權(quán)力清單制度建設(shè)的瓶頸與解決路徑

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摘要：政府權(quán)力清單制度是建設(shè)法治政府的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，明確定位了政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系，劃分了政府權(quán)力的邊界。權(quán)力清單制度建設(shè)剛剛起步，面臨一系列實(shí)踐層面上的新問題，有些省份在進(jìn)行試點(diǎn)的過程中總結(jié)了一些制度建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，以這些經(jīng)驗(yàn)為鏡鑒，加強(qiáng)權(quán)力清單制度建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)，明確制度建設(shè)的主體，建設(shè)清單制度有效運(yùn)行機(jī)制，形成有效的監(jiān)督保障屏障，以期探尋權(quán)力清單制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)的路徑。

關(guān)鍵詞：政府；行政權(quán)力；清單制度

政府權(quán)力清單制度是建設(shè)法治政府的一項(xiàng)非常重要的制度創(chuàng)新，針對(duì)的是政府管理的本源性問題，也是落實(shí)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”的一項(xiàng)有效手段。十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》中指出，推行政府權(quán)力清單制度，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租的空間。政府權(quán)力清單制度的出發(fā)點(diǎn)是要明確劃分出政府在進(jìn)行管理時(shí)的權(quán)力界限，解決管理中出現(xiàn)的行政越權(quán)、行政濫權(quán)和行政不作為的問題。這項(xiàng)制度作為行政體制改革的有力抓手，具有很強(qiáng)的可操作性。許多省市正在進(jìn)行緊張的清理、歸類、論證，也成為媒體報(bào)道、公眾熱議的焦點(diǎn)。在實(shí)踐的歸類整理和權(quán)力理清時(shí)，各省市由于地區(qū)不同、權(quán)力分類不同，在權(quán)力清單編制的過程中出現(xiàn)了很多需要詳細(xì)論證的問題。針對(duì)這些問題，應(yīng)建立新的制度體系，確保在推行政府權(quán)力清單的過程中能夠正本清源，達(dá)到改革想要的政府管理層次躍升，法治政府成功構(gòu)建的目的。

一、政府權(quán)力清單編制的預(yù)期效果

建立政府權(quán)力清單制度，決不是對(duì)行政權(quán)的簡(jiǎn)單羅列和梳理，而是通過對(duì)權(quán)力的準(zhǔn)確定位，解決好政府與市場(chǎng)之間、政府的層級(jí)之間、部門之間如何規(guī)范劃分權(quán)力，以此為基礎(chǔ)來實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)體系的再造，實(shí)現(xiàn)政府有效管理的目的。

（一）政府權(quán)力的法治化

一個(gè)合法的政府更容易推行一系列公共政策，因?yàn)闀?huì)得到民眾自覺的支持，從而提高政府的能力。同時(shí)，由于民眾對(duì)政府的高度認(rèn)同，人們服從政府不是基于恐懼受到懲罰，而是基于個(gè)人的義務(wù)，具有合法性的政府往往只需較少的統(tǒng)治和管理成本。[1]政府的行政權(quán)在行使的時(shí)候應(yīng)有有效約束，才能體現(xiàn)法治政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)意義。所謂權(quán)力清單制度，是指政府及其部門或其他主體在對(duì)其所行使的公共權(quán)力進(jìn)行全面梳理基礎(chǔ)上，將職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦理流程等以清單方式進(jìn)行列舉，并公之于眾。[2]簡(jiǎn)言之，權(quán)力清單制度是政府及其部門或其他主體以“清權(quán)、確權(quán)、配權(quán)、曬權(quán)和制權(quán)”為核心內(nèi)容的權(quán)力革命，直觀的體現(xiàn)了政府權(quán)力的合法性。行政機(jī)關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。

（二）體現(xiàn)政府權(quán)力的有限性，建設(shè)有限政府

權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)是建立有限政府的有效路徑。在重新梳理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系上，合理界定政府職權(quán)。[3]權(quán)力責(zé)任清單制度使政府與市場(chǎng)、社會(huì)三者的關(guān)系定位更加明確。市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，社會(huì)組織的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在社會(huì)生活中發(fā)揮的作用越來越大。而政府的職能定位就是市場(chǎng)監(jiān)管、制度設(shè)計(jì)、公共服務(wù)等等，政府權(quán)力只能在某個(gè)部門、崗位被明確規(guī)定的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)活動(dòng)，真正做到“法無授權(quán)不可為”，清單之外無權(quán)力，明確政府權(quán)力的邊界，優(yōu)化社會(huì)治理模式。

（三）體現(xiàn)政府權(quán)力公開，建設(shè)透明政府

“權(quán)力清單”就是要強(qiáng)拆權(quán)力封閉運(yùn)行的“黑箱”，撕下公權(quán)力的神秘面紗，讓老百姓充分了解政府部門的權(quán)力行使流程，讓政府掌握的公共資源和公共權(quán)力呈現(xiàn)在陽光下，讓政府樹立權(quán)力有邊界的職責(zé)意識(shí)，實(shí)現(xiàn)政府體系上下層級(jí)、各級(jí)政府之間事權(quán)劃分的涇渭分明。讓隱藏的權(quán)力、隱含的權(quán)力、隱蔽的權(quán)力無處“藏身”，披露于社會(huì)和公共視野之中。[4]行政相對(duì)人能夠了解政府部門權(quán)力的內(nèi)容和范圍，了解政府部門應(yīng)該做什么，怎樣做，不應(yīng)該做什么，了解行政權(quán)力運(yùn)行的程序，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。行政主體依照清單約束行政行為，通過權(quán)力清單實(shí)現(xiàn)公開透明。

二、權(quán)責(zé)清單制度建設(shè)的瓶頸分析

（一）權(quán)力清單在編制的過程中，各單位的編制人員掌握

權(quán)力編制的尺度不同，導(dǎo)致權(quán)力數(shù)量差距太大同一類的行政處罰權(quán)或是行政強(qiáng)制等權(quán)力，有的統(tǒng)一成一類行政權(quán)，而有的直接羅列成各項(xiàng)分散的權(quán)力。從各地政府公布的清單權(quán)力數(shù)來看，湖北省共4313項(xiàng)，廣東省廣州市共4972項(xiàng)，四川省成都市共7437項(xiàng)，河北省邯鄲市共2272項(xiàng)，浙江省富陽市共4825項(xiàng)，北京市西城區(qū)共6636項(xiàng)，浙江省義務(wù)市共5139項(xiàng)。就行政首長(zhǎng)權(quán)力數(shù)而言，邯鄲市市長(zhǎng)92項(xiàng)，北京市西城區(qū)區(qū)長(zhǎng)19項(xiàng)。同時(shí)，一個(gè)省的不同地市，清單中權(quán)力總數(shù)差異很大，有的地市權(quán)力總數(shù)為1000多項(xiàng)權(quán)力，而有的地市為2000多項(xiàng)權(quán)力，這樣如果放在橫向進(jìn)行比較，會(huì)引起質(zhì)疑。

（二）權(quán)力類型的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一

比如關(guān)于非行政許可項(xiàng)目要求一律取消，但在編制過程中，有些非行政許可項(xiàng)目實(shí)際上合并或捆綁到其他權(quán)力中去了。有些地方把行政許可項(xiàng)目和非行政許可項(xiàng)目分列；有的地方僅把行政外部權(quán)力認(rèn)定為行政職權(quán)，而有的地方將行政內(nèi)部行為與行政外部行為一起進(jìn)行清理；有的地方權(quán)力和職責(zé)的區(qū)分不明確，在認(rèn)定的時(shí)候不能明確是權(quán)力還是職責(zé)，以行政規(guī)劃為例，大的宏觀規(guī)劃被列為權(quán)力，小的規(guī)劃則被列為職責(zé)。行政權(quán)力類型的劃分缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

（三）權(quán)力責(zé)任運(yùn)行機(jī)制不成熟，缺乏動(dòng)態(tài)大管理機(jī)制

行政相對(duì)人對(duì)于行政權(quán)力和責(zé)任清單的運(yùn)行關(guān)注度很高，特別是對(duì)一些牽扯到收費(fèi)項(xiàng)目的清單密切關(guān)注。某地一新建居民小區(qū)，遲遲沒能辦理房產(chǎn)證，居民請(qǐng)求開發(fā)商去房管部門協(xié)調(diào)辦理，開發(fā)商去房管部門申請(qǐng)，但被房管部門以相關(guān)費(fèi)用沒有繳納為理由拒絕辦理，但開發(fā)商以該局公布的權(quán)利清單為依據(jù)認(rèn)為房管部門沒有把此項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目列進(jìn)去，就不應(yīng)該視為該部門的權(quán)力，不應(yīng)該收費(fèi)，因?yàn)闄?quán)力清單沒列權(quán)力而發(fā)生了扯皮導(dǎo)致居民的房產(chǎn)證長(zhǎng)期不能辦理。這些沒有列進(jìn)清單的權(quán)力能夠滿足公共社會(huì)管理的需要，但因?yàn)榉伞⒎ㄒ?guī)的滯后而具有存在的合理性，但基于清單之外無權(quán)力被舍棄，這樣導(dǎo)致一些管理范圍內(nèi)的“真空”。

（四）權(quán)力責(zé)任清單運(yùn)行的監(jiān)管機(jī)制不完善

監(jiān)管機(jī)制、體制不順暢。各省的監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，比如《內(nèi)蒙古自治區(qū)行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》中規(guī)定“對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督管理由各級(jí)人民政府分級(jí)組織實(shí)施，具體工作由各地行政機(jī)關(guān)人民政府分級(jí)組織實(shí)施，具體工作由各級(jí)人民政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行，各級(jí)行政機(jī)關(guān)在各自職責(zé)范圍內(nèi)做好相應(yīng)的配合、協(xié)助工作。”而《山東省行政權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理辦法》中則規(guī)定，各級(jí)編辦是本級(jí)行政權(quán)力清單的管理機(jī)構(gòu)。各級(jí)政府部門行政權(quán)力事項(xiàng)需增加、取消、下放或變更要素的，由實(shí)施行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)或單位向本級(jí)編辦提出申請(qǐng)，并按規(guī)定程序予以調(diào)整。此外，編辦還有督促整改的權(quán)力。監(jiān)管主體不同，監(jiān)督機(jī)制沒有理順。

三、權(quán)力責(zé)任清單運(yùn)行機(jī)制構(gòu)建的路徑分析

（一）統(tǒng)一清單的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，處理好上下級(jí)清單設(shè)置主體的關(guān)系

加強(qiáng)清單的頂層設(shè)計(jì)，頂層設(shè)計(jì)是基礎(chǔ)。各省在制定清單之前，首先要明確各自部門的職責(zé)，對(duì)職能部門的各項(xiàng)權(quán)力和責(zé)任事項(xiàng)事前調(diào)研、考察，對(duì)行政權(quán)分類和行政權(quán)的定性問題集中攻關(guān)研究，了解具體權(quán)責(zé)分布狀況。同時(shí)對(duì)各地市權(quán)力事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)一摸排，對(duì)各自職責(zé)范圍內(nèi)的權(quán)力提供權(quán)力清單范本，明確行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)等事項(xiàng)的范圍。加強(qiáng)清單的制度設(shè)計(jì)。清單制度的建立分為兩個(gè)步驟，也即清理與公開。清理是公開清單的前提，對(duì)權(quán)力的清理包括清除法外權(quán)力和不合上位法規(guī)定的權(quán)力，梳理權(quán)力的性質(zhì)、名稱、主體、對(duì)象、依據(jù)、條件、內(nèi)容、運(yùn)作流程、方式等要素，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)邊界和權(quán)力底數(shù)清晰明確。統(tǒng)一權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力責(zé)任清單制度的成敗就在于標(biāo)準(zhǔn)能否統(tǒng)一。權(quán)力清單設(shè)計(jì)要做到權(quán)力梳理標(biāo)準(zhǔn)“三統(tǒng)一”，即依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、權(quán)力類型標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，行政權(quán)所依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的列舉統(tǒng)一明確，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件這幾類要明確對(duì)應(yīng)關(guān)系，由法律設(shè)定的權(quán)力，決不能把法規(guī)和其他規(guī)范性文件列為權(quán)力依據(jù)。職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，處理好行政權(quán)力和行為之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系，行政相對(duì)人能夠明確行政主體的行為明確是由行政權(quán)力的具體體現(xiàn)，能夠體現(xiàn)行政行為的合法、合理、程序正當(dāng)?shù)取?quán)力類型標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，行政行為的理論和制度只規(guī)范了部分類型的行政行為，有些行政行為無法明確屬于哪種類型的行政行為，應(yīng)完善行政行為基礎(chǔ)理論，完善行政法律法規(guī)體系，嚴(yán)格劃定行政行為的類型。各政府職能部門按照條塊管理的原則，自上而下指導(dǎo)權(quán)力和責(zé)任事項(xiàng)中區(qū)分權(quán)力責(zé)任性質(zhì)，確需合并的進(jìn)行合并，防止為減少權(quán)力數(shù)量而硬性的合并、打包某些權(quán)力事項(xiàng)，避免出現(xiàn)各地市同樣部門權(quán)力和責(zé)任事項(xiàng)差異太大的現(xiàn)象。

（二）清單運(yùn)行機(jī)制應(yīng)嚴(yán)格、穩(wěn)定、靈活，處理好依清單行

政和依法行政的關(guān)系嚴(yán)格落實(shí)“清單之外無權(quán)力”這一原則要求，凸顯權(quán)力清單對(duì)法律規(guī)定原則化、抽象化漏洞的填補(bǔ)效果。法律規(guī)定原則化和抽象化導(dǎo)致行政權(quán)力邊界往往不清。保證每一項(xiàng)進(jìn)入清單的權(quán)力事項(xiàng)都有理有據(jù)，必須通過相關(guān)法律法規(guī)的合法性論證，與法治形成具體的對(duì)應(yīng)關(guān)系。[5]清單用列舉的方式明晰了權(quán)力類型和數(shù)量，增強(qiáng)了權(quán)力的簡(jiǎn)明性，方便相對(duì)人查找、理解和識(shí)別。在清單制度推行的過程中應(yīng)當(dāng)明確權(quán)力清單依據(jù)法律產(chǎn)生，法律效力的等級(jí)高于權(quán)力清單的效力，在制度推行的過程中要嚴(yán)格按照法律規(guī)定運(yùn)行。清單制定的主體資格的確定，在目前的各地實(shí)踐過程中，清單編制的主體大多是地方政府機(jī)關(guān)，如安徽省人民政府的清單編制主要是省編辦會(huì)同各政府部門、各地市編辦會(huì)同各地市政府部門進(jìn)行編制，政府部門不能自我制定權(quán)力清單，否則會(huì)陷入權(quán)力自我認(rèn)定、自我裁量的法理怪圈。[6]權(quán)力清單的制定主體和權(quán)力的執(zhí)行主體應(yīng)當(dāng)厘清，根據(jù)行政層級(jí)的不同依法確定相應(yīng)的清單編制機(jī)構(gòu)，既然行政權(quán)力由法律規(guī)定，那么權(quán)力的清單也應(yīng)當(dāng)由法律的制定主體進(jìn)行清理和劃分，各級(jí)人大來負(fù)責(zé)清單的制定，鑒于工作量大且繁雜可由各職能部門抽調(diào)相關(guān)人員進(jìn)行配合。清單制度的推行應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一規(guī)范的清單制定程序，法律的制定有嚴(yán)格的程序，體現(xiàn)法律的穩(wěn)定、嚴(yán)格、強(qiáng)制性。清單的編制應(yīng)當(dāng)比照法律、法規(guī)的制定程序，統(tǒng)一權(quán)力清單制定流程：梳理有關(guān)權(quán)力事項(xiàng)———征求公眾意見———確定權(quán)力項(xiàng)目———編制權(quán)力清單———公布權(quán)力清單———吸納反饋意見。在制度動(dòng)態(tài)運(yùn)行的過程中，處理好依清單行政和依法行政的關(guān)系。法律規(guī)定是全面、宏觀、抽象的，但行政權(quán)力一旦形成清單就具有了條文化、格式化的特點(diǎn)，依法行政所要求的內(nèi)容顯然要比依清單行政的范圍要寬泛的多，現(xiàn)實(shí)中有些行政管理行為管理效果很好，在合理、合法的范圍之內(nèi)，但是清單上沒有列舉，行政相對(duì)人同樣會(huì)質(zhì)疑此行為的合法性。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，行政權(quán)力具有變動(dòng)性，這意味著權(quán)力清單必然是動(dòng)態(tài)的，是一項(xiàng)沒有終點(diǎn)的持續(xù)性工作，權(quán)力清單應(yīng)隨著行政權(quán)力的變化、變遷而及時(shí)加以調(diào)整。[7]及時(shí)讓合理的行為但沒有授權(quán)的行為于法有據(jù)。大力推進(jìn)改革創(chuàng)新，發(fā)揮法規(guī)引領(lǐng)和規(guī)范改革的作用，盡快修訂、完善那些不適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)實(shí)和改革要求的規(guī)定、制度等，逐步確立起權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。[8]

（三）建立監(jiān)管機(jī)制，確保清單制度的實(shí)效性

“權(quán)力清單”制度設(shè)計(jì)的初衷就是要把行政權(quán)力以列表的形式呈現(xiàn)在行政相對(duì)人面前，使相對(duì)人能夠更直觀、更易理解行政權(quán)力的范圍、內(nèi)容、邊界等，將權(quán)力置于行政相對(duì)人的監(jiān)督之下，這種外部監(jiān)督措施也是全方位、全領(lǐng)域、全過程的，因此建立政府權(quán)力清單監(jiān)督機(jī)制是必不可少的。加大宣傳力度。以安徽省為例，安徽省率先制定了權(quán)責(zé)清單，各職能部門的權(quán)力、責(zé)任梳理的非常規(guī)范，但是很多行政相對(duì)人，甚至有些政府職能部門的工作人員不知道有權(quán)力責(zé)任清單這一制度。作為權(quán)力的實(shí)施主體要通過各種公開渠道宣傳權(quán)力清單制度產(chǎn)生的背景、權(quán)力清單的制定主體、制定程序以及清單的內(nèi)容分類等，相對(duì)人有知情權(quán)才能保證參與權(quán)的行使。建立權(quán)力清單公開機(jī)制，搭建清單透明運(yùn)行的平臺(tái)。群眾監(jiān)督是我國(guó)反腐倡廉工作的重要基礎(chǔ)。百姓要想有效地監(jiān)督公職人員行為，及時(shí)發(fā)現(xiàn)腐敗線索，必須了解法律法規(guī)規(guī)定公職人員應(yīng)如何行使權(quán)力與公職人員實(shí)際上如何行使權(quán)力。群眾只有了解了“應(yīng)然”與“實(shí)然”，并發(fā)現(xiàn)了兩者之間的巨大反差，才能夠形成有效舉報(bào)。如河北邯鄲搭建的“權(quán)力公開透明的傳統(tǒng)平臺(tái)、網(wǎng)站、服務(wù)中心平臺(tái)、通透辦平臺(tái)”等四個(gè)平臺(tái)建設(shè)值得借鑒。[9]即互聯(lián)網(wǎng)、廣播、微信、社會(huì)中介組織四個(gè)平臺(tái)。權(quán)力運(yùn)行主體可通過門戶網(wǎng)站、官方微信公開權(quán)力清單內(nèi)容，方便行政相對(duì)人了解、查閱、監(jiān)督。對(duì)于有些群體不能通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的，可通過廣播或發(fā)揮社會(huì)中介組織的作用進(jìn)行。成立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)運(yùn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)。權(quán)力清單建立的探索階段有地方提出要把權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)監(jiān)管權(quán)交由各級(jí)編辦和紀(jì)檢監(jiān)察部門。筆者認(rèn)為各級(jí)編辦不具有監(jiān)管職能。權(quán)力清單的運(yùn)行監(jiān)管應(yīng)當(dāng)比照行政復(fù)議的各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)來進(jìn)行運(yùn)行的監(jiān)管，首先由權(quán)力運(yùn)行的上級(jí)行政機(jī)關(guān)來監(jiān)管，也可由權(quán)力機(jī)關(guān)所在本級(jí)政府來進(jìn)行監(jiān)管，本級(jí)政府的具體監(jiān)管可交由政府法制辦或是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，根據(jù)職能劃分交由政府法制部門更為適當(dāng)。權(quán)力清單制度的構(gòu)建是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，制度建立應(yīng)以前期試點(diǎn)省份的經(jīng)驗(yàn)作為鏡鑒，探索對(duì)權(quán)力的有效制約與協(xié)調(diào)促進(jìn)之道，逐步規(guī)范制度的運(yùn)行體制，真正做到“權(quán)力劃定邊界”、“清單之外無權(quán)力”“法無授權(quán)不可為”，將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里，防止公權(quán)濫用，減少尋租現(xiàn)象，推進(jìn)法治政府建設(shè)。

作者:許莉 單位:中共淮北市委黨校

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