棉花貿易爭端及啟示論文

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一、問題的提出

棉花作為一種重要的經濟作物，是巴西和西非等發展中國家重要的出口產品之一。然而，發達國家實施的棉花補貼政策嚴重扭曲了世界棉花貿易，并使得其他棉花主要生產和出口大國深受其害，棉花產業發展和小農戶生存處境艱難，在一個各種選擇都非常有限的地區尤其如此。在上述背景下，巴西與美國之間爆發了棉花貿易爭端。2002年11月，巴西就美國的棉花補貼問題向美方提出磋商要求，試圖說服美國削減，甚至是完全取消棉花補貼，但遭到美國的拒絕。值得注意的是，根據美國農業法，美國政府對棉花的補貼政策要持續到2007年。這意味著如果巴西不能解決這一問題，它將蒙受更大的損失。為此，巴西政府于2003年9月要求世貿組織成立專家組調查美國棉花補貼問題。根據巴西的起訴，世貿組織于2004年4月初成立了WTO專家組。經過幾個月對證據復核，2004年6月18日，WTO爭端解決機構做出正式裁決，認定美國棉花補貼違反了WTO規則,并在裁決報告中指出，美國政府憑借補貼保持了棉花產量和出口增長，人為降低了國際市場棉花價格。由于此次貿易爭端是WTO(包括GATT)歷史上第一次針對“綠箱”政策的爭端，也是第一次將“嚴重損害”規則應用到農業補貼問題上的爭端。因此，深入分析此次貿易爭端將有助于我們更好地理解和利用WTO規則，以及對于思考和調整我國的農業及其他產業政策，回應一些WTO成員對我國棉花補貼或其他問題，都具有非常重要的參考價值和現實意義。本文的結構安排如下：第二部分詳細闡述巴西—美國棉花貿易爭端的基本過程，重點關注巴西提供的證據和世貿組織裁決;第三部分是此次棉花貿易爭端給中國的啟示。

二、巴西—美國棉花貿易爭端的基本過程

(一)巴西的申訴理由

根據WTO規定，一國要申訴另一國補貼違反規則時，必須提供以下二個方面的證據：(1)被投訴國是否采取了違反WTO規則的行為;(2)被投訴國的行為是否對申訴國造成了實質性損害。針對美國棉花補貼問題,巴西首先列舉了美國棉花補貼違反WTO規則的證據,其次舉證了巴西因此而受到的實質性損害。

1.美國棉花補貼違反WTO規則的證據巴西指控美國政府的如下幾個棉花補貼政策違背了WTO的相關規則，或是違背了美國政府對WTO所作的承諾：(1)生產靈活性合同支付(PFC)和直接支付(DP)PFC是根據1996年美國的FAIR法案設立。它規定，1996年至2002年生產者可基于7種農產品(包括棉花)的基期種植面積和產量獲得補貼。生產者在基期種植面積上可選擇種植任何農作物，但是如果種植水果和蔬菜，補貼將全部或部分取消。DP是根據2002年FSRI法案設立。它規定，2002年至2007年生產者可基于9種農產品(包括棉花)的基期種植面積和產量獲得補貼。補貼額與農產品的價格無關，由法律確定為每磅6.67美分。直接支付作為生產靈活性合同支付的延續，但允許生產者選擇計算基期種植面積的方式，其他限制條件不變。巴西認為，上述兩項補貼只是符合WTO“綠箱”政策的某些標準，而不是全部標準。因為按WTO規定附件2第6款中關于不掛鉤收入支持的規定，不能依據基期后任何一年從事生產的類型進行補貼支付。然而，美國有關這兩種補貼的法律規定，在合同種植面積上可種植除水果和蔬菜以外的任何農產品，否則獲得的補貼將被削減或取消。因此這并不足以說明美國棉花補貼屬于“綠箱”政策。(2)反周期支付(CCP)和市場損失資助支付(MLA)CCP由2002年美國的FSRI法案設立，獲得補貼的種植要求與直接支付相同。補貼額為“有效價格”與每磅72.4美分“目標價格”之間的差額。MLA是美國在1998年至2001年間，根據單獨立法向生產者提供的臨時緊急和輔助補貼，以彌補低價造成的損失。該支付只適用于根據生產靈活性合同支付接受補貼者。巴西指出，上述兩項補貼是以生產靈活性合同支付為基礎的，它與PFC和DP一樣違反了WTO的規定。(3)銷售性貸款項目(MLP)。對棉花提供的MLP始于1986年，延用至今(經過幾次修改)。美國政府通過該項目向棉花生產者提供無追索貸款，貸款價格為每磅0.52美分左右，以棉花預期收獲為抵押。這種貸款可彌補生產者的生產成本，使生產者不必一定在收獲時低價出售農產品。在貸款到期時，償還價格是“經調整的世界市場價格”與“原貸款價格加利息”中較低者。巴西認為，美國新農業法案調高了MLP的貸款補貼率，規定棉花補貼率為0.52美分/磅，較1996年調高0.08美分/磅，目的是為了避免過低的市場價格對棉花生產者的收入造成負面影響。因此，它一方面鼓勵了棉農在棉花市場價格持續低迷的條件下擴大種植面積，另一方面與其他補貼項目共同提高了補貼額度，使整個補貼水平超過1992年度的支付水平。(4)出口信貸擔保(ECG)。美國農業部通過政府所有的“農產品信貸公司”提供出口信貸擔保，主要是向進口國提供金融支持，支持有外匯困難的國家進口美國農產品。它包括出口信用保證項目(GSM-102和GSM-103)，供應商信用擔保項目(SCGP)，設備擔保項目(FGP)。其中，前者用得最多。巴西指出，ECG等同于出口補貼，因為當國外棉花購買者無法取得信貸支持時，美國棉花出口受阻。然而，這與美國承諾不對棉花出口補貼是相矛盾的。據測算，2002年美國通過GSM102、GSM103和SCGP項目對包括棉花在內的多種出口商品提供了32.2億美元的出口信貸，2003年則提供了33.9億美元。(5)第二步支付(Step2)。它是美國自1990年以來專為棉花設計的補貼項目，根據FSRI法案，美國國產棉花的國內使用者和出口商憑購買記錄，在美國輸北歐棉花報價(USNE)連續4周超過北歐價格(NE)，而經調整的世界價格(AWP)不超過銷售貸款價格134%時，可獲得差價補貼。巴西認為，這項支付的目的是保證美國棉花在國際市場上的競爭力及鼓勵美國內棉紡企業多使用本國棉花。其關鍵點在于當棉花國際市場價格低于美國國內市場價格時，美國棉花使用者和出口商接受補貼之后，仍然有利可圖。按照WTO補貼協定第3.1(a)條款，上述補貼構成了禁止性補貼。

2.巴西棉花產業受到實質性損害的證據如果上述事實成立，那么對巴西來說具有決定意義的問題就是要提供證據，證明其棉花產業受到了實質性損害。對此，巴西提供了以下證據。(1)美國的補貼政策致使美國棉花種植面積擴大巴西利用美國農業部公布的數據算了二筆帳。第一筆是證明美國棉花生產成本高于棉花市場價格。自1999年8月至2003年7月，與生產成本相比，美國棉花生產者價格大約要低77%。第二筆計算美國棉農的利潤。在1997年至2003年間，美國平均每公頃棉花累計產生的全部市場收入比全部累計生產成本低2154.71美元。而與此同時,平均每公頃棉花累計接受政府補貼大約2471美元。因此，如果按市場價計算，美國棉農每公頃棉花6年累計才獲得261.93美元的“利潤”。從理論上來說，如果棉花生產成本高，利潤低，則種植面積會不斷縮減，然而，美國的事實卻相反。在大量補貼情況下，美國棉花種植面積照樣穩步增長，即使世界棉花市場價格低迷也不例外。巴西在指控報告中稱，1999、2001和2002年三年世界棉花價格下降，尤其在2002年初價格跌到64美分/公斤，為近20年來平均價格的40%。然而，與之形成鮮明對比的是，這三年美國棉花種植面積卻在不斷增加。從1999年的530萬hm2增加到2000年的591萬hm2，接著又增加到2001年的619萬hm2，截止2002年面積為627萬hm2。(2)美國的棉花補貼政策已對巴西的棉花產業造成了實質性損害其依據主要有三：其一，1999年8月至2003年7月間，美國為棉農提供了約125億美元的巨額補貼，從而使其保持了世界第二大棉花生產國和最大出口國的地位。從1998/1999年度到2002/2003年度，美國棉花國際市場占有率由17%提高到42%，三年內增加了25個百分點。然而，象巴西這樣低成本、具有競爭力的國家反而失掉了相應的國際市場份額，甚至是由過去的棉花凈出口國變成現在的凈進口國。其二，棉花是巴西的重要經濟支柱。巴西是世界第三大棉花生產國，棉花在巴西出口產品中占有重要地位。但是，近年來棉價下降造成了巴西“棉花危機”。許多棉農被迫改種其他作物，靠采摘棉花為生的人涌向大城市，造成大量農村人口失業以及其他的一系列社會問題。其三，不考慮其棉花國際市場份額的喪失，僅世界棉花低價就導致巴西棉農損失近4.78億美元。(3)許多相關研究認為美國的棉花補貼政策影響了世界棉花產業巴西在報告中稱，雖然不同的研究者所得結論有所差異，但是他們都存在一個共同點，那就是認為美國的補貼對棉花生產、出口和價格具有明顯的影響。譬如，擔任巴西政府顧問的專家丹尼爾·薩姆納用計量經濟模型估計了美國政府補貼對棉花生產、價格和貿易的影響。結果表明，在1999年至2002年間，如果沒有美國政府的補貼，美國棉花出口將要減少41%，而且世界棉花價格將要平均提高12.6%，或是每公斤提高14.33美分。此外，國際棉花咨詢委員會(1CAC)、世界銀行(WB)、國際貨幣基金會(1MF)的研究指出，世界棉花低價格導致了大約9萬棉農生活水平下降到貧困線以下。

(二)爭端裁定及其美國對裁定的態度

根據巴西的起訴依據和美國的辯護，世貿組織專家組2004年6月18日做出正式裁決。其主要內容如下：(1)美國的直接支付計劃、生產靈活性合同支付計劃及其相關的法律不適用于“和平條款”。(2)美國的棉花補貼水平超過了1992銷售年度中確定的支持水平，不符合“和平條款”。(3)美國出口信貸擔保屬于出口補貼，違反了“和平條款”的第8條規定。(4)美國2002年農業法對棉花出口商提供的直接支付屬于補貼協定第3.1(a)及3.2條規定的出口補貼，受農業協定第9.1條(a)款規范，這與美國在農業協定第3.3條和第8條項所承諾的義務不符。與此同時，第二步支付屬于補貼協定第3.1和3.2條所規定的出口補貼和進口替代補貼，為禁止性補貼。(6)美國的營銷貸款支付、第二步支付等補貼明顯壓低了國際市場上的棉花，并嚴重損害了巴西利益。針對WTO做出的裁決，美國貿易代表發言人在日內瓦發表書面聲明，表示將認真研究上訴機構的報告，并與國會和農業界密切合作制定下一步措施。需要指出的是，雖然WTO裁決并不具有國內法律同等效力，但面臨國際壓力，美國承認了裁決的合法性，更何況美國也一直督促別國尊重WTO裁決。誠然，美國表面上承認了事實，但是這并不代表美國會立即取消補貼，我們有理由認為美國取消棉花補貼仍有一段很長的路要走。因為美國會以此作為與其它幾大貿易強國談判的杠桿，說服它們也減少對本國的補貼，甚至成為在其他方面談判的籌碼，以保證美國的利益。否則，它就有足夠的理由來維護自己的立場。一個明顯的例子就是，美國在棉花補貼爭端敗訴后不久，向世界貿易組織申訴，要求該組織就歐盟對空中客車公司提供補貼政策展開調查。

三、對中國的啟示

巴西—美國棉花貿易爭端的意義不僅僅在于巴西取得勝訴本身，更重要的是它對于思考和調整中國的產業政策，處理一些貿易爭端，都具有非常重要的啟示。以下啟示包括理論研究和實務操作兩個層次。

第一，掌握充分證據，熟悉游戲規則。如果說談判需要技巧，那么解決貿易爭端更多的是需要證據和對相關規則的熟悉。在這次棉花貿易爭端中，巴西之所以能勝訴，一個重要的原因在于掌握了美國補貼政策及其相關數據，并且熟悉和適當運用世貿組織規則。需要指的是，巴西引證的許多數據都來自于美國農業部。這一點對我們來說尤為值得借鑒。

第二，新一輪談判的進展，將受到深刻的影響。新一輪談判后協議條文的確定，將更為精準、明確和全面，而且達成協議的過程將更為繁復。中國可根據自身現有政策或將來可能的政策，決定自己的談判立場。

第三，中國在確定和執行農業補貼政策時，要注意與現有世貿組織規定銜接好，并預見到新一輪談判可能達成的協定規定。按照目前的標準，中國目前實行的所有補貼，包括直接補貼、良種補貼和農機補貼等等，均不屬于“綠箱”補貼。隨著新一輪談判的進展，可能需要進行適當的調整。

第四，建立預警應急機制。由于中國在國際貿易中具有大國效應，所以隨時都有可能與別國產生貿易摩擦。對中國來說，要切實運用好國際通行規則，做好維護國內產業安全的基礎性、前瞻性和預防性工作，并建立和完善產業損害預警機制。其主要內容應包括：監測國際經濟發展變化、貨物進出口、技術進出口和國際服務貿易異常情況，并分析其對國內相應產業已經造成或是未來可能造成的影響;與此同時，分析國內產業發展對別國產業已經造成或未來可能造成的影響。譬如，一些世貿組織成員國指責中國存在棉花補貼問題，對此，我們就應當積極組織力量，做好相應的研究工作，以具體的數據和事實說話，證明中國棉花沒有補貼問題。

第五，注意國際貿易中的“多米諾骨牌”效應。這種效應包括三方面：(1)產品上的擴散。它是指既然棉花補貼可以產生爭端，那么其他農產品同樣也可，譬如大豆。以同樣的邏輯，爭端也可針對非農產品。事實上，近來中國紡織品貿易爭端的由來與之不無關系。(2)國別上的擴散。它是指任何兩個有利益往來的國家間都有可能發生爭端，而不論國力大小。譬如，盡管在世貿組織爭端中第三方權力有限，但作為西非的最不發達國家的貝寧以第三方身份加入到這場爭端中，使專門委員會不得不充分考慮其主張。再者，以中國紡織品貿易爭端為例，首先是美國向我國發難，緊接著的是歐盟等國家。(3)爭端內容上的擴散。它是指爭端將不僅局限于某些熱點，如傾銷、補貼等，其他方面照樣有可能成為爭端的焦點。因此，我們要對國際貿易作一個更為全面和詳盡的分析。

第六，產品多樣化研究。從長遠來看，任何一種產品(或服務)都不是貿易爭端的絕緣產品，都有可能在國際貿易中發生摩擦，因此，我們不僅要關注那些易受進出口影響、以及對經濟發展具有重要意義的產品，而且要注意那些規模雖小，但涉及國計民生或是目前尚屬幼稚但有發展前途的產業。