借鑒與融合下的民族地區法制建設

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摘要：民族地區法制建設是國家依法治國戰略實施的基礎性保證。從民族地區法制建設的背景談起，提出民族法制建設中存在的矛盾與碰撞，進而思考民族地區法制建設的困局，并分析其因，在借鑒與融合下提出民族地區法制建設可嘗試的思路與策略，為民族法制建設相關研究及實踐行為提供參照。

關鍵詞：借鑒與融合；民族地區；法制建設

近年來，經濟發展讓中國始終處于現代化建設的快車道上。但是法制建設的步伐與高速的經濟發展并不能成正比關系。尤其是對于民族地區法制建設而言，這種不相稱表現得更為突出。黨的十八大提出，要全面推進依法治國；到2020年，依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權得到切實尊重和保障。我國是多民族統一國家，不同民族地區在法制建設中所處的階段性存在很大差異。從地理位置來看，我國少數民族大多居于西部邊陲，其獨特的文化底蘊與獨立的民族習慣等使得國家法制在這些地區有待完善。可以說，少數民族地區法制建設進程事關依法治國基本方略的全面落實，其重要性不言自明。

一、民族地區法制建設背景

鑒于區域性與歷史性的雙重作用因素，少數民族在改革開放乃至“十二五規劃”以來經濟發展與法制建設始終處在相對落后境地。[1]因此這也讓民族地區成為了國家經濟、法治戰略重點扶持及傾斜區域。國家提出的“西部大開發戰略”、“一帶一路戰略”都極大體現了這種趨向性。不過同時，在經濟發展不均衡及國內外宗教勢力等現實問題之下，民族地區法制建設所處的背景環境是極為復雜的。亞太地區經濟發展關系專家海斯貝爾斯認為，自由開放的經濟發展必然導致地區間存在較大差異。這與地區文化及經濟理念等都有直接關系。誠然，自由開放的社會主義市場經濟發展下，民族地區準備參與競爭的意識與理念嚴重不足，這限制了經濟發展的增速。經濟發展滯后對民族地區生活質量乃至意識形態認知造成負面影響，也讓潛在民族交流障礙及矛盾成為激進化的對峙或斗爭。正是出于和諧發展的科學理念，在社會主義市場經濟時期，國家一方面通過立法引導并規范建立自由、公正、公平的市場競爭環境，另一方面又不得不通過經濟扶持來彌補民族地區發展的滯后局面。雖然這種民族地區保護性政策措施可以得到理解，也能夠成為彌補民族地區經濟缺漏的有效手段，但是畢竟這種保護性政策及局面不可能一成不變。且這也有違法律公正性，顯示出經濟扶持與法律公平體制的存在矛盾。從伊斯蘭革命到所謂“伊斯蘭國”的建立，是世界民族與宗教復雜關系的縮影。這也是當今世界政局不穩、戰火紛爭不斷的主要原因之一。這些民族宗教理念及行為對中亞各國及我國西部地區造成了沖擊。在民族宗教問題之下，巴基斯坦、阿富汗及我國新疆等區域都活躍著民族分裂主義者，嚴重地威脅到了國家主權獨立與領土完整。在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中指出，“我國必須堅持依法執政，全面提高黨依據憲法法律治國理政、依據黨內法規管黨治黨的能力和水平”。這些都體現了國家對全民族經濟法制問題的重視。顯然，置于國際民族宗教環境中，我國民族地區法制建設中存在的理念目標等方面碰撞在所難免。

二、民族地區法制建設的困局分析

（一）民族立法欠微觀化與更新遲滯

依照國家法律規定，民族區域自治地區可在遵從憲法及民族區域自治相關法律規定的前提下，結合本地政治、經濟、文化等方面特征，建立符合自治要求的法律條例。在其間，可以對憲法等宏觀性法律進行適度變通。從1984年《中華人民共和國民族區域自治法》頒布到2015年《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》頒布實施十周年，各自治區其間出臺自治條例181個。表面數量雖大，但是均于155個民族自治地方則顯得嚴重不足。以西藏為例，自治區至今出臺的法律僅為《西藏自治區施行〈婚姻法〉的補充規定》，其余方面并無具體化、微觀化的條例規定。再者盡管法制建設已經發展三十年，但在散居少數民族權益保障方面民族法制建設則是空白。簡單化的條例并不能適應當地社會經濟發展需求，同時也不利于民族關系的發展。

（二）民族法制建設缺乏監管配置

眾所周知，法制建設過程中離不開監管環節。放之民族法制建設，由于民族地區群眾對監管體制的期待相對較高，監管配置的完備與否直接決定了民族法制建設的效率與質量。從另一個層面看，民族地區法制一般由所涉職責范圍的相應機關予以執行，缺乏獨立、專門的執法單位，這就使得民族法的監管陷于分散與低效境地。而離開監管的民族法制執行，形成了區域化的偶發性“執法尺度不一”，加劇了民族地區暴力事件及群體“鬧訪”事件發生的概率。同時，部分執法行為有失公允，也直接導致了執法單位公信力的下降。

（三）民族法制建設群眾根基不穩

《十三五規劃（綱要）》提出，新時期要將團結、和諧、共生作為新型民族關系建立的原則。從大局來看，少數民族地區的經濟發展及法治進步不僅于自身有利，而且對于全民族的穩定及繁榮都有重要影響。但是，就目前來說，無論在少數民族聚居區域還是散居地區，與民族法制建設相應的普及教育宣傳不到位。同時，宣傳教育更多關注少數民族群眾，缺乏全面的普及宣傳。部分地區民族法制僅僅停留在對少數民族的約束之上，少數民族群眾對法制建設片面化理解嚴重，動搖了民族法制建設群眾根基，形成民族法制建設推進的更大阻力。

三、民族地區法制建設可鑒性分析

（一）民族法制建設實質

無論哪個國家，民族法制產生的緣起具有相似性。在經濟發展到一定水平時，少數民族區域群眾對于公平正義的法律文化產生極為強烈的需求。民族法制建設實則是對公平正義法律文化的推行與修正。《俄羅斯民族文化自治法》是俄羅斯20世紀末通過的民族法律，其明確規定“每個人都有權確定和指出自己的民族屬性。任何人不能被迫確定和指出自己的民族屬性。”這體現了對個人文化意識與民族認同的尊重，同時也推行與弘揚了法律公平正義?？梢钥吹剑裁褡宸啥家怨秸x作為法治理念，都要堅持“法律面前人人平等”的核心原則，這既是法律威嚴體現，又是社會和諧發展的前提。

（二）民族法制建設主體

民族法制建設作為法制建設的子單元，其主體均為個體人。各區域內的法制建設都著力在建設主體上進行嘗試性改造。如美國聯邦政府在進行民族法制建設，主要強調公民權利與義務；德國政府則認為“社會責任”是法制建設的核心。可以說，民主法制建設都是強調主體人的權利義務意識，規范并引導其準確、理性地認識社會制度及環境等，從而逐步形成對民族法制建設的認同。

（三）民族法制建設執行

少數民族地區法制建設都依托于良好的社會環境。[2]良性的法制建設氛圍也源自于自身運作的合理性。內蒙古師范大學高桂蘭教授認為，英國民族法制立法、執法及監管體系十分完善。公民對司法運作情況都了然于心，對法制建設始終保持極大的信心。同時，在民族法制多渠道教育推廣上，在社會生活場景及刊物上植入法制信息是常見的方式。誠然，在民族法制建設過程中，真正通過體制監督規范以達到公開公正，群眾對民族法制加深理解與認同，是民族法制建設群眾根基夯實的必要條件。

（四）民族法制建設研究

民族法制建設是法制建設在個體區域內的遷移與變通。因此，對于民族法制建設進程中存在的困惑與問題，如果能夠及時跟進理論借鑒與研究，那么民族法制建設將趨于更為合理方向發展。這種民族法制的適應性更變即為民族法學研究范疇。在古羅馬時期，《十二銅表法》的制定，就是立法者深入希臘城邦對法制更變情況進行研究后獲得的法律成果。而像抵押制度等都是古羅馬借鑒希臘法典而著成的經濟學法典。在共同意義上，民族法學研究是須以時展為原則，需重點把控法律行政與轄管區公民間的關系。

四、民族地區法制建設破局之路

無論是“西部大開發戰略”，還是“一帶一路戰略”，都是民族區域經濟乃至法治發展的重要契機。結合世界范圍內民族法學建設的思路與經驗，筆者認為民族地區法制建設可從以下幾個層面予以破局。

（一）積極完備民族地區立法體系

民族地區法制建設首先要有施權倚賴的依據與載體。民族地區立法就顯得尤為重要。“西部大開發”、“一帶一路戰略”的實施，將為輻射區內民族區域的經濟發展提供機遇，也帶來了巨大挑戰。故而作為自治地方，要堅持在“顧全民眾，保證公平”的原則下加強自治立法，以適應經濟發展的需求。1.落實民族區域自治法細則制定《民族區域自治法（2001修訂）》中規定，“自治區和轄有自治州、自治縣的省、直轄市的人民代表大會及其常務委員會結合當地實際情況，制定實施本法的具體辦法”。各民族地區要在憲法及自治法規的基礎上，結合本民族地區經濟、文化等實際情況制定科學的、具體的法律細則。這些細則不僅要面對少數民族公民，非少數民族公民也須受此約束。2.以自治條例為立法主體民族自治區域享有憲法規定的“自主立法權力”。然而受到政治、經濟等多方因素影響，自主立法始終處于擱置狀態。究其因，利益關系糾葛及不可調和性是首要障礙。因此，在立法時要堅持以自治具化條例為立法主體，倡議國家破除部門利益，利用制度解決中央職能部門與自治區間的利益沖突，進而提升自治條例通過率。同時，出于保障中華民族整體社會理想實現的目標，制定自治條例時要堅持公平性原則，做到各民族一視同仁，為民族法制建設進程提供理性依據。3.充分行使民族自治變通與補充權實現民族自治就是在宏觀法律基礎上立法時，擁有一定的變通與補充權。自治地方在進行本地立法時，并沒有將此權力充分利用起來。自治區要在尊重憲法或法律總綱條件下，適應民族自治需要進行創新式、全面性立法，涵括政治、經濟、文化、醫療、衛生等領域。唯有嘗試更變與實踐調整，民族地區法制建設才能取得累累碩果。

（二）完備民族法制建設監管配置

在民族法制建設進程中，立法是前提，執法是途徑，監督是關鍵。法律法規制定后，還需要有良好的執法環境與良性的執法流程，才能發揮預期規范與教育的價值。而執法環境與流程的優化則需要嚴格規范的監督作為保證。也唯有監督得力，民族法制建設方能做到“有法必依、違法必究、執法必嚴”。因此在立法執法之外，還應該構建完備、科學的監管體系予以配置。民族法制監督體系，可涵括“權力機關監督”、“行政監督”、“群眾監督”和“輿論監督”等監督角色與方式。其中，“權力機關監督”、“行政監督”須作為主體監督方式予以施行，從制度制定到權職劃分，再到評價考核，須具備系統性與完整性?！叭罕姳O督”和“輿論監督”則可作為輔助性的監督補充，遇到法制建設中存在偏頗之處可行使建議權，執法中存在缺漏與錯位可行使舉報權，使得民族法律及執法行為更為規范、公正。作為民族法制執行方，要堅決擯棄民族執法過程中存在的主觀判斷，做到依法辦事、公正辦事，以維護好民族地區的經濟社會生活秩序?？梢哉f，只有監督下的民族法律才是公正的法律，只有全社會都認可的民族法律才是成功的法律，由此方可為小康社會乃至“中國夢”的全面實現保駕護航。

（三）創設宣傳渠道，彌補民族法制教育缺位

民族法制建設，用于民而利于民。但是作為民族法制建設的主體對象，民族地區群眾對法制建設的認可度是極為重要的。而這種認可度則首先來源于民族法制的普及宣傳。從民族分布來看，我國各縣市級范圍內幾乎都居有少數民族公民?？梢哉f，民族法制建設不僅僅要面對西部少數民族聚居區，民族關系還體現在民族散居區域。因此，彌補民族法制教育的缺位，要積極拓展多種宣傳渠道，像學校等培訓單位的法制知識融入、公共媒體的法制信息植入、互聯網軟件及游戲中的法制理念貫入都可成為選擇對象，從而實現各民族、各地區全覆蓋式的民族法制教育。不過，民族聚居地與散居地存在一定的人群差異。在民族法制教育宣傳過程中，可對法制內容及方式進行取舍與調整，要做到兼顧地域與人文，爭取做到“全民普及”。從另一層面來看，青少年是民族未來、民族希望。民族法制建設宣傳要將重點放在青少年群體上。要讓其明晰民族區域自治法的法律地位及在區域經濟發展中的重要作用，并將青少年群體打造成為民族法制教育的先鋒隊，以點及面，提升民族法制建設的持續性。

（四）豐富民族區域群眾健康生活體驗

在現代化建設中，物質文明與精神文明要齊抓并進。民族地區群眾精神文化的充盈程度，反映著其文化層次或生產力水平的高下。同時精神文明在民族地區的開展程度，也影響著群眾對民族法制建設的理解與支持。而在民族區域推進法制建設，要依托于營造良好的社會氛圍。因此，在民族區域形成法制建設氛圍，須注重“立威”與“人性”并重。所謂立威，不是采用強制的行政手段來達到提升群眾認可度。而是要著力優化法制建設各個環節，完備“立法-執法-守法”體系，以科學的法律為民族促發展，以公正的法律為群眾謀權益，讓民族地區百姓真正體會到法律的權威性與公正性。而“人性”主要是指保證基層群眾精神文化設施與場地配套，使之擁有工作之余參與精神文化活動的空間與條件；建立大型科學館與圖書閱覽室，使群眾行為有“先進的法制理念”作為引導，文化素養有“優秀的文化知識”作為滋潤；建立“民族交流”、“官民互動”等的常態化機制，增進文化融合與問題交流，使得“有問題及時疏導”、“有疑惑及時解決”，排遣消極因素，為民族法制建設營造良好的社會環境。

（五）加強民族法學研究引領法建設實踐

民族法學是對民族法制建設理性思考的智慧結晶。[3]它反映了我國民族法制建設進程，亟待在借鑒與實踐中予以完善與優化。因而，在民族法制建設過程中，要設立獨立、高效的理論研究部門，納入優秀的法制相關專業人才，利用專業的眼光引入世界范圍內的先進經驗做法，對民族法制建設難題進行分析、論證并加以解決。同時，民族法學研究既要做到問題處理的隨機性、及時性，又要做到對未來建設發展趨向的預見性。民族法學研究受制于中國乃至世界政治、經濟形勢的變化，其復雜性就體現在基礎法制內容在具體民族區域的適應度與融合度。當前條件下，民族法學重點的研究內容應該放在科學、獨立的法學理論上，要創新行之有效的研究方法并用之于國家立法、執法和司法以及民族法制教育與普及中去。[4]

作者:吳常青 單位:黔東南州工業學校

參考文獻：

[1]吳欽敏.少數民族的公民意識和國家認同[J].貴州民族研究，2010，（4）.

[2]杜海英，程延軍.傳統與變革：少數民族傳統法律文化的現代化之維[J].赤峰學院學報，2012，(2).

[3]方樂，繆文生.少數民族法律文化形態與現代化[J].中南大學學報（人文社會科學版），2015，(3).

[4]賴星華.法治思維下的高?？荚囌猩贫雀母颷J].教育評論，2015，(7).