美國(guó)對(duì)華反補(bǔ)貼實(shí)踐論文

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編者按：本文主要從計(jì)算政府貸款補(bǔ)貼利益的比較基準(zhǔn)；我國(guó)制造業(yè)企業(yè)逆向跨國(guó)并購(gòu)的基本經(jīng)驗(yàn)；計(jì)算政府提供土地補(bǔ)貼利益的比較基準(zhǔn)；結(jié)論和進(jìn)一步思考進(jìn)行論述。其中，主要包括：與作為企業(yè)行為的傾銷不同，補(bǔ)貼是一種政府行為、反補(bǔ)貼需要對(duì)涉案企業(yè)所享受的各項(xiàng)政府政策與措施進(jìn)行調(diào)查分析、美國(guó)是對(duì)中國(guó)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查最多的國(guó)家、接受人支付貸款的金額與其支付實(shí)際從市場(chǎng)上獲得可比商業(yè)貸款的金額之差、政府控制著國(guó)有商業(yè)銀行、城市銀行和信貸合作社、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國(guó)內(nèi)利率水平存在高度相關(guān)性、順向并購(gòu)是強(qiáng)勢(shì)文化企業(yè)對(duì)弱勢(shì)文化企業(yè)的并購(gòu)、實(shí)施并購(gòu)企業(yè)需要具有一定的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)、“借力”在逆向跨國(guó)并購(gòu)中不可或缺并發(fā)揮重要作用、中央政府是土地的最終所有者、加大對(duì)WTO反補(bǔ)貼規(guī)則和美國(guó)等主要成員國(guó)內(nèi)立法與實(shí)踐的研究等，具體請(qǐng)?jiān)斠?jiàn)。

與作為企業(yè)行為的傾銷不同，補(bǔ)貼是一種政府行為，按照WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》的定義，指的是政府或任何公共機(jī)構(gòu)對(duì)企業(yè)的財(cái)政資助和GATT1994年第16條意義上的任何收入或價(jià)格支持。因此，反補(bǔ)貼需要對(duì)涉案企業(yè)所享受的各項(xiàng)政府政策與措施進(jìn)行調(diào)查分析，以判斷這些政策措施是否使接受者獲得利益并具專向性。在這過(guò)程中，與傾銷幅度的確定相似，補(bǔ)貼利益的計(jì)算是判定補(bǔ)貼是否存在及其金額大小的關(guān)鍵。于是，同樣出現(xiàn)了價(jià)格比較（pricecomparison）及其基準(zhǔn)（benchmark）的確定問(wèn)題。盡管該問(wèn)題主要涉及政府提供貨物或服務(wù)、政府貸款等政策措施，并不構(gòu)成補(bǔ)貼利益計(jì)算的全部，但是，由于WTO主要成員在對(duì)中國(guó)的反傾銷調(diào)查中依然實(shí)施“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”待遇、頻繁采用替代國(guó)價(jià)格確定“正常價(jià)值”（即比較基準(zhǔn)），因此，其對(duì)華反補(bǔ)貼中的價(jià)格比較基準(zhǔn)原則與方法值得關(guān)注。

迄今為止，美國(guó)是對(duì)中國(guó)發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查最多的國(guó)家，2006年11月20日啟動(dòng)的對(duì)中國(guó)銅版紙案標(biāo)志其在1980年代形成的“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國(guó)家反補(bǔ)貼“豁免待遇”的終結(jié)。此后，通過(guò)一系列反補(bǔ)貼調(diào)查，美國(guó)在其現(xiàn)有反補(bǔ)貼立法和以往對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)踐的基礎(chǔ)上，基本形成了一套基于外部基準(zhǔn)（externalbenchmark）或稱替代基準(zhǔn)（substitutebenchmark）的價(jià)格比較方法，用于度量中國(guó)政府向涉案企業(yè)提供產(chǎn)品、服務(wù)和要素（包括資金、土地）的補(bǔ)貼利益。

一、計(jì)算政府貸款補(bǔ)貼利益的比較基準(zhǔn)

根據(jù)美國(guó)反補(bǔ)貼法，政府貸款的補(bǔ)貼利益應(yīng)為“接受人支付貸款的金額與其支付實(shí)際從市場(chǎng)上獲得可比商業(yè)貸款的金額之差”。通常情形下，調(diào)查當(dāng)局使用涉案企業(yè)所能獲得的可比商業(yè)貸款作為比較基準(zhǔn)，并將國(guó)有銀行貸款看作商業(yè)貸款，除非出現(xiàn)以下三種情形：（1）國(guó)有商業(yè)銀行基于非商業(yè)條款或按政府指令提供貸款；（2）由政府計(jì)劃安排的貸款；（3）國(guó)有專業(yè)銀行（如開(kāi)發(fā)銀行）貸款。如果涉案企業(yè)在調(diào)查期未獲任何可比商業(yè)貸款，則使用全國(guó)平均利率作為基準(zhǔn)。但是，在1998年至2001年間，美國(guó)對(duì)意大利的幾起反補(bǔ)貼調(diào)查或行政復(fù)審中，在無(wú)法獲得意大利國(guó)內(nèi)以美元和荷蘭盾標(biāo)價(jià)的可比外匯商業(yè)貸款利率時(shí)，曾采納類似于反傾銷中的替代國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格法，將美國(guó)和荷蘭的國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期債券利率作為基準(zhǔn)，計(jì)算歐盟對(duì)意大利政府所提供外匯貸款的補(bǔ)貼利益（USDOC，1998a；USDOC，1999；USDOC，2001）。在對(duì)中國(guó)加入WTO后的首起反補(bǔ)貼調(diào)查，即銅版紙案中，這種政府貸款價(jià)格（即利率）的替代基準(zhǔn)方法得到了進(jìn)一步發(fā)展，并在此后的一系列案件中均得到了運(yùn)用。

在銅版紙案中，美國(guó)調(diào)查當(dāng)局認(rèn)為，中國(guó)涉案企業(yè)所獲國(guó)有商業(yè)銀行貸款是由“政府政策性貸款計(jì)劃”安排的，因而不屬商業(yè)貸款，需要用適當(dāng)基準(zhǔn)來(lái)確定其是否存在補(bǔ)貼利益，但基于下述理由排除了采用中國(guó)國(guó)內(nèi)利率作為基準(zhǔn)的可能性（USDOC，2007a；USDOC，2007b）：

第一，政府控制著國(guó)有商業(yè)銀行、城市銀行和信貸合作社，銀行并沒(méi)有完全商業(yè)化運(yùn)作，因此，本國(guó)銀行部門(mén)的利率不能作為基準(zhǔn)：

第二，外資銀行在中國(guó)的進(jìn)入程度有限。資產(chǎn)規(guī)模、借貸規(guī)模和市場(chǎng)份額均無(wú)法與國(guó)有商業(yè)銀行相比，貸款利率也必然受整個(gè)銀行體系大環(huán)境左右，因而同樣不能作為基準(zhǔn)：

第三，中國(guó)的銀行體系不存在實(shí)際運(yùn)行的市場(chǎng)。因此，全國(guó)平均利率也不是可靠基準(zhǔn)：

第四，中國(guó)銀行體系的扭曲不能歸因于某一個(gè)或一組可解釋的因素，而是由政府主導(dǎo)和國(guó)家所有制的歷史造成的，因此，對(duì)內(nèi)部利率進(jìn)行調(diào)整后作為基準(zhǔn)也是不可行的。

由于將中國(guó)國(guó)內(nèi)利率作為基準(zhǔn)存在上述“特殊困難”，調(diào)查當(dāng)局在上述意大利案經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步探索替代基準(zhǔn)利率的計(jì)算方法，并著重考察影響利率的兩個(gè)主要因素：人均收入水平和貨幣政策。通過(guò)分析《國(guó)際金融統(tǒng)計(jì)》報(bào)告，當(dāng)局發(fā)現(xiàn)：一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與國(guó)內(nèi)利率水平存在高度相關(guān)性，即人均收入越低的國(guó)家利率水平越高，因此，與反傾銷調(diào)查中替代國(guó)的確定相似，該指標(biāo)成為基準(zhǔn)利率替代國(guó)選擇的首選標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，即使收入水平相近的國(guó)家，貨幣政策的選擇也不盡相同，因而國(guó)與國(guó)之間的利率走向會(huì)有很大差異，而且貨幣政策取向無(wú)法在順向跨國(guó)并購(gòu)下，實(shí)施并購(gòu)企業(yè)往往具有豐富的價(jià)值鏈低端環(huán)節(jié)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。并購(gòu)后的整合相對(duì)容易；在逆向跨國(guó)并購(gòu)下，實(shí)施并購(gòu)企業(yè)往往缺乏價(jià)值鏈高端環(huán)節(jié)的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)，并購(gòu)后的整合難度較大。在順向跨國(guó)并購(gòu)下，并購(gòu)企業(yè)高級(jí)壟斷性生產(chǎn)要素對(duì)被并購(gòu)企業(yè)一般競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)要素具有天然的支配力，一般來(lái)說(shuō)有助于并購(gòu)企業(yè)對(duì)被并購(gòu)企業(yè)的有效控制及被并購(gòu)企業(yè)一般性競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)要素充分發(fā)揮效能：在逆向并購(gòu)下，并購(gòu)企業(yè)一般競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)要素對(duì)被并購(gòu)企業(yè)高級(jí)壟斷性生產(chǎn)要素缺乏天然的支配力，并購(gòu)企業(yè)對(duì)被并購(gòu)企業(yè)的有效控制難度大。被并購(gòu)企業(yè)高級(jí)壟斷性生產(chǎn)要素的效能能否充分發(fā)揮也是一個(gè)問(wèn)題。在順向并購(gòu)下，并購(gòu)企業(yè)可以東道國(guó)的部分同質(zhì)低價(jià)要素替資國(guó)的部分同質(zhì)高價(jià)要素，從而有效節(jié)約成本，提高利潤(rùn)；在逆向并購(gòu)下，并購(gòu)企業(yè)被迫以東道國(guó)的部分同質(zhì)高價(jià)要素替資國(guó)的部分同質(zhì)低價(jià)要素，因此可能增加生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本。順向并購(gòu)是實(shí)施并購(gòu)企業(yè)核心競(jìng)爭(zhēng)能力的放大運(yùn)用，并購(gòu)成效可以在短期內(nèi)通過(guò)市場(chǎng)的擴(kuò)大和利潤(rùn)的變化得以測(cè)度：而逆向并購(gòu)?fù)菍?shí)施并購(gòu)企業(yè)獲取和培育核心競(jìng)爭(zhēng)能力的行為，并購(gòu)成效難以在短期內(nèi)通過(guò)市場(chǎng)的擴(kuò)大和利潤(rùn)的變化得以測(cè)度，并購(gòu)面臨可能的失誤和巨大的不確定性。文化風(fēng)險(xiǎn)是跨國(guó)并購(gòu)的主要風(fēng)險(xiǎn)之一，順向并購(gòu)是強(qiáng)勢(shì)文化企業(yè)對(duì)弱勢(shì)文化企業(yè)的并購(gòu)，實(shí)施并購(gòu)企業(yè)的文化容易得到被并購(gòu)企業(yè)及社會(huì)的認(rèn)可；逆向并購(gòu)是弱勢(shì)文化企業(yè)對(duì)強(qiáng)勢(shì)文化企業(yè)的并購(gòu)，實(shí)施并購(gòu)企業(yè)的文化難以得到被并購(gòu)企業(yè)及社會(huì)的認(rèn)可。

我國(guó)制造業(yè)企業(yè)在逆向跨國(guó)并購(gòu)中，均不同程度地面臨著弱勢(shì)困境。弱勢(shì)困境是TCL逆向跨國(guó)并購(gòu)陷入泥潭的根本原因。聯(lián)想并購(gòu)IMB全球PC業(yè)務(wù)后，計(jì)劃用三年時(shí)間完成對(duì)IBMPC業(yè)務(wù)的整合，頭18個(gè)月主要針對(duì)采購(gòu)、渠道等環(huán)節(jié)，管理層啟用IBM原有人馬。文化的整合停留在加強(qiáng)溝通、改用英語(yǔ)為官方語(yǔ)言、跨文化培訓(xùn)等。楊元慶在并購(gòu)第一天對(duì)中國(guó)員工特別強(qiáng)調(diào)三個(gè)詞：坦誠(chéng)、尊重、妥協(xié)。上述舉措說(shuō)明聯(lián)想充分意識(shí)到了自身的弱勢(shì)困境，也正是由于弱勢(shì)困境的存在，聯(lián)想至今不敢對(duì)IMBPC業(yè)務(wù)進(jìn)行深層次的整合。

二、我國(guó)制造業(yè)企業(yè)逆向跨國(guó)并購(gòu)的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）實(shí)施并購(gòu)企業(yè)需要具有一定的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)

實(shí)施并購(gòu)企業(yè)高層需要具有全球化經(jīng)營(yíng)的視野和魄力綜觀跨國(guó)公司理論的各個(gè)流派和學(xué)說(shuō)，無(wú)不強(qiáng)調(diào)所有權(quán)優(yōu)勢(shì)的重要作用，如壟斷優(yōu)勢(shì)理論中的企業(yè)特定優(yōu)勢(shì)，國(guó)際生產(chǎn)折衷理論中的資產(chǎn)性所有權(quán)優(yōu)勢(shì)和交易性所有權(quán)優(yōu)勢(shì)，小規(guī)模技術(shù)理論中的小規(guī)模技術(shù)優(yōu)勢(shì)，局部競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)對(duì)外直接投資理論中的局部技術(shù)優(yōu)勢(shì)、局部規(guī)模優(yōu)勢(shì)、企業(yè)整合優(yōu)勢(shì)和市場(chǎng)細(xì)分優(yōu)勢(shì)等。毋容置疑，一定的所有權(quán)優(yōu)勢(shì)是企業(yè)對(duì)外直接投資的必要條件。就逆向跨國(guó)并購(gòu)而言，我國(guó)制造業(yè)企業(yè)所擁有的優(yōu)勢(shì)是局部的、相對(duì)的、杠桿式的。這些優(yōu)勢(shì)包括規(guī)模優(yōu)勢(shì)、制造成本優(yōu)勢(shì)、細(xì)分市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)、資金優(yōu)勢(shì)等。如在聯(lián)想集團(tuán)并購(gòu)IBMPC業(yè)務(wù)案中，早在2000年，聯(lián)想集團(tuán)PC業(yè)務(wù)就已經(jīng)占了中國(guó)市場(chǎng)的30%份額，其在世界中低端PC市場(chǎng)具有細(xì)分市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和制造成本優(yōu)勢(shì)，聯(lián)想集團(tuán)用6.5億美元的現(xiàn)金及價(jià)值6億美元的股票收購(gòu)IMBPC業(yè)務(wù)，也表明聯(lián)想集團(tuán)具有相當(dāng)?shù)馁Y金實(shí)力。

逆向跨國(guó)并購(gòu)是一條高風(fēng)險(xiǎn)、高收益的企業(yè)快速擴(kuò)張之路，是深諳經(jīng)濟(jì)全球化的真諦、具有全球經(jīng)營(yíng)視野和魄力的人才敢于嘗試的一項(xiàng)冒險(xiǎn)事業(yè)。在我國(guó)現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)尚未健全的背景下，個(gè)別具有上述特質(zhì)的企業(yè)家對(duì)逆向跨國(guó)并購(gòu)起到了決定性的作用。如聯(lián)想集團(tuán)主席柳傳志提出并購(gòu)IMBPC業(yè)務(wù)的設(shè)想后。遭到集團(tuán)董事會(huì)大多數(shù)成員的強(qiáng)烈反對(duì)，業(yè)界對(duì)此項(xiàng)并購(gòu)也并不看好，但事實(shí)證明柳傳志是正確的。同樣，在TCL與法國(guó)湯姆遜合并、上海電氣集團(tuán)收購(gòu)日本秋田印刷機(jī)械公司的案例中，李東生和胡雄卿也分別發(fā)揮了決定性的作用。

（二）“借力”在逆向跨國(guó)并購(gòu)中不可或缺并發(fā)揮重要作用

由于我國(guó)大多數(shù)制造業(yè)企業(yè)實(shí)力有限、國(guó)際化經(jīng)營(yíng)歷史短、經(jīng)驗(yàn)不足、缺乏諳熟跨國(guó)并購(gòu)實(shí)務(wù)的專門(mén)人才、信息不對(duì)稱以及跨國(guó)并購(gòu)本身的復(fù)雜性等原因。我國(guó)制造業(yè)企業(yè)在實(shí)施逆向跨國(guó)并購(gòu)中均不同程度地實(shí)行了“借力”。“借力”既是我國(guó)企業(yè)充分利用社會(huì)分工的體現(xiàn)，也在一定程度上規(guī)避了并購(gòu)中所面臨的風(fēng)險(xiǎn)和弱勢(shì)困境。“借力”主要包括：

借中介組織之力。如上海電氣集團(tuán)收購(gòu)日本秋田印刷機(jī)械公司過(guò)程中，為了做好盡職審查和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，聘請(qǐng)了五家專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，包括世界四大會(huì)計(jì)師事務(wù)所之一的畢馬威作為收購(gòu)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)顧問(wèn)，日本最大的律師事務(wù)所長(zhǎng)島法律事務(wù)所作為法律顧問(wèn)，日本專利事務(wù)所作為專利檢查、審核、認(rèn)證機(jī)構(gòu)，M&C公司作為勞務(wù)咨詢機(jī)構(gòu)以及另外一家項(xiàng)目咨詢公司擔(dān)任收購(gòu)全過(guò)程的咨詢服務(wù)。聯(lián)想在并購(gòu)IMBPC業(yè)務(wù)中，聘用了麥肯錫和美國(guó)威嘉律師事務(wù)所。作為基準(zhǔn)，其他企業(yè)則仍采用經(jīng)調(diào)整后的SteelBenchmarker價(jià)格作為基準(zhǔn)，但將該價(jià)格重新認(rèn)定為進(jìn)口替代價(jià)格，而非國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格。

此后，在薄壁矩形鋼管案中，由于認(rèn)定中國(guó)政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)向出口廠商所提供的貨物同樣是熱軋鋼。因此，調(diào)查當(dāng)局采用的價(jià)格比較基準(zhǔn)同樣是SteelBenchmarker的熱軋鋼帶國(guó)際市場(chǎng)出口價(jià)格。但與上案不同的是，該價(jià)格又被看作是國(guó)際市場(chǎng)價(jià)（USDOC，2008b）。

在復(fù)合編織袋案中，美國(guó)商務(wù)部則對(duì)中國(guó)政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)向涉案出口企業(yè)提供聚乙烯（PE）和雙向拉伸聚丙烯（BOPP）兩種中間投入是否存在補(bǔ)貼利益進(jìn)行調(diào)查。由于當(dāng)局認(rèn)為中國(guó)政府未能就本國(guó)石化行業(yè)及上述兩種原料生產(chǎn)企業(yè)的國(guó)有控制狀況提供必要信息，因而采取不利推斷（adverseinference），認(rèn)定國(guó)有企業(yè)的主導(dǎo)扭曲了市場(chǎng)，因而無(wú)法采用國(guó)內(nèi)價(jià)格作為比較基準(zhǔn)，加上受調(diào)查企業(yè)在調(diào)查期內(nèi)未有進(jìn)口，因此，最終采用國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格作為基準(zhǔn)。其中，聚乙烯的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格來(lái)自倫敦金屬交易所（LME），由于該交易所僅報(bào)告新加坡交貨價(jià)，因此比較基準(zhǔn)實(shí)際上是在該價(jià)格基礎(chǔ)上經(jīng)調(diào)查當(dāng)局加上到中國(guó)的運(yùn)費(fèi)、中國(guó)的進(jìn)口關(guān)稅及增值稅后計(jì)算得出，而雙向拉伸聚丙烯的國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格則來(lái)自WorldTradeAtlas數(shù)據(jù)庫(kù)，調(diào)查當(dāng)局對(duì)調(diào)查期內(nèi)此類商品的三個(gè)出口國(guó)（智利、新加坡和南非）離岸平均價(jià)同樣經(jīng)運(yùn)費(fèi)和稅費(fèi)調(diào)整后作為基準(zhǔn)（USDOC，2008c）。

在新充氣工程機(jī)械輪胎案中，調(diào)查當(dāng)局對(duì)中國(guó)政府通過(guò)國(guó)有企業(yè)向涉案出口企業(yè)提供天然和合成橡膠是否存在補(bǔ)貼利益進(jìn)行調(diào)查。經(jīng)對(duì)中方提供的信息核實(shí)后，調(diào)查當(dāng)局一方面承認(rèn)由于75%的天然橡膠和近50%的合成橡膠依賴進(jìn)口，中國(guó)國(guó)內(nèi)橡膠市場(chǎng)不存在政府扭曲；但另一方面又未完全使用中國(guó)國(guó)內(nèi)私人市場(chǎng)價(jià)格作為基準(zhǔn)，理由是國(guó)有企業(yè)占據(jù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)量的主要份額，最終將涉案企業(yè)調(diào)查期內(nèi)的進(jìn)口價(jià)格和向國(guó)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)的采購(gòu)價(jià)格經(jīng)加權(quán)平均和稅費(fèi)調(diào)整后作為基準(zhǔn)（USDOC，2008d）。

三、計(jì)算政府提供土地補(bǔ)貼利益的比較基準(zhǔn)

從2007年6、7月間發(fā)起的環(huán)狀焊接碳鋼管、薄壁矩形鋼管、新充氣工程機(jī)械輪胎和復(fù)合編織袋案開(kāi)始，美國(guó)調(diào)查局就中國(guó)政府向涉案企業(yè)提供土地使用權(quán)是否存在補(bǔ)貼利益展開(kāi)調(diào)查，但對(duì)適用基準(zhǔn)和計(jì)算方法的系統(tǒng)闡述主要集中在后兩案中。當(dāng)然，在此之前，調(diào)查當(dāng)局對(duì)類似案件已有規(guī)則和判例。根據(jù)美國(guó)商務(wù)部1998年制定的反補(bǔ)貼法實(shí)施細(xì)則，政府提供水、電和土地租賃等同于政府提供商品或服務(wù)（USDOC，1998b），而且，在1990年代對(duì)德國(guó)、特立尼達(dá)和多巴哥、意大利、韓國(guó)的一系列鋼鐵產(chǎn)品反補(bǔ)貼調(diào)查中，調(diào)查當(dāng)局將當(dāng)事國(guó)政府向涉案企業(yè)提供國(guó)有土地租賃行為區(qū)分為兩種不同類型的財(cái)政資助：一是因地價(jià)折扣或減免導(dǎo)致的財(cái)政資助，二是因地價(jià)本身形成的財(cái)政資助。在第一種情形中，地價(jià)本身被認(rèn)為是合理的，補(bǔ)貼產(chǎn)生的原因是政府在提供土地時(shí)未獲全額支付，而在第二種情形中，則要對(duì)地價(jià)本身進(jìn)行調(diào)查，以判斷涉案企業(yè)是否進(jìn)行了充分補(bǔ)償。

在薄壁矩形管案初裁中，調(diào)查當(dāng)局曾將涉案企業(yè)與其所在地政府的土地交易及補(bǔ)償問(wèn)題歸為上述第二種情形，并采用泰國(guó)首都曼谷地區(qū)地價(jià)作為基準(zhǔn)，但在終裁中，根據(jù)案情和中方抗辯，修改了這一決定，認(rèn)定涉案企業(yè)是通過(guò)地價(jià)的折扣或減免獲得補(bǔ)貼利益的，因而最終未涉及價(jià)格基準(zhǔn)問(wèn)題，補(bǔ)貼利益裁定為涉案企業(yè)應(yīng)付與實(shí)付地價(jià)之差。

但在復(fù)合編織袋和新充氣工程機(jī)械輪胎兩案中，調(diào)查當(dāng)局明確將涉案企業(yè)與其所在地政府的土地交易及其補(bǔ)償問(wèn)題歸為第二種情形。這樣，確定地價(jià)比較基準(zhǔn)成為調(diào)查的關(guān)鍵。在兩案中，調(diào)查當(dāng)局詳細(xì)闡述了其采用曼谷地區(qū)地價(jià)作為比較基準(zhǔn)的邏輯。

首先，調(diào)查當(dāng)局基于以下四方面理由否定了前述確定政府提供商品或服務(wù)補(bǔ)貼利益的三種價(jià)格比較方法對(duì)計(jì)算中國(guó)政府提供土地補(bǔ)貼利益的適用性（USDOC，2007c；USDOC，2007d）：

第一，中央政府是土地的最終所有者，城市土地雖然可以交易，但政府控制著一級(jí)和二級(jí)市場(chǎng)。盡管2002年7月1日后政府明確禁止了土地協(xié)議出讓。規(guī)定所有經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)項(xiàng)目用地須經(jīng)招標(biāo)、拍賣或掛牌方式公開(kāi)交易，但這種市場(chǎng)化方式尚處于初級(jí)階段；

第二，中國(guó)的土地使用權(quán)交易有劃撥和出讓兩種方式，國(guó)有企業(yè)往往通過(guò)行政劃撥方式獲得。成本遠(yuǎn)低于出讓方式；

第三，土地是一種原位性財(cái)產(chǎn)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)跨境交易，因而不存在進(jìn)出口價(jià)格和國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格；

第四，盡管中國(guó)的土地使用權(quán)交易市場(chǎng)正在得到發(fā)展，但由于財(cái)產(chǎn)權(quán)的界定和保護(hù)剛起步。土地交易市場(chǎng)化法律法規(guī)執(zhí)行缺乏力度，地方政府對(duì)市場(chǎng)交易亦存在高度參與，且國(guó)有企業(yè)擁有大量免費(fèi)獲得土地，因此政府的土地定價(jià)并沒(méi)有基于市場(chǎng)原則。

鑒于此，調(diào)查當(dāng)局試圖尋找“適當(dāng)”的外部基準(zhǔn)，并重點(diǎn)考慮以下四個(gè)因素：地理位置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度和地價(jià)可比性。調(diào)查當(dāng)局首先將基準(zhǔn)的來(lái)源地確定為與中國(guó)鄰近的其他亞洲國(guó)家或地區(qū)，并認(rèn)為以人均國(guó)民收入水平和人口密度衡量，泰國(guó)與其他亞洲國(guó)家／地區(qū)（包括印度和中國(guó)臺(tái)灣）相比更接近中國(guó)，而且，泰國(guó)是僅次于中國(guó)的廠商優(yōu)先考慮購(gòu)置土地建立生產(chǎn)基地的亞洲地區(qū)。因而在工業(yè)地價(jià)上具有可比性。基于這種簡(jiǎn)單的分析比較，調(diào)查當(dāng)局最終決定采用《亞洲工業(yè)地產(chǎn)報(bào)告》（AsianIndustrialPropertyReport）所列曼谷地區(qū)工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)地價(jià)作為計(jì)算中國(guó)政府向涉案企業(yè)出讓土地的基準(zhǔn)價(jià)格。

四、結(jié)論和進(jìn)一步思考

通過(guò)考察美國(guó)反補(bǔ)貼立法和對(duì)華反補(bǔ)貼實(shí)踐，我們發(fā)現(xiàn)：

首先，雖然美國(guó)反補(bǔ)貼法不同于反傾銷法，未對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”作特殊規(guī)定，但調(diào)查當(dāng)局在以往對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的反補(bǔ)貼實(shí)踐中，就已探索并形成了度量政府主導(dǎo)市場(chǎng)中政府提供產(chǎn)品、服務(wù)和要素（包括資金、土地）補(bǔ)貼利益的基本原則，即：一旦認(rèn)定受調(diào)查國(guó)境內(nèi)不存在或無(wú)法獲得“可比的商業(yè)貸款”或“市場(chǎng)決定的”商品、服務(wù)、土地或中間投入品價(jià)格，那么，政府補(bǔ)貼利益的計(jì)算一般采用受調(diào)查國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格以外的價(jià)格作為比較基準(zhǔn)。即外部基準(zhǔn)，或稱替代基準(zhǔn)。

其次，對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國(guó)家反補(bǔ)貼價(jià)格比較方法的適用原則早在對(duì)中國(guó)發(fā)起人世后首起反補(bǔ)貼調(diào)查前就已確立，即：依據(jù)個(gè)案確定，有權(quán)使用外部基準(zhǔn)（USGAO，2005）。在實(shí)踐中，由于調(diào)查當(dāng)局認(rèn)定要素（包括資金、土地）市場(chǎng)的政府主導(dǎo)和鋼鐵、化工等投入品市場(chǎng)的國(guó)企主導(dǎo)。外部基準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是計(jì)算中國(guó)政府向涉案企業(yè)提供產(chǎn)品、服務(wù)、貸款、土地補(bǔ)貼利益的主要方法。而且，外部基準(zhǔn)的適用范圍是隨著案件數(shù)量的增長(zhǎng)而逐步擴(kuò)大的：首例銅版紙案僅針對(duì)政府貸款，第二例環(huán)狀焊接碳鋼管案擴(kuò)展到政府提供貨物或服務(wù)，從第三、四例案件開(kāi)始，進(jìn)一步涵蓋政府提供土地。

此外，外部基準(zhǔn)的確定主要有以下幾種方法：替代國(guó)國(guó)內(nèi)價(jià)格、替代國(guó)組國(guó)內(nèi)平均價(jià)格、替代國(guó)出口價(jià)格、替代國(guó)組出口平均價(jià)格、國(guó)際市場(chǎng)平均價(jià)格。盡管這些方法將收入水平作為確定替代國(guó)（組）的首選標(biāo)準(zhǔn)，但平均價(jià)格方法意味著這些基準(zhǔn)實(shí)質(zhì)上是“推定”的，或“假定”的價(jià)格，即此類價(jià)格在替代國(guó)（組）客觀上不存在，是調(diào)查當(dāng)局主觀設(shè)計(jì)出來(lái)的。

如果說(shuō)反傾銷針對(duì)的是企業(yè)在市場(chǎng)上的所謂“公平”競(jìng)爭(zhēng)行為不同，那么，反補(bǔ)貼則試圖約束政府對(duì)企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的干預(yù)和政府借助國(guó)有企業(yè)對(duì)市場(chǎng)的參與。借助外部基準(zhǔn)方法，調(diào)查國(guó)以其所認(rèn)同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判受調(diào)查國(guó)政府的相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為和政策措施，并對(duì)之施加壓力。對(duì)此，隨著面臨的反補(bǔ)貼調(diào)查日益增多，中國(guó)應(yīng)該考慮從以下兩方面加以應(yīng)對(duì)：

一是加大對(duì)WTO反補(bǔ)貼規(guī)則和美國(guó)等主要成員國(guó)內(nèi)立法與實(shí)踐的研究。事實(shí)上，多哈回合已經(jīng)就WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第14條（d）款有關(guān)政府提供貨物或服務(wù)補(bǔ)貼利益的計(jì)算規(guī)則展開(kāi)修訂談判，并且部分成員的提案已明確要求允許在受調(diào)查國(guó)政府提供的貨物或服務(wù)價(jià)格受管制情形下使用外部基準(zhǔn)（WTO，2008）。在此情況下，我們一方面應(yīng)該在未來(lái)的多哈回合談判中提出有說(shuō)服力的反建議，力爭(zhēng)多邊規(guī)則維持原狀，避免外部基準(zhǔn)運(yùn)用的擴(kuò)散化；另一方面，對(duì)已經(jīng)或有可能在未來(lái)對(duì)華反補(bǔ)貼中采用外部基準(zhǔn)的國(guó)家，對(duì)其相關(guān)的立法和判例（包括針對(duì)中國(guó)以外其他國(guó)家的判例）進(jìn)行深入研究，以在具體訴訟中尋求法律依據(jù)和方法手段，減少或避免調(diào)查當(dāng)局采用外部基準(zhǔn)。

二是視外部壓力為動(dòng)力，進(jìn)一步深化國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革。迄今為止，我國(guó)的價(jià)格改革主要圍繞最終消費(fèi)品，并取得了成功，但生產(chǎn)要素市場(chǎng)化滯后、政府依然是要素配置主體也是不爭(zhēng)的事實(shí)，其根源是體制性的矛盾與障礙，焦點(diǎn)集中在國(guó)有經(jīng)濟(jì)部門(mén)（徐善長(zhǎng)，2005），而政府對(duì)土地資源的壟斷、對(duì)國(guó)有銀行的大力扶植和國(guó)有銀行對(duì)其他國(guó)有企業(yè)的資金支持正是美國(guó)調(diào)查當(dāng)局在計(jì)算中國(guó)政府及其所控制的國(guó)有企業(yè)向涉案出口商提供土地、資金、原材料補(bǔ)貼利益時(shí)采用外部基準(zhǔn)的理由。因此。加快國(guó)有企業(yè)改革和要素市場(chǎng)化進(jìn)程不僅是國(guó)內(nèi)深化改革的內(nèi)在要求，也是緩和國(guó)際經(jīng)濟(jì)摩擦的根本途徑。