公共政策：誰之政策？何種政策？

導語：公共政策：誰之政策？何種政策？一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數人的政策，也是少數人的政策，但并非少數個人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準性價值，是體現政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實現自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個方面的設問揭示：公共政策的本質就是個人偏好與集體選擇的制度安排。

關鍵詞：公共政策誰之政策何種政策政策何為

誰的政策？

公共政策是誰的政策？這是公共政策制定與執行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內涵相當龐雜。根據不同角度與層次，公眾有男人／女人、老年人／年青人、富人／窮人、官員／百姓、知識分子／文盲、個體／群體、前人／后人、本地人／外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來說，作為社會全體成員的公眾概念常常被分隔為多數人（majority）與少數人(minority)、強勢群體與弱勢群體的實體類別。這是因為公共政策現實中經常存在著多數人與少數人之間或強勢群體與弱勢群體之間的兩極張力，公眾的數量狀況和勢力大小不可避免地影響公共政策的性質，進而影響公共政策的制定與執行。

公共政策是根據多數人的意愿和利益制定的。多數人的意愿所達成的共識謂之為“公意”，它是多數人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。公共政策便是根據公眾意志表達機制――投票規則來實現的，這種投票規則并非總是帕累托最優的一致同意規則(unanimityrule)，而經常表現為多數人決策的多數票規則(majorityrule)。也就是說，幾乎任何一項公共政策基本上都是在“少數服從多數”的狀況下制定的。“少數服從多數”的原則所遵循的規則便是簡單多數規則與比例多數規則。于是，“多數人”在簡單多數規則下具體細化為超過1／2的人員數量，比例多數規則下則具體量化為大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人員數量。大多數國家的立法和公共政策制定均是根據多數制規則而達成的。由此觀之，一個好的公共政策是多數人意愿和利益的產物，它不是少數人意志和利益的合成。因此，“當政治分析家談論縱向民主時,他感興趣的不是任何可以想象的實質性少數，而僅僅是那些構成某種控制集團的少數”[1]。如果由那些“可以想象的實質性少數”操縱和決定了某項公共政策，那么該項公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變為少數人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

但是，我們在強調“多數人至上”理念的同時，并不是一味地排斥少數人。因為“少數人”不管它是“善”還是“惡”，都是社會整體內的一部分。排斥了“少數人”，公共政策可能無法完美，也就無法真正地顯現它的公共性。在公共政策決定中，“少數人”雖然被置于邊緣化狀態，但不能忽視他們的存在，特別是那些“構成某種控制集團的少數”，他們的良知、理性、智慧、經驗更能起作用，因為公共決策過程難免不出現“多數人暴政(tyrannyofthemajority)”和“投票悖論”(votingparadox)的惡果。在公共政策施行進程中，“少數人”既是公共政策作用的對象，也是公共政策的受益者，何況少數人之中也有強弱之分。對于少數強者，公共政策的傾向不是扶持，而是合理地加以限制與引導，如所得稅政策；對于少數弱者，公共政策的傾向不是歧視，而是積極地加以幫助和扶持，如社會福利政策。因此，公共政策之于公眾便是“滿足多數、保護少數”。公共政策既是多數人的政策，也是少數人的政策，一方面它應該最大度地滿足多數，另一方面也應該盡可能地保護少數；在對于強勢群體特別是由少數人組成的強勢群體加以限制的同時，也應該對于具有正當利益要求的弱勢群體加以保護。“政府存在一個主要理由就是確保所有個人都能得到保護，以免受有權勢的個人或集團的強制”。[2]

然而，不可隱諱的是，在公共政策運行現實中，公共政策的制定是由政府體制內外的“少數人”完成的。而這部分少數人顯然代表政府行使政策制定的職能，他們也被學者們稱之為“政策精英(policyelite)”，有的也稱之為“政策企業家(policyenterpriser)”[3]。他們受政府的委托，行使決策權，政府在理念上被定義為公眾委托管理國家公共事務的機構。于是，政府對全體國民負責構成了現代民主國家憲法的基本通則之一，為國民服務相應成為政府的基本職能，進而成為政府一切公共政策的出發點。[4]由此可知，公共政策是根據多數人的意愿和利益而由“少數人”代表決定的，這就是公共政策所謂的“公共悖論(publicparadox)”。為什么會出現這種現象呢？首先，民主政治的最徹底形式是公眾直接管理國家事務，但這需要經歷一個從代議制民主向直接民主過渡的漫長過程。人人參與的全員決策耗時耗費，委托制顯然是節約成本、提高效率的唯一辦法；其次，相當多的公眾尚未具備參與決策所需的知識技能，科學而又合理的政策規則只能由具有一定知識基礎和科學方法的“少數人”（精英）完成；再次，對于民主政治發展不成熟甚至不太習慣的國家中，公眾還不太可能完全自覺地參與公共政策的制定，有時甚至表現為冷漠和消極。因此，政策精英代表公眾規劃和制定公共政策，決定下來的政策交由行政機關和執政人員去執行。但我們不可忽視的是，一些政策精英往往內含著自利的動機，容易從自身的立場、觀點出發，在決策中反映自己的價值觀，很難保持客觀、中立的立場，從而導致公共政策公共性的缺失。克服這種現象的辦法就是建立和完善意見表達機制、決策參與機制和輿論監督機制。在決策過程中吸納部分公眾代表參加，重視智囊團或思想庫的作用，暢通信息流通渠道，開展公眾、媒介、政黨、團體等方面的監督，從而使“少數人”能真正地代表多數人

何種政策？

日本學者藥師寺泰藏曾經簡明扼要地指出：“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策[5]。公共性是公共政策運行的出發點和歸宿，是評判一切公共政策的基準性價值。筆者認為，公正性、公平性、公開性是公共政策公共性的三個基本維度。據此，公共政策應該是公正的政策、公平的政策和公開的政策。

公共政策應該是公正的。公共政策的公正性表現為公共政策內容的公正即實質公正和公共政策形式的公正即程序公正。實質公正在公共政策中主要表現為科學性、合理性。在公共政策問題的建構中，要求科學地察覺問題和診斷問題，必須明確四個方面的內容：問題到底是什么？問題的緊迫性如何？問題的重要性怎樣？誰應對問題負責？[6]對可能存在的組織機構、意識形態、信息通道、環境條件、制度文化等影響問題因素進行診斷和分析。公共政策制定中最為致命的錯誤就是為解決一個錯誤的問題進行決策，這必然會浪費許多寶貴的精力、智力、時間和其它政策資源，而且這種浪費又是以將真正的政策問題擱置起來不加解決為代價的。在公共政策規劃和決策中，要求政策規劃者和決策者知識廣博、經驗豐富、聰穎睿智、多謀善斷，資料信息力求充分、全面、準確、客觀，重視數字和數據，建立數學分析模型，邏輯推理嚴密，未來預測盡量減少不確定性。在公共政策執行中，能夠做到原則性與靈活性的統一，講究科學管理，層級清楚、職責明確、組織協調、監督有效、命令統一，執行者的責任是中立的、客觀的、理性的和科學的。公共政策貴在執行，執行不力或執行失范，只能使政策紙上談兵、束之高閣，徒損政府威信和政策信譽。在政策評估中，必須堅持效能、效率、充分和理性的標準，能夠站在客觀、中立的立場上，運有熟絡的專業知識和專門的方法與技術，準確地測定公共政策的效果與效益，能夠科學地對“政策病理”(policypathodlogy)作出診斷，就公共政策失效的原因進行分析。政治哲學家約翰·羅爾斯（JohnRawls）認為：“公正防止了偏見和自私的歪曲，知識和自居力保證了別人的志愿將得到準確的評價”[7]。而公共政策程序的公正則要求公共政策的議程建構、規劃設計、執行評估等環節必須按照科學客觀的原則和法定的程序開展，任何超越既定“游戲規則”和法定程序的政策，將是喪失合法性和公正性的政策。

公共政策應該是公平的。公平管理學派認為，公平是每個人擁有的基本權利，這種權利不受制于政治的交易和社會利益的權衡。同時公平不僅是一種倫理價值，而且也是法律、社會制度和社會結構的體系。羅爾斯認為，作為一種公平的正義觀包含兩個最基本的原則：第一個原則要求平等地分配基本的權利和義務；第二個原則認為，如果社會和經濟平等只要其結果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的。[8]公平即平等是公共政策調節權利與義務、貢獻與報酬的基本準則。在公共政策規劃中，就需要建構公平的理念與原則。美國學者亞拉伯·卡普蘭(ArabamKaplan)曾經提出了政策規劃的公平原則：（1）公正無偏原則，即持無私無偏的態度，對當事人、利害關系人、社會大眾等，均應予通盤謹慎的考慮；（2）個人受益原則，即無論采取何種行動方案解決問題，最終的受益者必須落到一般人民身上；（3）劣勢者利益最大化原則，即應考慮使社會上居于劣勢的弱勢群體及個人，能夠得到最大的照顧，享受最大的利益；（4）分配普遍原則，即應盡可能使受益者擴大，盡量使利益普及于一般人，而非僅僅局限于少數人。……[9]如前所述，公共政策要兼顧社會絕大多數人的需要，不能對一部分或團體持有政策歧見，有意忽視其利益，或者通過犧牲一部分人及其團體的利益以成全另一部分人及其團體的利益。同時，公共政策要優先考慮處于社會底層的最劣勢的一部分人，盡可能使受益擴大，而不僅僅局限于特殊個人或特殊階層。另外，“公平問題不僅存在于公共政策消費方面（誰受益），而且存在于其產出方面（誰支出）……，與平等和不歧視相連的基本原則是應該近乎一致地對待人們，除非存在區別對待的充分理由。”[10]這就是說，公共政策一方面要考慮受益公平，即“得到的怎么樣？”；另一方面也要考慮支出公平，即“付出的怎么樣？”。再者，公共政策既要考慮橫向公平，即“平等地對待平等的代內人”；又要考慮縱向公平，即“著眼于可持續發展的代際問題”。

公共政策應該是公開的。公共政策是在具有非排他性(non–excludability)的共同空間——公共領域之上達成的。“在公共領域中，整個社會透過公共媒體交換意見，從而對問題產生質疑或形成共識”。[11]公眾具有對公共政策及一切重大公共事務的知情權、參與權與監督權。公眾能就政策問題與制定者達成磋商意見，能夠通過民主的程序表達和整合自身利益，通過意見表達機制和特定的規則（如投票規則）決定公共政策的選擇，決定公共物品的供給或公共服務的提供。公共政策的形成不是“密室謀劃、暗箱操作”，而是光明正大、講究透明的產物。公共政策決定最終作出之后，通過一定的法定或約定俗成的方式，如新聞會、文件、白皮書等，進行政策宣示，政府正式向公眾曉以政策決定。政府通過大眾傳播媒介開展政策動員有助于政府意志自由得以落實，有助于激發公眾的勞動熱情和政策落實的積極性。公眾具有對公共政策的話語權，圍繞公共政策的善與惡、利與弊、對與錯等問題進行討論，整合并表達公眾意見，形成強大的公眾輿論，能夠對公共政策的制定者和執行者施加強大壓力，可能迫使政府采取修改與調整、終止與退出的政策行為。此時，公眾輿論的壓力成為了公共政策的一種評判和治療的手段。因此，除法律特別規定保密外（如國防政策、外交政策等），現代公共政策講究內容的公開和程序的公開，講求公眾發表意見的公開而又合法途徑，強調公眾輿論監督。只有具備了一定的公開性，公民及公民團體才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公眾利益。公共政策是公眾的愿望和利益在公共領域基礎之上的公開表達。

政策何為？

美國學者加布里埃爾·A.阿爾蒙德(GabrielA.Almond)和小G.賓厄姆·鮑威爾（G.BinghamPowell,Jr）在其所著的《比較政治學：體系、過程和政策》中指出，公共政策通過提取、分配、管制、象征四種實際作為的輸出類型而使公眾獲得福利、安全和自由等三種政策結果。由此可見，公共政策的功能就是提取性、分配性、管制性和象征性；通過這些功能手段，公眾獲得了福利、安全、秩序和自由等方面的公共政策產品。

公共政策提取能力的大小反映著國家或政府汲取能力的大小。資源的提取包括金錢（如稅收）、產品（如征糧）、人員（如服兵役）或服務（如義務勞動）等，而在現代政體中，稅收是最普通的提取形式。稅收政策的主要目的是為國家公共設施、公共安全、公共福利、公共管理等活動及其目標提供資源、籌措資金，是調控宏觀經濟活動的重要杠桿。同時，還是國家實施再分配或轉移性支付的主要手段。而且，政府還經常設計出各種稅收政策來限制人們使用某些產品，如煙、酒等；也可以能過用免稅的辦法來鼓勵慈善捐款或符合政府要求的投資之類的行為。公共政策的分配活動指的是把金錢、商品、服務、榮譽、地位和各種機會分配給社會中的個人和集團，諸如工資收入、醫療保健、教育、住房、就業等。政府的絕大部分開支構成了分配，分配的目的就是滿足公眾基本的生產和生活需要，實現社會福利和公共服務的公平供給，從而維系社會的公正和穩定。公共政策管制所體現的是對社會中的個人和集團的行為施加控制。政府制定能源保護、環境保護、計劃生育、交通安全、財產保護、護照管理、義務教育等方面的政策，強迫或誘導公眾的行為，強制人們履行責任和義務，懲處犯罪，準許開展各種活動等等。公共政策管制的輸出應該考慮三個方面的問題：（1）人類行為和交互作用的哪些方面受到了管制，受管制的程度有多大？（2）社會中哪些集團受到這樣的管制，執行管制時受到什么程序限制？（3）為強迫或誘導人們的作為，使用了哪些類型的獎懲法令？[12]公共政策管制的目的是確保公眾的人身安全和財產安全，排除對公共秩序的集體威脅，增強公眾的權利和義務意識以及對公共政策的順服程度。此外，公共政策還通過典禮、儀式、人物、演講等方式展現象征的功能，增強公眾信心和團體意識以及公眾自由平等的價值理念。

公共政策提取、分配、管制、象征的功能并非截然分野，它們也常常圍繞一項政策采取幾種組合的手段。在實行一項稅收政策時，一般至少要使用或表現這四種功能。稅收政策的直接目的為了獲得執行福利和國家安全計劃所需要的資源（提取），但它也實行轉移性支付而重新分配以支持貧窮地區和個人（分配），同時政府也通過稅收對其鼓勵的行為實行減免稅（象征），對不提倡或反對的行為給以重稅（管制）。比如1977年美國卡特政府提出了一項主要包括對財政鼓勵和抑制措施的能源政策：對“耗油”的汽車征收重稅、對省油的汽車減少征稅、對從燒天然氣和燒油轉成燒的工業部門和對屋內備有熱絕緣裝置的戶主準許緩繳稅款，以及提高對天然氣和石油所征的稅。這項政策的目的是管制性質的，但其手段卻是提取性、分配性和象征性的。[13]公共政策的提取性、分配性、管制性、象征性特征和功能，使人類的自由、公正、平等的普適價值得以實現，并促使人類安全、和平、繁榮。公共政策使公眾在共同體內通過一般的、可強制執行的規則來容忍某些行為并禁止另一些行為。公眾能在一定范圍內享受保護的自主權以追求其自選目標，對他人自由表示尊重和保護，因為無規則約束的自由是放縱。公共政策使用統一的標準對待共同體內的所有人，不論階級、身份、種族、貴賤，對同樣環境的人一視同仁，以規則充分給予公眾以權利，同時也充分規約每個人的共同義務。公共政策保障公眾的的人身安全和財產安全，使公眾在共同體內免受暴力侵犯和非法干涉，并且也免受外界的侵襲和不測事件，給人一種充分的信心，公共政策為公眾安全和公共秩序建構應付不測的警覺和反應能力。公共政策通過控制通貨膨脹和在一定程度上穩定收入來保障共同體較長時期的繁榮。經濟福利或繁榮與滿足人類物質需要的產品和服務的可獲得性相關，公共政策恰恰充當著社會繁榮的催化劑和破壞繁榮的“警察”。“繁榮不僅確保著純物質性滿足，而且也確保著文化和精神充實、保健、養老和其他保證舒適生活的事物”。[14]

說到底，公共政策的目的是追求、實現、維持和保障公共利益(publicinterest)。“政府的任務通常被聲明為服務或提升公共利益。法令有時明確規定公共利益的信守是公務人員行為的指南”。[15]因此，公共利益是公共政策的制定者、執行者、評估者信守的諾言和行動的信條。不管是誰的政策，不論是何種政策，公共利益都是公共政策的最初出發點和最終目的。正是因為對公共利益的追求、實現、維系和保障，公共政策才能形成個人偏好和集體選擇的制度安排，成為公共的、好的政策。約翰·C.古德曼(JohnC.Goodman)和艾德溫·G.都蘭（EdwinG.Dolan）在《公共政策經濟學：一個微觀的視角》中明確地指出：“一項政策如果是有益于社會整體的，該項政策是好的政策；一項政策如果是符合多數人偏好的，該項政策是好政策；一項政策如果是動員或強制人們做應該做的，該項政策也是好的政策。”[16]

參考文獻：

[1][美]喬·薩托利：《民主新論》[M]，馮克利、閻克文譯，北京：東方出版社，1998年，第195頁。

[2][14]柯武剛、史漫飛：《制度經濟學：社會秩序與公共政策》[M]，韓朝華譯，北京：商務印書館，2001年，第93頁，第101頁。

[3]參見[日]大岳秀夫：《政策過程》[M]，傅祿永譯，北京：經濟日報出版社，1992年，第63頁。

[4]張國慶：《現代公共政策導論》[M]，北京：北京大學出版社，1997年，第41頁。

[5][日]藥師寺泰藏：《公共政策：政治過程》[M]，張丹譯，北京：經濟日報出版社，1991年，第2頁。

[6][英]史蒂夫·尼蘭：《條理性思維：對管理者解決問題和決策的系統指導》[M]，何瑋鵬、陳燕譯，北京：機械工業出版社，2001年，第27頁。

[7][8][美]約翰·羅爾斯：《正義論》[M]，何懷宏等譯，北京：中國社會科學出版社，1988年，第185頁，第14頁。

[9]轉引自張成福、黨秀云：《公共管理學》[M]，北京：中國人民大學出版社，2001年，第108頁。

[10][美]卡爾·帕特、大衛·沙維奇：《政策分析和規劃的初步方法》[M]，孫蘭芝等譯，北京：華夏出版社，2001年，第202－203頁。

[11][美]查爾斯·泰勒：“公民與國家之間的距離”[A]，汪暉、陳燕谷主編《文化與公共性》[C]，北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998年，第200頁。

[12][13][美]加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》[M]，曹沛霖等譯，上海：上海譯文出版社，1987年，第361頁，第336頁。

[15]JamesE.Anderson,PublicPolicy—Making(3rdEdition)[M],Holt,Rinehart&Winston,Inc.1984.p.165.

[16]JohnC.GoodmanandEdwinG.Dolan，EconomicsofPublicPolicy:TheMicroView(3rdEdition)[M].WestPublishingCompany,1985.p.8.

PublicPolicy：WhosePolicy?WhichPolicy?

Abstract:Publicpolicy,whichbelongtonotonlythemajority,butalsotheminority,isnotatoolforsomepersonsoraspecificclasstoseekselfishinterest,butthepolicyofthepublic.Itshouldbejust,fairandopen.Justice,fairnessandopenessareitsstandardvalueandbasicdimentionthatreflectpublicity.Accordingtosomebasicfunctions,suchasdrawing,distribution,controlandsymoblism,thepublicpolicycanrealisefreedom,safety,orderandprosperity,andfinallypreservepublicinterests.Fromthreequestions,thisarticlerevealsthattheessenceofthepublicpolicyisasystematicarrangementofpersonalpartialityandcollectivechoice.

Keywords:publicpolicywhosepolicywhichpolicyhowpolicy