響了項目實施，使項目難以達到預期效果。因此，應當建立完善的項目資金使用監督管理體制，明確主管部門的職責，制定配套的考核監督辦法等，杜絕一切不正確的觀念，處理好長遠的生態效益和農牧民當前利益之間的關系，從而鞏固退牧還林還草及其他濕地生態修復工程工程取得的成果。

（六）建立健全農牧民社會保障制度

由上文可知，農牧民對當地教育、醫療、就業、養老等方面的改善和提高有著迫切愿望和關注。健全地方公共財政體制，調整財政收支結構，把更多財政資金投向青海湖流域內的公共服務領域，加大財政在教育、醫療、就業、養老等社會保障方面的投入。建立和完善流域內農牧民社會保障制度，使其在就業、醫療、入學、養老等方面與城市居民享有同等待遇，切實解決其“人口”的吃飯問題、“牲口”的放牧問題。如建立健全農村養老保險制度、完善新型農村合作醫療制度、建立牧區居民最低生活保障制度、實施牧區特殊教育政策、加強對農牧民職業技能培訓等，從而使生態建設和農牧民的經濟利益緊密結合起來，調動農牧民參與青海湖及周邊濕地保護的積極性，實現生態和經濟的協調發展。

作者:陳娟 張璐璐 單位:青海民族大學