進城農民子女上學受教研究論文

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摘要：生產力發展的不平衡性以及市場經濟的發展是產生我國進城務工農民子女教育問題的根本原因。政府給予義務教育階段的每個適齡少年的經費支持實現公平，以及政府提供義務教育階段的每個適齡少年的上學機會實現公平，是進城務工農民子女的兩個教育理想。學校影響、社會影響、家庭影響是影響進城務工農民子女教育的三個關系層面；而造成進城務工農民子女教育問題的直接原因是教育經費不足、戶籍制度制約、義務教育體制落后、教育質量差異。解決這一問題的關鍵對幕是：實施“教育券”制度；實施義務教育登記制度；實施義務教育素質大綱；義務教育以流入地為主；非義務教育以流出地為主。

關鍵詞：進城務工農民；子女教育；教育理想；對策

國家非常重視進城務工就業農民子女的教育問題。1996年原國家教委制定印發了《城鎮流動人口中適齡兒童少年就學辦法(試行)》在部分省、市進行試點。1998年，國家教委和公安部就此聯合下發了《流動兒童少年就學暫行辦法》，提出了“流動兒童少年就學以流入地管理為主”，允許公民個人“舉辦專門招收流動兒童少年的學校或簡易學校，簡易學校的設立條件可酌情放寬”。2001年，《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》：“要重視解決流動兒童少年接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動兒童少年接受義務教育的權利”，基本上確定了流動兒童教育“兩個為主”的方針。2003年9月，國務院辦公廳轉發教育部、中央編辦、公安部、發改委、財政部、勞動保障部《關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作的意見》。意見把占流動兒童少年的絕大多數、處于弱勢地位的“進城務工就業農民子女”。從“流動兒童少年”群體中單獨提出并突出強調，這是首次從政策上強調了農民工子女就學問題。《意見》指出，進城務工就業農民流入地政府要制定其子女接受義務教育的收費標準，減免有關費用，做到收費與當地學生一視同仁。減輕進城務工就業農民子女義務教育費用負擔的措施還有：根據學生家長務工就業不穩定、住所不固定的特點，制訂分期收取費用的辦法；通過設立助學金、減免費用、免費提供教科書等方式，幫助家庭經濟困難的進城務工就業農民子女就學，對違規收費的學校，教育行政部門等要及時查處。2004年1月，國務院《關于促進農民增加收入若干政策的意見》，要求把對進城農民工的職業培訓、子女教育、勞動保障及其他服務和管理經費，納入城市的正常財政預算。2004年3月，為貫徹落實中央一號文件的有關規定，各級財政部門進一步清理的取消針對農民進城就業的不合理收費。今后在城市中小學就學的農民工子女，負擔的學校收費項目和標準將與當地學生一視同仁，不再收取借讀費、擇校費或要求農民工捐資助學及攤派其他費用。

依據國務院確立的“兩個為主”等解決進城務工就業農民子女義務教育問題的方針，各城市對進城務工就業農民子女教育問題進行了研究，制定了相關政策，使進城務工就業農民子女教育問題有了很大程度的解決。但是，仍然有很多問題存在。鑒于該問題的復雜性，需要更多學者從深層次對該問題進行長期的研究，才能從根本意義上解決進城務工就業農民子女教育問題，從而保證我國進城務工就業農民子女都有接受義務教育的權利，也是我國構建和諧社會的重要方面。

一個基本前提：我國生產力發展的不平衡性以及市場經濟的發展是擴大進城務工農民規模，并產生進城務工農民子女教育問題的根本原因，也是我們研究進城務工農民子女教育問題的一個基本前提。

我國是一個農業大國，生產力發展水平相對較低，隨著社會主義市場經濟體系建設的不斷發展和完善，一方面在農村推行了家庭聯產承包責任制，農業生產效率空前提高，形成了農村剩余勞動力，為農民進城務工提供可能；另一方面由于城市各項建設規模的擴大以及產業結構的變化，又需要大量的勞務工。這樣．進城務工農民的規模就不斷擴大。

由于存在生產力發展的不平衡性這一前提，對進城務工就業農民主要產生三個方面的差距：其一是地區差距。尤其是東部地區與西部地區差距太大。各地在經濟、政治、社會、文化及教育等方面發展是不平衡的，表現出明顯的區域性，常住人口對本區域有相對的適應性。而流動人口不同，其主要特點是流動性，為了求生存而奔波，哪里有錢賺就趕往哪里，這種賺錢的機會對流動者來說是完全不可預測的。務工農民的流動性給其子女的教育帶來很大的困難。由于我國教育體系是以公立學校為主體。而公立學校又具有很大的地域性，進城務工就業農民自身在不斷適應區域生活差異的同時，其子女也要不斷面對區域生活差異、文化差異、教育差異的挑戰。其二是城鄉差距，我國城鄉之間在經濟水平、文化環境、交通條件、社會結構、生活方式等方面都存在較大差距，在教育的軟件和硬件方面也有較大差距。進城務工就業農民及子女要盡快適應這樣的差距，不僅存在制度上的障礙，其自身的適應能力就是一大問題。其三是身份差距，我國建國以來，尤其在計劃經濟時代，對人口管理主要是實行身份管理和單位管理。如干部、工人、知識分子、教師、軍人、農民等。不同的身份對其職業、待遇、機遇、流動等都有較多的制約。雖然現在我國社會主義市場經濟體系不斷完善，對人口管理的改革方向是：讓人由身份人成為職業人。由單位人成為社會人。但是原有的觀念依然根深蒂固，制度體系需要完善。在我國，這三大差距還會在較長時間存在。這是我們研究進城務工農民子女教育問題的一個基本前提。

二個教育理想：各種數字表明，進城務工農民子女處于義務教育階段的比例占大多數。

對于義務教育而言，追求教育公平是我們解決問題的主要目標和理想。關于教育公平的理解可謂見仁見智，人們很難有統一的認識。一般來說，從教育過程來看，有起點公平、過程公平、結果公平；從教育質量來看。有機會公平、質量公平；從其實施來看，有政府給予的公平、有社會給予的公平、有學校給予的公平、有家庭給予的公平。筆者認為，針對進城務工農民子女義務教育這個問題的解決而言，有兩個公平最為重要，一是政府給予義務教育階段的每個適齡少年的經費支持應當公平；二是政府提供義務教育階段的每個適齡少年的上學機會應當公平。對于義務教育階段的每個適齡少年來說，不管他(她)流動到自己祖國的任何一片土地，政府都要努力實現這兩個最為重要、最為基本的公平，這既是政府的義務和責任，也是少年公民的權利，同時也只有在充分實現這兩個最為重要、最為基本的公平的前提下，才是真正意義的義務教育。

如果政府努力實現了這兩個最為重要、最為基本的公平，筆者認為，進城務工農民子女義務教育這個問題的解決。就有了基礎和保障，就有可能采取措施跨越或縮小生產力發展的不平衡性這一前提所產生的種種差異和障礙。否則，進城務工農民子女義務教育這個問題很難根本解決。因此，政府給予義務教育階段的每個適齡少年的經費支持實現公平，以及政府提供義務教育階段的每個適齡少年的上學機會實現公平，可以稱為進城務工農民子女的兩個教育理想。

三個關系層面：從對進城務工農民子女教育的直接影響方面來看，主要有三個關系層面：

一是學校影響學校方面對進城務工農民子女教育的直接影響包含許多因素。其一，從法律的角度看，《中華人民共和國義務教育法》以及《中華人民共和國義務教育法實施細則》有關規定，我國現行的義務教育事業，是在國務院的領導下，實現地方負責和分級管理，城市以市或者市轄區為單位組織進行；農村以縣為單位組織進行，并落實到鄉鎮。這樣，進城務工農民子女教育從法律上就沒有異地實施的依據。

盡管2001年《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》：“要重視解決流動兒童少年接受義務教育問題，以流入地區政府管理為主，以全日制公辦中小學為主，采取多種形式，依法保障流動兒童少年接受義務教育的權利”，基本上確定了流動兒童教育“兩個為主”的方針。但是，各地在積極落實國務院《決定》時的措施又是因地制宜、五花八門，其結果是效果不理想、又有新問題。從某種意義上說，是法律制約著公立學校對進城務工農民子女教育發揮應有的作用。其二，從戶籍的角度看，我國義務教育及普通高中教育實質上是實行戶籍管學籍的制度，由于進城務工農民子女的戶籍不在流入地，致使當地的公立學校對進城務工農民子女教育采取許多不平等的措施，比如，收借讀費、單獨編班、拒絕接收等。戶籍是制約公立學校對進城務工農民子女教育的關鍵，是造成進城務工農民子女教育問題的直接原因。其三，從義務教育的經費看，法律規定以地方為主，地方又是以戶籍為依據，因此，進城務工農民子女流人地的公立學校是不能獲得政府的義務教育經費．這就直接制約了公立學校對進城務工農民子女教育發揮應有的作用。其四，公立學校的地方意識，往往從思想上影響著學校的領導和數師對進城務工農民子女提供教育服務。進城務工農民子女即使進了公立學校，也很難消除來自多方面的歧視。對這部分少年兒童的心理發展有一定的影響。其五，不同地域的學校在教學軟件環境和教學硬件環境包括教師水平、教學計劃、教學內容、教學管理、教學方法等方面都有較大的差距，給進城務工農民子女的學習帶來一定難度，加上有的進城務工農民經常流動，也就進一步加劇其子女接受教育的困難。

二是社會影響社會方面對進城務工農民子女教育有以下直接影響。其一．社會對進城務工農民子女的社會教育問題的輕視。進城務工農民攜子女進城是比較早的事情，其子女的社會教育一開始就是問題，由于開始時數量不多，也由于社會教育問題的凸現有一定的滯后期，因此，當社會普遍在歌頌市場經濟和人口流動，既解決農民就業和增收問題，又促進了城市建設和經濟發展時，卻忽視了進城務工農民子女的社會教育問題。直到進城務工農民子女的社會教育問題影響到家庭、影響到社會、影響到一大批少年兒童的成長時，人們才越來越重視進城務工農民子女的社會教育問題。其二。進城務工農民子女的邊緣身份影響其成長。進城務工農民及其子女由于是流動進城，不具有城市人的身份，從很多方面難以融進城市。比如，從人們的觀念看，進城務工農民及其子女在城市里被看作“鄉下人”和“鄉下人的后代”，這種觀念會在較大范圍內存在，會影響進城務工農民子女的社會生活和社會教育；從戶籍管理制度看，進城務工農民及其子女的戶籍在農村，而城市的社區文化及社區教育資源是依據戶籍來配置的，不向進城務工農民及其子女開放，既有身份的限制，也存在資源不足的問題。其三，無選擇的宣傳媒體及網絡誤導進城務工農民子女。宣傳媒體及網絡面向整個社會。對社會、自然、人性的真與假、善與惡、美與丑、精神與物質、理智與情感等，出于不同目的會從多方面多角度給以宣傳和展示。進城務工農民子女對城市的豐富多彩的宣傳媒體及網絡很有好奇心。我們知道進城務工農民子女大多數是義務教育階段的少年兒童，是處于缺乏正確判斷力、道德觀念不穩定、人格沒有定型的年齡。正是各項心理素質成長較快又極易被影響的時期。如果不加選擇地讓他們接觸城市的豐富多彩的宣傳媒體及網絡信息，尤其是有關暴力、兇殺、黑社會、色情、淫穢等不良信息，會誤導進城務工農民子女的思想及行為，會影響他們健康人格和健康心理的成長。

三是家庭影響家庭方面對進城務工農民子女教育的直接影響，有以下方面：其一，撫養人的責任不到位。對進城務工農民而言，他們一是沒有時間照顧子女，每天忙于打工忙于生計；二是沒有能力教育和輔導子女，自身的素質很差，文化程度低，不是文盲就是科盲，更談不上懂科學的教學方法，有的只是望子成龍之心。他們當中能與子女和睦交流、不經常以粗暴態度對待子女者比較少。其二，進城務工農民的家庭條件差，是影響其子女教育的重要原因之一。其三，進城務工農民對家庭教育的認識存在誤區，他們認為子女上學了，教育的一切責任都交給了學校，自己可以不管，這是家庭教育失誤的前提。

四個主要原因：。造成進城務工農民子女教育問題的主要原因有以下四個方面：

一是教育經費不足從理論上講，義務教育有三大特征：免費性、普及性、強制性。從免費性來看，由于我國經濟基礎薄弱，未能實施真正的免費教育，實施的是“省地兩級管理”，家庭適當分擔，中央財政少拿錢，因而城鄉之間和地區之間經濟上存在的較大差距，制約著進城務工農民義務教育子女流動時接受異地的義務教育。從根本上講是教育經費不足，以及城鄉之間和地區之間經濟上存在的較大差距，有的地方有能力實現九年義務教育，有的地方實現五年義務教育都有困難，出于地方保護和資源分割，會制約進城務工農民義務教育子女流動時接受異地的義務教育；從普及性來看，我國社會發展處于先進與落后并存，尤其是東西地區之間經濟上存在較大差距，在東部地區基本普及九年義務教育，部分城市可以普及十二年義務教育。在西部地區九年義務教育普及率不高，少數地區九年義務教育普及率不到70％從強制性來看，由于實施的是地方財政分級負責，當地方財政不足時，強制也就無從談起。

二是戶籍制度制約從我國國情出發．戶籍制度可以說從許多方面。從較深的程度影響著每一個公民的生活和待遇。戶籍制度影響著每一個公民的權利、機遇和資源分配。在這樣一種國情下，進城務工就業農民子女流動時接受異地的義務教育當然會受到影響。對義務教育而言，是戶籍決定學籍，戶籍決定入學權利。戶籍決定是否享有義務教育經費。進城務工就業農民子女流動到異地，而戶籍又在原地，接受異地的義務教育當然會有問題，主要是入學權利和資格。從道理上講，作為我國義務教育階段的每一個兒童，不管流動到祖國的任何地方，都應有權享受國家的免費義務教育，本來就不存在進城務工就業農民子女流動時接受異地的義務教育問題。但由于戶籍制度的制約，使進城務工就業農民子女流動時接受異地的義務教育權利不能保證，因而也就引發許多農民工子女流動時接受異地的義務教育問題。

三是義務教育體制落后我國義務教育管理體制方面，除了受以上所說的經費不足和戶籍制度的直接影響之外，還受到義務教育管理地方化原則的影響。政府對義務教育管理是以縣為主，以前是以鄉為主。從理論上講是遵從了從國情出發、實事求是的哲學原則。但是由于我國地方之間的差距太大，這樣就使義務教育管理形成較大的地方特色，使義務教育管理在教師培養和培訓、教學方法、教學評估、教師待遇、教育收費等方面存在較大的差距。尤其是城鄉之間差距更大，長期以來也就形成了城鄉義務教育管理體制上的二元化或雙軌制的局面。然而，義務教育作為一項基本國策，也是一項基本的國民待遇，應當在全國范圍內具有一致性和普適性，才能保證義務教育的公平性，才能保證義務教育的真正落實。如果說過去以縣為主的義務教育管理政策是受生產力水平的制約，是一種權宜之計，那么現在我國生產力水平較高，國民生產總值有較大提高，應當將義務教育管理的中心上移，由以縣為主一以省為主一全國一致。改變城鄉義務教育管理體制上的二元化或雙軌制的局面，在全國范圍內保證義務教育公平性、一致性和普適性。

四是教育質量差異由于種種原因使流出地與流入地存在教育質量上的差異，進城務工就業農民子女流動時接受異地的義務教育就成為問題。這種差異主要體現在以下方面：其一，教師水平上的差異。在農村義務教育的教師學歷較低，以中專師資和民辦教師為主，專科學歷的教師比例不多，本科學歷的教師比例更是較少。而在城鎮義務教育的教師學歷普遍能夠達標，本科學歷的教師比例也是較高，而且有比較多的進修和培訓機會。其二，教材選用的不同。由于我國基礎教育階段使用多種教材改革試點，這種多元化本身并沒有什么不好，是有利于教學改革，有利于人才培養的。但是，對進城務工就業農民子女流動時，接受異地的義務教育就存在銜接問題，容易形成不適應或知識脫節等問題。其三，教學設備條件上的差距。由于經費投入上的差距，使城鄉中小學在教學儀器、實驗設備、信息化教學手段等方面存在較大差距，必然會極大地影響教學效果。其四，校園環境的不同。說到校園環境的不同，城鄉中小學的差距就更為明顯，在農村有的地方還存在危房校舍，而城市里的很多學校則配有計算機房和各種實驗室。公務員之家

五項關鍵對策：一是實施“教育券”制度，讓政府給予義務教育階段的每個適齡兒童的經費支持實現公平。教育經費不足和不均衡是形成進城務工就業農民子女流動時接受異地義務教育問題的關鍵，義務教育體制障礙就是其基本表現。實施“教育券”制度，是希望建立以國家財政為解決義務教育經費的主渠道。讓政府給予義務教育階段的每個適齡兒童以經費支持而實現公平。具體做法是將國家財政承擔的人均義務教育經費制作成“教育券”，分發給每個義務教育階段的適齡兒童，他們流動到哪里就將自己的“教育券”交給當地的政府，當地政府有“教育券”的多少作為國家財政劃撥其義務教育經費的直接依據。

其好處有三：其一，能夠明確國家財政為義務教育階段的每個適齡兒童到底承擔了多少義務經費，避免“人民教育人民辦，政府站在一邊看”的現象。其二，為義務教育階段的每個適齡兒童的流動提供便利，他們流動到哪里就將自己的“教育券”帶到哪里，以享受流入地的義務教育，避免流入地政府與流出地政府為經費劃撥而扯皮。其三，為所有的學生擇校提供方便，為各種學校之間的良性競爭提供支持。

二是實施義務教育登記制度，讓政府提供義務教育階段的每個適齡兒童的上學機會實現公平。由于戶籍制度的制約，使進城務工就業農民子女流動時接受異地的義務教育權利不能保證，因而也就引發許多農民工子女流動時接受異地的義務教育問題。如果實施義務教育登記制度，不管農民工流動到那里，只要其子女處于義務教育階段，就可以在當地登記接受義務教育。這才能讓政府提供義務教育階段的每個適齡兒童的上學機會實現公平。有效解決進城務工就業農民子女流動時接受異地的義務教育權利問題。