森林生態效益的補償制度分析論文

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1、我國森林生態效益補償制度的現狀

森林除了具有經濟效益外，還具有以下生態效益：美化環境、防風固沙、涵養水源以及保護生物多樣性、國防、科研、教育等，這些目前是不能通過有形市場交換的，也不能給生產經營者帶來收益，森林的這種外在經濟性得不到應有的補償使森林的建設和保護喪失了經濟動力，不利于森林資源的利用和保護。

我國從20世紀90年代中期實施了森林分類經營改革試點，將森林分為商品林和公益林以不同的經營思想進行運作。建立森林生態效益補償制度既是森林分類經營的核心，也是無償使用森林生態效益轉向有償使用森林生態效益轉變的關鍵。森林生態效益的經濟補償問題實質上是對生態產品給予定價的問題，目的在于把生態效益的外部性內部化。

雖然我國的森林生態效益補償制度還處在研究、審定、個別實施的初步階段，國家尚

未出臺正式的《森林生態補償法》，但有關森林生態效益的經濟補償問題在國家的相關政策中已有所體現。（見表1）

（表1）

時間頒布機關政策名稱主要內容

1992國務院批準國家體改委文件關于1992年經濟體制改革要點的通知要建立林價制度和森林生態效益補償制度，生態效益補償制度，實行森林資源有償使用

1992中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發外交部、國家環保局文件關于出席聯合國環境與發展大會情況及有關對策的報告按照資源有償使用的原則，要逐步開征資源利用補償費，并開展對環境稅的研究

1993國務院關于進一步加強造林綠化的通知要改革造林綠化資金投入機制，逐步實行征收森林生態補償費制度

1994國務院第16次常務會議中國21世紀人口、環境與發展白皮書建立森林生態效益補償費使用制度，實行森林資源開發補償收費

1995林業部《中國21世紀議程——林業行動計劃》應本著“使用者付費”的經濟原則，建立完善的森林資源補償機制和相應的經濟政策體系

1996中共中央、國務院關于“九五”時期和今年農村工作的主要任務和政策措施按照分類經營原則，逐步建立森林生態效益補償費制度和生態公益林建設投入機制，加快森林植被的恢復和發展

1997中共中央、國務院《關于1997年農業和農村工作的意見》縣和縣以上各級地方政府要盡快建立水利建設基金。森林生態效益補償基金也要抓緊研究，盡快建立起來

1998九屆全國人大常委會《中華人民共和國森林法》國家設立森林生態效益補償基金，用于提供生態效益的防護林和特種用途林的森林資源、林木的營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉茫唧w辦法由國務院規定

2000國務院辦公廳關于森林生態效益補償基金問題的意見建立森林生態效益補償基金，對于改善我國生態環境，實現可持續發展戰略具有重要作用

2001財政部財政部財農[2001]5號文件同意設立森林生態效益補助基金，主要用于提供生態效益的防護林和特種用途林（統稱生態公益林）的保護和管理

2、建立和完善森林生態效益補償制度的條件分折

1、我國國民經濟持續增長．居民收入逐步提高，使建立補償制度成為可能

改革開放以來，我國國民經濟增長較快。1995年國民生產總值達到57650億元。提前五年實現了國民生產總值比1980年翻兩番的戰略目標。20世紀90年代以來，我國的經濟發展速度一直保持在7~8%左右，成為世界經濟發展的一個亮點。我國加入WTO以后，為經濟發展打開了國際市場，國民經濟實力不斷增強。這為國家建立森林生態效益補償制度提供了物質條件。

同時，隨著我國經濟的發展，人們生活水平普遍提高，在物質需求得到滿足之后，人們提出了更高的精神需求。當前我國的旅游業不斷升溫，特別是生態旅游得到人們的青睞就是例證。另外，居民的環境意識增強，更多的人愿意承擔生態環境建設費用。

2、森林生態效益補償制度在我國的發展日趨成熟

從上文（表1）中我們可以看出有關森林生態效益的經濟補償問題在國家的相關政策中已發展，這表明黨中央和國務院已經對森林生態效益補償的問題給予重視，并在實踐中不斷發展。2001年11月開始，對森林生態效益補償試點工作在河北、遼寧、黑龍江、山東、浙江、安徽、江西、福建、湖南、廣西、新疆11個省(區)的685個縣(單位)和24個國家級自然保護區展開，涉及0.133億hm2重點防護林和特種用途林。而且已經有個別省區試行了森林生態效益補償制度。如廣東省，以政府令的形式自1999年1月1日起施行的《廣東省生態效益林建設管理和效益補償辦法》（1998），福建三明市政府于1998年批準建立了森林生態效益補償辦法，浙江省的同類制度也在商議過程中。這就為在全國范圍內建立和完善森林生態效益補償制度提供了借鑒和經驗，也為國家建立森林生態效益補償制度奠定了基礎。

3、森林生態效益補償理論的不斷發展

在我國，對森林生態效益進行補償的政策理論研究開始于20世紀80年代中后期，到90年代出現高峰，21世紀初期仍然是人們研究的熱點。研究的重點包括了：森林生態效益計量評價和計量模型、生態效益的交互作用及疊加效應、森林生態效益的社會和法律特征、補償對象、補償原則、資金來源、補償依據、補償標準、補償范圍、補償辦法以及基金管理方法等方面。這些理論研究的不斷發展對于中國全面實施森林生態補償制度意義非常重大，促進了森林生態效益補償制度在全國范圍內的施行。

3、建立和完善我國森林生態效益補償制度的設想

根據森林生態效益補償的實踐，建立和完善我國的森林生態效益補償制度，應當根據“收益者付費、損害者賠償”的原則，制定一部《森林生態補償法》。具體包括以下內容：

1、明確森林生態補償的依據。森林資源除了具有經濟效益，還具有生態環境效益，森林的建設和維護，需要有一定的費用投入。森林的生態環境效益具有外部性，把這種外部性內化，就需要對森林生態進行經濟補償，這樣才能保證森林資源的持續發展。

2、明確森林生態補償資金籌集的途徑。森林生態補償資金除了國家出資以外，應當根據“誰收益誰補償”的原則，明確其他主體包括個人、企事業單位、其他組織的應繳份額，從而體現了生態效益的社會共享共擔原則。

3、明確森林生態補償的對象和范圍。重點防護林、自然保護區、森林公園、風景名勝區以及其他重要的森林生態資源區，應當作為森林生態補償資金重點補助的對象和范圍。

4、明確森林生態補償金征收的標準。確定生態效益補償標準是一項復雜的自然社會系統工程，制定科學合理的標準，既要顧及森林自然生態要素，又要重視林區人口經濟和社會發展水平。在制定森林生態效益補償標準時，應當考慮下列因素：森林自身生態功能的大小、森林生態功能與人類生存關系的緊密程度、當地居民與森林之間的經濟密切度、森林生態效益的社會認同程度、國家與地方的財政狀況、森林保護等級。

5、明確森林生態補償的檢查監督制度。森林生態補償金應當專款專用，用于森林環境的建設、保護與管理。因而，森林生態補償制度必須有配套的檢查監督制度，主要內容應包括：森林生態效益的核定、補償資金籌集和補償的實施等方面的檢查與監督，以保證森林生態補償制度的有效運作。

五、結束語

****同志指出“破壞資源環境就是破壞生產力，保護資源環境就是保護生產力，改善資源環境就是發展生產力”。我們認識到森林資源的環境價值遠遠超過其經濟價值，森林是保障生態安全、促進社會經濟可持續發展、向社會提供森林生態服務的寶貴資源。在當前的形勢下，制定一部《森林生態補償法》的時機已經成熟，在全國范圍內實施森林生態效益補償制度，才能有效保護森林資源和森林生態系統的建設，實現《全國生態環境建設規劃》提出解決我國生態環境問題的主要目標，保證我國經濟、社會和環境的和諧發展。

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