論改進(jìn)我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式

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一、推行政府采購制度過程中存在的問題1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡規(guī)范。根據(jù)財政部《政府采購管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，財政部門是政府采購的主管部門，下設(shè)政府采購管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府采購管理和監(jiān)督工作，財

一、加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變

我國對加工貿(mào)易一直實行由外經(jīng)貿(mào)主管部門審批合同、海關(guān)備案并進(jìn)行實際監(jiān)管的管理模式。海關(guān)對加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變:

(一)70年代末至80年代中后期,加工貿(mào)易處于成長期

加工貿(mào)易占全國進(jìn)出口貿(mào)易的比重不大。企業(yè)取得訂單、簽訂合同后向外經(jīng)貿(mào)主管部門申請批準(zhǔn),海關(guān)憑外經(jīng)貿(mào)主管部門的批件核發(fā)手冊,企業(yè)憑手冊進(jìn)口料件,生產(chǎn)成品后出口。海關(guān)以手冊、進(jìn)出口報關(guān)單、核銷表等為依據(jù)核銷結(jié)案,并結(jié)合下廠核查、核銷加強(qiáng)實際監(jiān)管。合同的登記備案、核銷均為手工作業(yè)。

(二)80年代中后期至90年代中期,加工貿(mào)易進(jìn)入快速發(fā)展期

加工貿(mào)易占全國進(jìn)出口貿(mào)易的比重迅速上升,從1987年的23.2%增長到1995年的47%。伴隨著加工貿(mào)易合同和報關(guān)單數(shù)量猛增,“三假”案件頻發(fā)。海關(guān)在監(jiān)管過程中相應(yīng)采取了防偽印油、防偽標(biāo)簽等打假措施,并取得了一定的效果。

(三)90年代中期,部分海關(guān)試行加工貿(mào)易計算機(jī)管理

90年代中期開始,海關(guān)結(jié)合加工貿(mào)易臺帳的實施,大力推行業(yè)務(wù)科技一體化,運(yùn)用計算機(jī)對加工貿(mào)易合同備案與核銷進(jìn)行管理,作業(yè)環(huán)節(jié)從單證作業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橛嬎銠C(jī)數(shù)據(jù)與單證數(shù)據(jù)相互核對,進(jìn)一步嚴(yán)密了海關(guān)監(jiān)管。1999年實現(xiàn)全國加工貿(mào)易計算機(jī)數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)傳輸,有效遏止了橫行多年的利用“三假”走私違規(guī)現(xiàn)象。

同時,海關(guān)采取一系列措施加強(qiáng)審批和實地監(jiān)管。如對進(jìn)口敏感商品實行限量審批制度,從“雙人作業(yè)”(初審、復(fù)審)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭墝徟?經(jīng)辦人、科長、處長)作業(yè)制度;制定海關(guān)查驗、核銷量化標(biāo)準(zhǔn),規(guī)定下廠核銷比例、跨關(guān)區(qū)結(jié)轉(zhuǎn)貨物的核查率和加工貿(mào)易貨物進(jìn)出口查驗比例,通過中期核查、下廠核銷來加強(qiáng)實際監(jiān)管。

回顧海關(guān)對加工貿(mào)易監(jiān)管模式的演變,不難看出:第一,隨著加工貿(mào)易在我國對外貿(mào)易中地位不斷上升,對加工貿(mào)易的監(jiān)管日益受到監(jiān)管當(dāng)局的重視;第二,隨著加工貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大和業(yè)務(wù)的復(fù)雜,如大量深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的出現(xiàn),海關(guān)對加工貿(mào)易的難度也越來越大,不得不進(jìn)行監(jiān)管模式的創(chuàng)新和引入新的監(jiān)管手段;第三,加工貿(mào)易監(jiān)管模式的變化貫穿于海關(guān)工作方針的調(diào)整之中。上世紀(jì)80年代,海關(guān)工作貫徹“促進(jìn)為主”方針,對加工貿(mào)易的管理,比較重視促進(jìn)加工貿(mào)易的發(fā)展。90年代中期,海關(guān)堅持“依法行政,貫徹政策”,從1995年實施加工貿(mào)易保證金臺帳開始,監(jiān)管工作更多地重視對加工貿(mào)易加以規(guī)范。2001年,海關(guān)適時地提出“依法行政,為國把關(guān),服務(wù)經(jīng)濟(jì),促進(jìn)發(fā)展”的十六字方針,標(biāo)志著監(jiān)管部門力求在“把好國門”與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間實現(xiàn)均衡。

二、對現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式的評價

1995年以后隨著加工貿(mào)易保證金臺帳制度的出臺及完善,以及海關(guān)計算機(jī)監(jiān)管的日益完備,加工貿(mào)易監(jiān)管日趨嚴(yán)密。但與加工貿(mào)易相關(guān)的違規(guī)行為還沒有完全遏止,國家稅收保全機(jī)制仍面臨挑戰(zhàn)。2000年全國海關(guān)共查獲加工貿(mào)易渠道走私案件752起,案值25.4億元,雖然案件數(shù)只占全部走私案件數(shù)的7%,但案值比例高達(dá)42%,略高于加工貿(mào)易進(jìn)口占進(jìn)口總額的比重(38.5%)。2001年上半年,海關(guān)調(diào)查部門立案的走私案件,涉及加工貿(mào)易的案值,仍達(dá)到總案值的42.7%;海關(guān)緝私警察立案的走私案件,加工貿(mào)易的案件呈明顯上升勢頭,共立案148起,增長48%,案值12.5億元,增長76%,擅自倒賣保稅料件、成品、減免稅設(shè)備是走私的主要形式。造成這種情況的原因主要有以下幾個方面:

(一)加工貿(mào)易“漫山放養(yǎng)”的發(fā)展格局增加了監(jiān)管難度

長期以來,我國對開展加工貿(mào)易實行不限區(qū)域、不限企業(yè)、不限商品的寬松保稅政策,這對降低企業(yè)的生產(chǎn)成本、擴(kuò)大出口有著積極的意義。在加工貿(mào)易發(fā)展初期,從事加工貿(mào)易的企業(yè)不是很多,生產(chǎn)規(guī)模不大,這種寬松政策并沒有給監(jiān)管造成太大的壓力。但是,寬松政策的基石是企業(yè)守法經(jīng)營、自律性好、不存在追求非法利潤的利益驅(qū)動。隨著體制改革的不斷深化、加工貿(mào)易的迅速發(fā)展和企業(yè)經(jīng)營機(jī)制的變化,寬松政策中蘊(yùn)藏的企業(yè)信譽(yù)風(fēng)險就暴露出來。部分企業(yè)在高額利潤的驅(qū)動下,利用加工貿(mào)易保稅且無貿(mào)易管制的便利,繞開我國對一般貿(mào)易進(jìn)口的管制,逃避進(jìn)口關(guān)稅和增值稅。在這種情況下,“漫山放羊”的格局加大了海關(guān)對加工貿(mào)易的監(jiān)管難度。加入WTO后,我國關(guān)稅大幅度降低,在一定程度上減少了企業(yè)走私的動力。但是,由于我國17%的進(jìn)口增值稅不會改變,因此仍會有部分不法企業(yè)繼續(xù)從事違法行為。

(二)加工貿(mào)易周期長、涉及部門多,監(jiān)管難度大

由于產(chǎn)品加工周期長,企業(yè)加工生產(chǎn)過程中的不確定因素多,有的企業(yè)因市場變化或經(jīng)營不善,出現(xiàn)破產(chǎn)、倒閉,或外商毀約,或企業(yè)違法保稅料件被查扣、拍賣,造成進(jìn)口料件未能加工出口,或加工未出口,造成合同無法核銷結(jié)案。這些企業(yè)的經(jīng)營者往往一走了之。由于許多加工貿(mào)易企業(yè)的投入并不大,許多廠房設(shè)備破爛、陳舊,處理起來成本高,收益小。加工貿(mào)易逾期合同未能核銷是多年來海關(guān)監(jiān)管面臨的難點問題。

(三)海關(guān)本身的監(jiān)管力量相對不足

由于上述問題的存在,監(jiān)管力量的多少是提高監(jiān)管效率的關(guān)鍵之一。據(jù)調(diào)查,法國負(fù)責(zé)監(jiān)管加工貿(mào)易的海關(guān)管理人員有2萬多人。但是當(dāng)前,我國從事加工貿(mào)易的關(guān)員僅3,000多人,而2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬家,加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元,不斷增長的巨大業(yè)務(wù)量與管理資源不足之間的矛盾越來越尖銳。1995年保證金臺帳制度開始實施,在一定程度上加強(qiáng)了監(jiān)管,但是由于是“空轉(zhuǎn)”,實際作用有限。1999年10月臺帳開始部分“實轉(zhuǎn)”,但截止到2001年7月底,企業(yè)繳納加工貿(mào)易保證金臺帳金額占加工貿(mào)易進(jìn)口商品保稅金額的比例很小(約2%),海關(guān)的監(jiān)管任務(wù)很重。

(四)監(jiān)管部門協(xié)調(diào)不夠,未形成合力

加工貿(mào)易管理涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、工商、稅務(wù)、外匯管理等多個部門,共管格局雖初步形成,但仍然存在責(zé)任不清、難以落實的情況,對加工貿(mào)易的社會共管仍未有效形成合力。加工一、推行政府采購制度過程中存在的問題1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡規(guī)范。根據(jù)財政部《政府采購管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，財政部門是政府采購的主管部門，下設(shè)政府采購管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府采購管理和監(jiān)督工作，財

貿(mào)易相關(guān)的管理政策大多由海關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行,監(jiān)管的責(zé)任也幾乎都落在海關(guān)一家身上。雖然各個部門對加工貿(mào)易都在進(jìn)行管理,但每個部門的管理都存在死角。如外經(jīng)貿(mào)主管部門負(fù)責(zé)審查企業(yè)的經(jīng)營資格和生產(chǎn)能力,但是做不到,也不可能對每一家企業(yè)實施驗廠,對企業(yè)的生產(chǎn)能力難以把握;海關(guān)受種種限制,也無法保證對每一家企業(yè)下廠核查核銷。如果形成有效的監(jiān)管合力,管理風(fēng)險將會大大降低。

(五)現(xiàn)行分類管理辦法不利于加強(qiáng)懲罰走私的力度

對于買地建房、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè)的違法行為,容易查處;但是對于租賃廠房且生產(chǎn)規(guī)模不大的企業(yè),一旦“飛料走私”,人去樓空,海關(guān)難以處罰,國家稅款就會流失。現(xiàn)行的企業(yè)分類管理等辦法,對這類走私企業(yè)很難事先防范和事后打擊。海關(guān)既要嚴(yán)密監(jiān)管,保證國家稅款不流失,又要方便快捷,高效運(yùn)作,管理工作量和難度很大。

對加工貿(mào)易現(xiàn)行監(jiān)管形勢,管理部門與企業(yè)的判斷分歧日益明顯。從政府管理的角度看,加工貿(mào)易成為走私一個不容忽視的渠道,盡管已經(jīng)大大加強(qiáng)了監(jiān)管力度,但仍然沒有有效地遏止加工貿(mào)易走私,因此,必須進(jìn)一步加強(qiáng)管理。而地方政府和企業(yè)則感到,現(xiàn)行的監(jiān)管效率由于手續(xù)繁瑣,已經(jīng)不能適應(yīng)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的要求。這種矛盾揭示出,現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式已經(jīng)不能適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展的需要。現(xiàn)行的外經(jīng)貿(mào)主管部門審批合同、海關(guān)備案核銷的監(jiān)管模式,在加工貿(mào)易發(fā)展初期,還是比較適合傳統(tǒng)企業(yè)運(yùn)作的。但是隨著加工貿(mào)易的迅猛發(fā)展,加工的深度、廣度不斷延伸,加上市場經(jīng)濟(jì)的不斷變化,企業(yè)難以事先準(zhǔn)確制定完備的計劃,原有的按既定合同(計劃)生產(chǎn)和監(jiān)管的模式,與越來越多企業(yè)的實際生產(chǎn)經(jīng)營的矛盾日益突出。企業(yè)往往先申請“虛擬合同”,再根據(jù)實際情況予以變更,但是變更又相當(dāng)頻繁,且涉及外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)、銀行等多個部門,均需要一定的時間,企業(yè)和各管理部門都疲于應(yīng)付,妨礙了企業(yè)的正常發(fā)展和政府管理效能的提高。

因此,監(jiān)管工作要實現(xiàn)既管得住,又保證加工貿(mào)易的順利發(fā)展,提高我國加工貿(mào)易企業(yè)的出口競爭力,必須從根本上改革現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管模式,積極探索適應(yīng)加工貿(mào)易發(fā)展新形勢的新的監(jiān)管模式。

三、國際上完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的經(jīng)驗

外國海關(guān)對加工貿(mào)易的管理有許多可供借鑒的地方。現(xiàn)在各國對加工貿(mào)易的管理模式主要有四種:一是封閉式保稅監(jiān)管,即加工貿(mào)易保稅只能在海關(guān)監(jiān)管的封閉區(qū)域內(nèi)進(jìn)行;二是先征后退,原料進(jìn)口時先征稅,等成品出口時再予以退稅;三是實行在第三方擔(dān)保前提下的保稅監(jiān)管;四是先進(jìn)的開放式。不管采用什么方法,他們有一個共同的特點:國家稅收保障機(jī)制是制定加工貿(mào)易政策的出發(fā)點和根本前提。

歐盟國家成立由產(chǎn)業(yè)部門參加的加工貿(mào)易品種、數(shù)量核定小組,定期審定可以開展加工貿(mào)易的品種和數(shù)量,依法使國內(nèi)產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)格保護(hù)。他們具體采用兩種管理制度:一是保稅制度,要求企業(yè)以加工產(chǎn)品復(fù)出口為目的,貨物進(jìn)口前,向海關(guān)提出申請,經(jīng)海關(guān)審核同意后發(fā)給批準(zhǔn)證書(類似我國的加工貿(mào)易手冊),貨物進(jìn)境時企業(yè)憑此免稅,亦免受貿(mào)易政策措施管理,成品出口后由海關(guān)核銷。這類似于我國目前的加工貿(mào)易政策,但這種開放式管理的基石是市場和法制的完備、企業(yè)守法自律性強(qiáng)及信息化監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)的建立和健全。二是退稅制度。如果企業(yè)在進(jìn)口時沒有把握將加工產(chǎn)品返銷出口,但希望保留產(chǎn)品出口后退回已征收進(jìn)口稅的可能性時,可選擇加工貿(mào)易退稅制度。貨物進(jìn)口前,也要經(jīng)海關(guān)審核同意后發(fā)給批準(zhǔn)證書;貨物進(jìn)口時要先征收關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅,并受貿(mào)易政策如進(jìn)口數(shù)量或配額限制。如果產(chǎn)品出口,可向海關(guān)申請退還進(jìn)口時所繳納的稅款。《歐盟海關(guān)法典》規(guī)定,不論保稅制度還是退稅制度,海關(guān)如認(rèn)為必要,在核發(fā)加工貿(mào)易批準(zhǔn)證書前,可對加工貿(mào)易企業(yè)征收保證金或由企業(yè)提供銀行擔(dān)保。

日本、韓國也都積極鼓勵開展加工貿(mào)易。但在具體管理上,日本海關(guān)對加工貿(mào)易實行三種監(jiān)管模式:第一種,在指定區(qū)域內(nèi)(目前僅指保稅工廠)開展加工貿(mào)易,實行類同我國的保稅政策;第二種是擔(dān)保保稅政策,對一年內(nèi)加工復(fù)出口,進(jìn)口時提供料件稅款等值擔(dān)保的予以免稅,如屆時不能加工復(fù)出口,海關(guān)將擔(dān)保金或擔(dān)保物抵繳稅款;第三種是先征后退政策,料件進(jìn)口時先征稅,在規(guī)定的時間內(nèi)加工復(fù)出口的予以退稅。第二、三種監(jiān)管模式是針對在保稅工廠以外區(qū)域開展的加工貿(mào)易,企業(yè)可以自主選擇。韓國目前對加工貿(mào)易實行兩種監(jiān)管模式:第一種,對在指定區(qū)域內(nèi)開展的加工貿(mào)易實行保稅政策,指定區(qū)域僅限于保稅工廠和保稅區(qū)(亦稱出口自由區(qū));第二種,先征后退政策。

有必要說明的是,韓國發(fā)展加工貿(mào)易始于60年代初,曾經(jīng)實行了類似我國目前的遍地開花的加工貿(mào)易保稅政策,遇到了目前我們正面臨的情況和問題。經(jīng)過10多年的探索、實踐,證明不限區(qū)域、漫山放羊的保稅政策(韓國不論是開展加工貿(mào)易的地域、還是加工貿(mào)易業(yè)務(wù)量、管理難度等,都比我國明顯偏小)是不成功的。從1975年起,除保稅工廠、出口自由區(qū)仍繼續(xù)實行保稅政策外,韓國海關(guān)對加工貿(mào)易進(jìn)口料件實行先征后退的政策。

與上述國家相對比,我國的加工貿(mào)易具有不同的特點,對監(jiān)管工作的要求也更高。首先,我國從事加工貿(mào)易的企業(yè)多,加工貿(mào)易規(guī)模大。2000年在海關(guān)有合同備案的加工貿(mào)易企業(yè)為9.4萬家,加工貿(mào)易進(jìn)出口總值為2,302億美元,已占全國外貿(mào)進(jìn)出口50%。其次,我國加工貿(mào)易目前“遍地開花”,不限區(qū)域地全部實行保稅政策,2000年國家設(shè)立了出口加工區(qū),引導(dǎo)企業(yè)入?yún)^(qū)。從課題組的企業(yè)調(diào)查結(jié)果看,目前從事出口加工貿(mào)易活動的企業(yè),只有極少數(shù)愿意搬入出口加工區(qū)。如果出口加工區(qū)政策適宜,也只有部分新增的加工貿(mào)易企業(yè)可能進(jìn)入出口加工區(qū)。因此,我國加工貿(mào)易“放養(yǎng)”的狀態(tài)在相當(dāng)一段時期內(nèi)是不可能改變的。再次,我國與不少發(fā)達(dá)國家在稅制、金融服務(wù)等方面存在明顯的差異。作為發(fā)展中國家,我國關(guān)稅水平明顯高于發(fā)達(dá)國家,而且進(jìn)口還要征收高達(dá)17%的增值稅(雖然歐洲國家也有較高的增值稅，但由于其平均關(guān)稅水平已經(jīng)很低，因此，進(jìn)口的綜合稅賦比我國低）。因此,在我國如果對加工貿(mào)易全面實行“先征后退”,一、推行政府采購制度過程中存在的問題1.機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡規(guī)范。根據(jù)財政部《政府采購管理暫行辦法》的有關(guān)規(guī)定，財政部門是政府采購的主管部門，下設(shè)政府采購管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)本地區(qū)的政府采購管理和監(jiān)督工作，財

給企業(yè)帶來的資金成本將會明顯高于發(fā)達(dá)國家。更為重要的差異則在于,發(fā)達(dá)國家退稅手續(xù)簡單,非常及時,而我國出口退稅按指標(biāo)而不是按出口實績,加之手續(xù)繁瑣,退稅耗時長,平均時滯長達(dá)半年到一年,這就會進(jìn)一步加大企業(yè)的資金負(fù)擔(dān)。另外,發(fā)達(dá)國家金融服務(wù)體系完善,企業(yè)融資渠道暢通,融資成本低,商業(yè)信用發(fā)達(dá),容易獲得擔(dān)保等金融服務(wù);而我國金融體系極不發(fā)達(dá),企業(yè)融資難、融資成本高,如果對加工貿(mào)易實行“先征后退”,或要求提供擔(dān)保,給企業(yè)帶來的負(fù)擔(dān)會大大高于發(fā)達(dá)國家。由于上述差異,我國在改革加工貿(mào)易的監(jiān)管模式時,要盡量吸取其他國家的成功經(jīng)驗,但不可完全照搬任何一國的模式,必須從中國的現(xiàn)實出發(fā),探索適合中國國情的加工貿(mào)易監(jiān)管模式。

四、完善加工貿(mào)易監(jiān)管模式的建議

(一)正確處理“加強(qiáng)監(jiān)管”與“促進(jìn)發(fā)展”的關(guān)系

從本質(zhì)上講,“加強(qiáng)監(jiān)管”與“促進(jìn)發(fā)展”是辯證統(tǒng)一的關(guān)系,“加強(qiáng)監(jiān)管”不僅是為了維護(hù)國家稅收保全機(jī)制,而且是為了維護(hù)國內(nèi)企業(yè)與進(jìn)口品的平等競爭,促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。但是,在實際操作中,在強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)監(jiān)管”時,如果僅僅依賴增加管理環(huán)節(jié)而不是采用更加高效的監(jiān)管思路、模式和手段,就難以避免強(qiáng)化監(jiān)管與管理成本上升、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率受到影響的矛盾。經(jīng)濟(jì)發(fā)展是稅收之源,經(jīng)濟(jì)發(fā)展快了,稅收才會有增長的基礎(chǔ)。因此,必須正確處理“加強(qiáng)監(jiān)管”與“促進(jìn)發(fā)展”的關(guān)系,“促進(jìn)發(fā)展”是目的,“加強(qiáng)監(jiān)管”是手段,在不法企業(yè)利用加工貿(mào)易走私仍然嚴(yán)峻的形勢下,要通過引進(jìn)新的監(jiān)管思路、監(jiān)管模式和監(jiān)管手段來提高監(jiān)管的效率、降低管理成本,從而實現(xiàn)既能有效防范走私,又促進(jìn)加工貿(mào)易健康發(fā)展的目標(biāo)。

促進(jìn)加工貿(mào)易健康發(fā)展,就是要通過政策與監(jiān)管模式的創(chuàng)新,促進(jìn)加工貿(mào)易不斷提高國內(nèi)采購率,帶動國內(nèi)產(chǎn)業(yè)參與國際競爭;促進(jìn)加工貿(mào)易不斷向上、下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸,提高加工貿(mào)易的國內(nèi)增值率;促進(jìn)加工貿(mào)易不斷向高附加值、高技術(shù)產(chǎn)品升級,提高加工貿(mào)易對我國產(chǎn)業(yè)升級的帶動作用;促進(jìn)加工貿(mào)易從以O(shè)EM(原廠委托制造,又稱“代工”)為主,不斷向ODM(原廠委托設(shè)計制造)、OBM(自創(chuàng)品牌制造)升級,促進(jìn)加工貿(mào)易逐漸建立國際營銷渠道,提高我國加工貿(mào)易的國際競爭力。為了實現(xiàn)上述目標(biāo),加工貿(mào)易賴以生存與發(fā)展的進(jìn)口保稅政策不能動搖,總體上必須維持。

(二)貫徹分類管理的思路,實現(xiàn)多種管理模式的共存

加工貿(mào)易企業(yè)多、產(chǎn)業(yè)分布廣、地域差異大,因此,有必要在總體上保持進(jìn)口保稅政策的前提下,對不同種類的企業(yè)實行與符合其發(fā)展實際需要的管理模式。

第一,根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)、環(huán)保等政策以及監(jiān)管成本效率,明確加工貿(mào)易政策的適用范圍。建議將目前的《加工貿(mào)易禁止類目錄》加以細(xì)化,增強(qiáng)可操作性。對影響國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化安全的;違反國家環(huán)保產(chǎn)業(yè)政策的,如舊電機(jī)拆解等;對擴(kuò)大出口作用有限、國內(nèi)外差價大、海關(guān)難以有效監(jiān)管的,如魚翅加工等生產(chǎn)與進(jìn)出口活動,不宜實行加工貿(mào)易政策,以便提高加工貿(mào)易監(jiān)管的效率。

第二,完善特殊區(qū)域管理政策。進(jìn)一步落實出口加工區(qū)、保稅區(qū)的政策定位,充分發(fā)揮其區(qū)域封閉管理的優(yōu)勢。在保證有效監(jiān)管的前提下,對加工貿(mào)易進(jìn)口設(shè)備、料件和出口成品等給予稅收上的最大優(yōu)惠,給予通關(guān)等手續(xù)上的最大便利,如允許對出口到保稅區(qū)的產(chǎn)品予以退稅、下游企業(yè)可以從出口加工區(qū)保稅進(jìn)口料件等。這樣既解決目前區(qū)外、區(qū)內(nèi)企業(yè)的政策落差問題,亦有助于吸引大型的上游加工貿(mào)易企業(yè)向區(qū)域集中,并穩(wěn)住已入?yún)^(qū)的加工貿(mào)易企業(yè),促進(jìn)其健康發(fā)展。

第三,加快對出口規(guī)模較大的加工貿(mào)易企業(yè)推廣電子聯(lián)網(wǎng)、電子手冊等新的監(jiān)管模式,為大型企業(yè)創(chuàng)造更加有效率的運(yùn)行環(huán)境。加工貿(mào)易企業(yè)雖然近10萬家,但其中規(guī)模最大的3000家企業(yè),其出口額可以達(dá)到全部加工貿(mào)易出口額的七成以上,因此,要率先為這些大企業(yè)創(chuàng)造高效率的監(jiān)管環(huán)境。

第四,對信用紀(jì)錄不良、運(yùn)作不規(guī)范,或首次從事加工貿(mào)易、信用無法判定的企業(yè)要實行“保證金實轉(zhuǎn)”、擔(dān)保等辦法,在提高政府退稅效率的前提下,還可以考慮對其深加工結(jié)轉(zhuǎn)時部分稅金實行“先征后退”。通過銀行、保險等社會中介力量和風(fēng)險評估機(jī)制,有利于緩解外經(jīng)貿(mào)、海關(guān)等部門審批、監(jiān)管人力不足的矛盾。加入WTO以后,關(guān)稅稅率將逐步降低,銀行信用擔(dān)保制度等配套措施將逐步完善,這些企業(yè)因此增加的成本將越來越低。這樣先征后退適當(dāng)?shù)卦黾悠髽I(yè)的生產(chǎn)成本,換取企業(yè)進(jìn)出口的便捷、政府管理成本和風(fēng)險的降低、行政效率的提高,最終有利于企業(yè)的健康發(fā)展。現(xiàn)在有的企業(yè)已表示愿意選擇這種交換。

(三)加強(qiáng)監(jiān)管部門的有效協(xié)調(diào)與配合,形成對加工貿(mào)易協(xié)力共管的格局

經(jīng)過近年來海關(guān)大力打擊走私犯罪后,走私犯罪仍如此猖獗,究其原因,除進(jìn)口關(guān)稅和增值稅過高外,主要是國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)秩序過于混亂,一些地方政府執(zhí)法部門疏于管理,甚至參與走私活動,普通百姓“事不關(guān)己,高高掛起”。因此,海關(guān)與工商、稅務(wù)、質(zhì)檢、公安、城管等市場經(jīng)濟(jì)執(zhí)法部門應(yīng)共同組成一張打擊走私的網(wǎng),進(jìn)一步明確各部門的責(zé)任,并落實到位;加強(qiáng)加工貿(mào)易部際聯(lián)席會議的組織,建議成立常設(shè)辦公室,統(tǒng)一協(xié)調(diào);加強(qiáng)各部門的聯(lián)系配合,確保監(jiān)管到位。增加海關(guān)人數(shù),提高監(jiān)管能力。建立舉報走私的獎勵制度,動員全民參與打擊走私。這樣,才可能真正遏制走私犯罪活動。也才可以適當(dāng)簡化加工貿(mào)易進(jìn)出口貨物通關(guān)和轉(zhuǎn)關(guān)的有關(guān)程序,提高通關(guān)效率。

(四)大力推廣“大通關(guān)”試點取得的成功經(jīng)驗,提高監(jiān)管的效率

提高通關(guān)效率,才能保證從事高新技術(shù)產(chǎn)品的加工貿(mào)易企業(yè)適應(yīng)國際市場快速變化。為此,要大力推廣已經(jīng)在上海“大通關(guān)”改革試點中的成功經(jīng)驗,實行“異地報關(guān)、電子報關(guān)、提前報關(guān)”,實現(xiàn)“一次報關(guān)、一次查驗”,“全天候查驗,24小時通關(guān)”。對于對通關(guān)效率有特殊要求的商品,實行“提前報關(guān)、艙單后核;即時提貨、機(jī)場直遞;實時監(jiān)控、卡口驗放”的通關(guān)模式。

(五)積極采用信息技術(shù),提高監(jiān)管水平

首先,要加快推廣聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。由于多數(shù)大型IT加工貿(mào)易企業(yè)仍然在區(qū)外,且搬入保稅區(qū)、出口加工區(qū)有困難,為體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策,對資信好、規(guī)模大的高新技術(shù)企業(yè),實行計算機(jī)聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管。聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管對企業(yè)的進(jìn)口、生產(chǎn)、庫存、出口等實行全程式的動態(tài)管理,既適應(yīng)了企業(yè)按市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)營的要求,又保證了海關(guān)的有效監(jiān)管,比較好地解決了“方便”與“嚴(yán)密”的矛盾。

其次,要實行大手冊電子底帳管理。具備聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管條件的企業(yè)只占少數(shù),大部分企業(yè)既暫不能聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管,又位于區(qū)外。為支持?jǐn)U大外貿(mào)出口,保持加工貿(mào)易政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性,保證政府部門的有效管理,考慮到這些企業(yè)的實際情況,對資信較好、生產(chǎn)規(guī)模較大的企業(yè),采取加工貿(mào)易總量控制、以出限進(jìn)、自動登記、定期核銷的監(jiān)管制度,實行電子底帳管理。由外經(jīng)貿(mào)主管部門確定企業(yè)的經(jīng)營資格、生產(chǎn)能力,海關(guān)根據(jù)企業(yè)的實際情況核實合理的“周轉(zhuǎn)量”,并與海關(guān)擔(dān)保管理相結(jié)合。“周轉(zhuǎn)量”的電子底帳管理將企業(yè)因市場變化而產(chǎn)生的變更手續(xù)減少到最低限度,保證企業(yè)的正常運(yùn)作。