明確職責改進農村教育

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自2003年以來，中共中央、國務院每年頒布的第一個文件都是關于農村問題的，由此可見國家對解決農村問題的重視。我國農村人口規模龐大，改善農村教育服務需要巨額的資金。這些年，用于農村公共服務的公共支出在增加，并建立了農村義務教育經費保障機制。改善農村教育需要政府加大資金投入，這就要求必須明確中央政府與地方政府在教育服務方面的職責。

一、中央政府與農村教育服務

中央政府為公共服務提供全國性政策設定目標，并且通過直接或間接的措施來決定公共服務提供中其他關鍵利益相關者的職能及相互關系。中央政府與地方政府有著直接的問責關系，而且建立了服務提供者和民眾在農村教育服務提供中應履行的職責的管理框架。

（一）農村教育服務提供的框架

為了執行全國性政策，我國建立了一個廣泛的權力和職責的授權制度。中央政府授權給省級政府，省級政府授權給地市政府，這樣依此按等級向下授權。如果能夠對下級政府的績效進行有效的管理，這種分權制的行政管理對于提供高效的服務是優勢，但是，目前中央和省級政府、省和地方政府，地方政府和服務提供者、服務提供者和公民這四個關鍵的利益相關者之間的管理關系非常薄弱。中央政府在制定國家發展計劃上起著關鍵作用。為了完成全國的發展計劃和保證服務提供的一致性，中央政府為農村教育服務的提供制定了政策框架，并為農村教育服務項目設定最低服務標準，如普及九年義務教育。我國政府的行政結構高度分權，將權力和職責廣泛地授予不同級別的政府。這個龐大的授權系統由中央機關來管理，但中央機構設置非常小，其核心部門只有約有5萬公務員，他們處于擁有超過3200萬公共部門雇員的金字塔機構的塔頂。中央政府向省級政府授權并布置任務，依靠各省來完成全國性的指標，農村教育服務就是在這樣的情況下授予各縣市區職責來進行管理的。

（二）農村教育服務的資金來源

盡管中央政府沒有對大多數農村教育服務直接提供資金，但它可以對資源的流動產生巨大的影響。中央政府主要是通過法律或監管來要求地方政府為農村教育服務提供資金，同時通過收入分配和向地方政府的轉移支付來間接支付農村教育服務。即如《義務教育法》第42條所規定：“國家將義務教育全面納入財政保障范圍，義務教育經費由國務院和地方各級人民政府依照規定予以保障?！钡胤秸芍涞馁Y源之一是地方稅收。我國全部地方稅收種類都由中央政府指定，地方政府沒有制定稅率和稅基的權力。1994年的分稅制改革將收入重新集中，地方收入占總收入的比例開始下降，中央政府遂將自有收入的絕大部分通過轉移支付提供給地方政府，作為地方財政的一個來源。農村教育服務是中央政府轉移支付中的主要對象之一，地方依靠中央政府的轉移支付來填補地方財政以及服務提供中的具體缺口。由于中央政府的指令加上不斷增加的轉移支付，農村教育服務的預算急劇上升。1998-2004年，對農村義務教育的全部預算撥款從325億增長到1326億元，所占該階段全部教育資金比重從20世紀90年代中期不足53%增加到2004年的80%以上。對所有教育的全部預算撥款從1998年的1340億增加到2005年的近4000億元。而在增加的2630億元中，僅有120億元來自中央政府，其余都是來自地方政府的預算。規定地方政府要增加支出，并通過具體的農村教育服務項目來填補服務部門之間的差距，這種方法還是存在一定局限性。盡管最近的兩個五年計劃都將加強教育作為重點，但從1998年到2005年，中央政府自己預算中對教育的投入占全部支出的比重卻是逐年下降的，從將近4%下降到不足3%。

二、地方政府與農村教育服務

地方縣一級政府負擔著農村發展和減貧的重任，這些工作是建設社會主義新農村的關鍵。為了可以順利執行這重要的職責，強化縣級政府的管理是加強農村服務的關鍵。

（一）農村教育服務的分配

以縣為主的改革，加上農村稅費改革，從2001年開始農村基礎教育的責任也從鄉鎮一級轉移到縣一級。還有許多職能部門的“垂直化管理”正在進行中，將農村教育服務從鄉鎮歸到縣級政府管理。自農村稅費改革以來，鄉鎮和行政村開始大幅合并。盡管這些改革有助于減少農村教育經常性開支，但在短期內卻可能對服務的供給產生不利影響?？h一級政府對農村教育服務起著決定作用，主要負責制訂計劃和預算，對學校的日常工作、校長的任命和評估、教師的聘任及晉職進行監督，還有學校設施的維護和建設，監督義務教育入學率目標是否達到等。當然，具體的實施執行，不同的地區有不同的做法，取決于上一級政府如何對下一級政府進行職能分配。在農村教育服務方面，地方政府可以根據自己的收入能力來調整服務的供給。但隨著“約束性”轉移支付的依賴程度的增加，農民對農村教育的投入的減少，將預算外資源納入預算，實施更加嚴格的提供農村教育服務的標準和規定，這些都限制了縣政府根據本地情況進行決策的能力。

（二）農村教育服務政策的執行

很長時間以來，中央政策難以在基層得到全面執行。最近幾年由于財政收入集中到中央政府，地方政府的財政開支責任遠遠超過了其收入能力，也出現了人們對地方政府不可能完成所有任務的認同。資金不足是許多縣和鄉鎮執行中央農村教育政策的巨大障礙。充足的財政收入是有效補助項目的前提條件，但目前我國的大多數農村教育項目都沒有達到這個條件，中央轉移支付所給的資金遠低于農村教育服務項目所需的費用。因此，地方都有強烈的增加收入的興趣，而且地方政府可以自由支配自有收入。由于稅收結構過分重視工業和商業，特別是自農業稅取消后，要增加當地財政收入，就意味著政府應致力于促進有益于增長的基礎設施建設，吸引工商業到本地發展。完成中央提供農村教育服務的任務與基礎設施投資在共同爭奪稀缺的財政資源，與自身利益的強烈沖突導致地方執行中央政策的意愿降低。

三、農村教育服務提供者與公民

（一）農村教育服務提供者

農村教育服務提供者即學校，是中央農村教育政策和執行之間的關鍵層級。教育是事業單位中最大的一塊，它與政府的聯系也最緊密。40萬所正規學校和10萬個“教學點”為1.43億名1-9年級農村學生提供義務教育。除了少數獨立管理的村級學校以外，這些學校幾乎都屬于事業單位。但同時發現，地方政府與農村教育服務提供者之間的管理關系存在著缺陷，而造成這些缺陷的原因是職責分配不清、公共服務的資金不足、事業單位缺乏財務公信力、績效管理不嚴等。缺乏競爭使這些情況變得更加惡化，造成的后果是農村地區教育服務的匱乏。

（二）農村教育對象

農村教育服務屬于一種公共服務，是以政府為主導的一種行為，農村公民是該項服務的接受者。政府方面應該提供相應的公共服務信息和對農村地區的教育服務情況進行調查并及時反饋到農村居民當中，而且要引導農村公民積極監督和評估農村教育服務工作，做到政務信息公開，廣泛開展不同方式、不同目的的公開磋商。目前，這種公民參與的評估和磋商是非常有限的。信息提供的城鄉差別依舊巨大，對農村教育服務的積極參與和評估還處于萌芽階段。村民的教育觀念不到位，地方政府和服務提供者對此也缺乏興趣。

四、建議

（一）簡化目標，明確各級政府責任

中央政府應該利用不斷增加的財政能力加強農村教育服務，中央制定的目標應該采取績效成果形式。各級政府要承擔更多的財政責任。明確每一級政府的責任并將其規范化，是各級政府之間穩固管理關系的前提條件之一。為了讓地方政府能夠履行分配給它們的責任，必須確保提供適當的資金，這可以通過地方的自有收入和改善轉移支付來完成。中央可以讓地方政府掌握更多的稅收，或者在稅率方面賦予地方一定的自主權，并允許它們對所得稅征收附加稅。當然，賦予更多的收入自主權并不能解決所有地方的問題，特別是中西部的貧困地區。為了縮小還繼續存在的地方財政差距，中央還需要通過轉移支付系統向地方提供更多的資金，以促進地方教育服務平衡發展。

（二）建立全國范圍的監督評估系統

首先，中央政府應該根據采集的信息制定成果績效指標，而信息采集應該改變目前以投入和產出為重點的做法。然后，通過分享和協調各職能機構的數據，讓公眾了解這些數據，使監督系統變得更加透明。最后，通過數據報告和定期系統評估（最好由第三方進行）來監督政策干預。總之，我國農村教育服務的提供系統正處于轉型期，農村地區對教育服務的需求正在迅速變化。進一步加強教育服務提供系統，政府有很多機遇，也面臨巨大挑戰。當務之急是協調好各方利益相關者，改善農村教育服務水平。