小型城市建設(shè)論文

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一、從小城鎮(zhèn)到小型城市:動(dòng)力與過程

(一)小型城市建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制

從小城鎮(zhèn)向小型城市的轉(zhuǎn)變，背后的動(dòng)力主要來源于在早期工業(yè)化基礎(chǔ)上形成的產(chǎn)業(yè)集聚壓力，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的需要，以及政府經(jīng)營城市、提高政府競爭力的需要。第一，工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)集聚的推動(dòng)作用。杭州是我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的最早發(fā)源地之一。20世紀(jì)70年代末80年代初，社隊(duì)企業(yè)起步并迅速發(fā)展壯大，隨后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在農(nóng)村遍地開花，推動(dòng)了農(nóng)村的工業(yè)化和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮。20世紀(jì)90年代中后期，產(chǎn)業(yè)集群開始在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)，進(jìn)而產(chǎn)生了一批工業(yè)特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如瓜瀝鎮(zhèn)形成了化纖織造、五金機(jī)械、電器電子三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，塘棲鎮(zhèn)形成了機(jī)械制造、裝備制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等。可見，農(nóng)村的工業(yè)化和城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)聚集，為杭州新型城鎮(zhèn)化提供了產(chǎn)業(yè)支撐。第二，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級的需要。小城鎮(zhèn)連接城鄉(xiāng)，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)、文化和公共服務(wù)的中心，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展，變城鄉(xiāng)二元對立為一體化，涉及到調(diào)整需求結(jié)構(gòu)、供給結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、分配結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及國土資源開發(fā)的空間結(jié)構(gòu)等等。從這個(gè)意義上講，中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚不僅是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人口集聚、公共服務(wù)設(shè)施共建的重要支撐，更是實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、提升產(chǎn)業(yè)競爭力的有效途徑。第三，地方政府經(jīng)營城市和提高綜合競爭力的需要。為提高城市的競爭力，20世紀(jì)90年代中后期，城市政府開始經(jīng)營城市。2005年，杭州市委書記王國平提出“將經(jīng)營從企業(yè)層面延伸到城市層面，把城市當(dāng)作最大的國有資產(chǎn)來整體規(guī)劃、建設(shè)、管理和經(jīng)營，最大限度地促進(jìn)城市增值，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展”。為此，城市政府還通過改革城鎮(zhèn)管理體制，提高城鎮(zhèn)的活力。1996年以來，杭州市通過在中心鎮(zhèn)實(shí)施強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)和新型小型城市建設(shè)等改革，向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)下放管理權(quán)。在某種意義上，建設(shè)新型小型城市是地方政府吸引經(jīng)濟(jì)資源和市場要素，為在區(qū)域發(fā)展和城市競爭中取得優(yōu)勢的需要。

(二)小型城市建設(shè)的過程分析

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然結(jié)果。改革開放后，浙江迅速進(jìn)入農(nóng)村工業(yè)化時(shí)代，尤其是杭州，其城鎮(zhèn)化起步較早，其城市化和新型城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了兩個(gè)階段:中心鎮(zhèn)培育階段:2007年，杭州市有19個(gè)中心鎮(zhèn)被列入浙江省重點(diǎn)培育行列，2008年，杭州市從行政管理、財(cái)政體制、規(guī)劃、土地要素等方面向中心鎮(zhèn)下放管理權(quán)限，加強(qiáng)中心鎮(zhèn)培育力度，即“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革。為進(jìn)一步增強(qiáng)中心鎮(zhèn)輻射帶動(dòng)能力，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，2009年，杭州市推進(jìn)了中心鎮(zhèn)“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)”的改革，進(jìn)一步擴(kuò)大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限，激發(fā)中心鎮(zhèn)的發(fā)展活力。小型城市建設(shè)階段:2010年，杭州市制定了《“十二五”中心鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃》，提出“把人口數(shù)量多、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、發(fā)展?jié)摿Υ蟆^(qū)位條件優(yōu)、帶動(dòng)能力強(qiáng)的中心鎮(zhèn)培育成為現(xiàn)代新型小城市”，市委、市政府先后制定了《關(guān)于以新型城市化為主導(dǎo)進(jìn)一步加強(qiáng)城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》、《關(guān)于加快杭州中心鎮(zhèn)金融服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》、《杭州市中心鎮(zhèn)建設(shè)扶持資金管理辦法》等政策。2011年，杭州市出臺《關(guān)于加快發(fā)展中心鎮(zhèn)培育小型城市的若干意見》，提出強(qiáng)化中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展功能，實(shí)現(xiàn)中心鎮(zhèn)到小型城市的跨越，加速區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)型和城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。”2012年，浙江省首批27個(gè)小型城市試點(diǎn)中，杭州市的瓜瀝鎮(zhèn)、塘棲鎮(zhèn)、分水鎮(zhèn)、新登鎮(zhèn)被列為試點(diǎn)對象。在較早工業(yè)化形成產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)上，杭州市政府通過完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，走差異化的小城市發(fā)展道路，創(chuàng)新小型城市管理體制機(jī)制，提高小城市的公共服務(wù)能力。第一，建立梯次銜接的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。杭州市初步構(gòu)建了“中心城市(杭州市區(qū))—中等城市(五個(gè)縣城)—小型城市(中心鎮(zhèn))—特色鎮(zhèn)—中心村—特色村”梯次銜接的網(wǎng)絡(luò)化城鎮(zhèn)規(guī)劃體系。同時(shí)，重點(diǎn)培育和建設(shè)27個(gè)中心鎮(zhèn)，把它們建成人口集中、產(chǎn)業(yè)集聚、功能集成、聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)的新型小型城市;開展“風(fēng)情小鎮(zhèn)”建設(shè)，培育特色鎮(zhèn)。各區(qū)縣(市)根據(jù)本地實(shí)際，形成各具特色的規(guī)劃格局。杭州市27個(gè)中心鎮(zhèn)全部完成了土地利用規(guī)劃編制，24個(gè)中心鎮(zhèn)新編和修編了鎮(zhèn)域總體規(guī)劃，13個(gè)中心鎮(zhèn)新編和修編了產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。第二，采取多種小型城市建設(shè)模式，走差異化的發(fā)展道路。杭州市根據(jù)區(qū)域發(fā)展的差異，采取三種小型城市建設(shè)模式:組團(tuán)帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式、縣域副城模式、“風(fēng)情小鎮(zhèn)”模式。組團(tuán)帶動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)模式是“以組團(tuán)建設(shè)帶動(dòng)組團(tuán)中心鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和一般鎮(zhèn)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的共建共享，形成相對獨(dú)立、各具特色、設(shè)施完善、環(huán)境優(yōu)美的城鎮(zhèn)群”，通過建設(shè)諸如工業(yè)園區(qū)、高教園區(qū)、新城等功能區(qū)，吸引杭州市中心人口、產(chǎn)業(yè)向功能區(qū)聚集，減小大城市的壓力，實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)與小型城市的均衡發(fā)展。縣域副城模式是在杭州所轄的五縣市的縣城之外，“選擇若干綜合實(shí)力強(qiáng)、基礎(chǔ)條件好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮闹行逆?zhèn)作為城市副城……形成向上聯(lián)結(jié)縣城、向下服務(wù)帶動(dòng)周邊的格局”，分散縣市中心人口壓力，實(shí)現(xiàn)縣域的均衡發(fā)展。“風(fēng)情小鎮(zhèn)”模式，是對有地域、人文、田園和生態(tài)特色的小城鎮(zhèn)，通過實(shí)施產(chǎn)業(yè)提升、旅游拓展、村莊整治、土地整理等項(xiàng)目，建成一批田園城市內(nèi)涵豐富、生態(tài)功能健全、江南風(fēng)情明顯、體現(xiàn)杭州特色的“風(fēng)情小鎮(zhèn)”。第三，創(chuàng)新小型城市的行政管理體制和公共服務(wù)機(jī)制，逐步提高小型城市的公共服務(wù)能力。在小城市建設(shè)上，杭州市積極創(chuàng)新行政管理體制和公共服務(wù)機(jī)制:一是下放事權(quán)與財(cái)權(quán)，賦予中心鎮(zhèn)發(fā)展決策、項(xiàng)目審批、社會管理、綜合執(zhí)法和檢查特許等涉及13個(gè)部門44項(xiàng)行政管理事項(xiàng)及權(quán)限，使中心鎮(zhèn)具有與縣(市)級政府基本相同的開發(fā)建設(shè)管理服務(wù)權(quán)、社會事業(yè)管理服務(wù)權(quán)和城市管理權(quán)。建立與小型城市相適應(yīng)的一級財(cái)政體制，對鎮(zhèn)級財(cái)政按當(dāng)年地方財(cái)政收入比核定收入基數(shù)，增收部分全額留鎮(zhèn)使用，在中心鎮(zhèn)范圍內(nèi)收取的規(guī)費(fèi)和土地出讓金，地方留成部分按規(guī)定全額用于該鎮(zhèn)相關(guān)項(xiàng)目和事務(wù)。對派駐機(jī)構(gòu)執(zhí)行雙重管理，各派駐機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人和中層干部任免、調(diào)整，均需征得鎮(zhèn)黨委政府同意。二是創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制，完善小型城市的教育、文化、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)設(shè)施，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的聚集與水平的提升。省級小型城市建立了行政審批服務(wù)、城市綜合執(zhí)法、就業(yè)保障服務(wù)、城市應(yīng)急維穩(wěn)四個(gè)中心，公共服務(wù)覆蓋小型城市周邊多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。體制機(jī)制創(chuàng)新提高了小型城市的公共服務(wù)能力。其中，省級小城市的行政審批中心鎮(zhèn)均日辦理事項(xiàng)264項(xiàng)，辦結(jié)率達(dá)99．5%;就業(yè)保障中心累計(jì)介紹就業(yè)10060人次，解決勞資糾紛500多起;鎮(zhèn)均有執(zhí)法資格人員20人，行使110項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng);應(yīng)急維穩(wěn)中心排除事故隱患，快速處理各類糾紛;試點(diǎn)鎮(zhèn)學(xué)前教育普及率、建成區(qū)義務(wù)教育集聚率、高中段毛入學(xué)率分別達(dá)到99．59%、93．98%、99．58%，比2010年分別提高了2．72%、10．48%、4．08%;千人醫(yī)院床位數(shù)為5．31張，千人醫(yī)生數(shù)為3．61人。簡言之，杭州市新型小型城市建設(shè)基本是在行政主導(dǎo)下，通過建立多層級網(wǎng)絡(luò)化的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，采取多種城鎮(zhèn)建設(shè)模式，走差異化的發(fā)展道路，創(chuàng)新體制機(jī)制，提高城鎮(zhèn)的公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)和人口向的小型城市聚集，實(shí)現(xiàn)大中小型城市的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、小型城市建設(shè)存在的主要問題

良好的政策只有在地方得到落實(shí)，才能產(chǎn)生實(shí)實(shí)在在的效果。但小型城市建設(shè)由于長期以來的管理體制機(jī)制不順，導(dǎo)致城市功能不完善;城鎮(zhèn)政府間的惡性競爭導(dǎo)致城鎮(zhèn)的同質(zhì)化，農(nóng)民不愿意被市民化，城鎮(zhèn)政府權(quán)責(zé)利的不匹配導(dǎo)致城鎮(zhèn)政府的選擇性治理，這些因素從內(nèi)部和外部削弱了國家新型城鎮(zhèn)化政策。

(一)小型城市管理的體制機(jī)制不順，導(dǎo)致城市功能不完善

新型城鎮(zhèn)化未能完全理順城鎮(zhèn)管理體制，譬如杭州每個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)多達(dá)30個(gè)。雖然試點(diǎn)鎮(zhèn)建立了行政服務(wù)中心和綜合執(zhí)法中心，一定程度上整合了派出機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市管理的一體化。但有些部門的資源仍由各個(gè)部門管理，小城市政府根本管不著、指揮不動(dòng)、協(xié)調(diào)不了，進(jìn)而導(dǎo)致小型城市的功能和公共服務(wù)的碎片化，在諸如道路維護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)、地下污水、環(huán)境衛(wèi)生、河道保潔等市政管理問題上，各部門各自為政，影響了城市整體服務(wù)能力的提升。在城市管理上，小型城市數(shù)字城管均處于起步階段，亟待加強(qiáng)潔化、綠化、美化方面的管理，解決普遍存在的亂停車、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建設(shè)等問題。另外，城市管理的體制機(jī)制不順，還造成了城市忽視各自獨(dú)特的人文歷史、自然景觀，缺乏地方文化因素和文化符號的繼承保護(hù)，個(gè)性特色不突出。

(二)政績導(dǎo)向下的城鎮(zhèn)同質(zhì)化

建設(shè)新型小型城市，旨在實(shí)現(xiàn)中小型城市的均衡發(fā)展。實(shí)際上，新型小型城市建設(shè)使小城鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)、優(yōu)秀人才等優(yōu)越的資源進(jìn)一步向中心城區(qū)聚集，大城市的聚集效應(yīng)得到進(jìn)一步增強(qiáng)，而小型城市的聚集功能并未得到提升，大中小型城市之間的不均衡發(fā)展被進(jìn)一步強(qiáng)化。作為國家發(fā)展戰(zhàn)略的新型城鎮(zhèn)化，淪為市縣政府“泵吸”資源、實(shí)現(xiàn)自我利益、鞏固發(fā)展優(yōu)勢的工具，而新型城鎮(zhèn)化并沒有給小型城市帶來新興產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)集聚效果也并不盡如人意。相反，大城市高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)被轉(zhuǎn)移進(jìn)來，給小型城市帶來嚴(yán)重的環(huán)境問題，政府的服務(wù)功能不全、能力不足仍然是困擾小型城市政府的重要問題。可見，不管是發(fā)展模式、產(chǎn)業(yè)集聚，還是服務(wù)功能的完善，小型城市沒有因?yàn)楸毁x予更大的管理權(quán)而與其他小城鎮(zhèn)之間有什么特別的不同，小型城市與小城鎮(zhèn)的同質(zhì)化成為一種不可阻擋之勢。迪馬吉奧和鮑威爾認(rèn)為組織同質(zhì)化通過強(qiáng)制、模仿和規(guī)范三種機(jī)制得以實(shí)現(xiàn)。這三種機(jī)制在杭州以及中國新型城鎮(zhèn)化過程中都普遍存在。小城鎮(zhèn)政府為完成上級政府規(guī)定的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，不得不走與其他城鎮(zhèn)相同的發(fā)展道路;小城鎮(zhèn)政府模仿其他城鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗(yàn)，既減少失敗風(fēng)險(xiǎn)，也能提升其行為的合法性;在壓力型體制中，必須遵循政府主導(dǎo)的發(fā)展模式，為做出政績而重復(fù)建設(shè)，甚至大搞形象工程。走異質(zhì)化、創(chuàng)新發(fā)展的道路是新型城市化的應(yīng)有之意，而目前小型城市的同質(zhì)化表明政府主導(dǎo)的發(fā)展模式已經(jīng)嚴(yán)重限制了體制創(chuàng)新的活力。

(三)農(nóng)民不愿市民化與城市化背道而馳

本地農(nóng)民的市民化是新型城鎮(zhèn)化聚集人口的方式之一。但是，農(nóng)民(尤其是城郊結(jié)合部的農(nóng)民)不愿退出宅基地、不愿做市民、不愿被市民化是城郊農(nóng)民的普遍心態(tài)。農(nóng)民不愿做市民的意愿挫敗了國家新型城鎮(zhèn)化的良好意圖，邢幼田用“市民領(lǐng)域”(civicterritory)的概念研究了城市化過程中大部分被驅(qū)逐和去地域化的農(nóng)民，其對政府的抵抗行動(dòng)在一定程度上抵消了地方政府城市化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在新型城市化過程中，農(nóng)民不愿當(dāng)市民，挫敗了地方政府整合鄉(xiāng)村土地資源，壟斷土地，將農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，擴(kuò)大城鎮(zhèn)人口規(guī)模的目標(biāo)。在杭州，農(nóng)民不愿當(dāng)市民，并不是因?yàn)槌擎?zhèn)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐導(dǎo)致進(jìn)城找不到工作，而是本地農(nóng)民無論是生活方式、與城市的聯(lián)系等方面已經(jīng)市民化，農(nóng)民身份成了分享集體收益和獲取個(gè)人不菲補(bǔ)償?shù)馁Y格。當(dāng)然，在新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民不愿市民化，是長期以來地方政府強(qiáng)勢主導(dǎo)的發(fā)展模式帶來的后遺癥。它表明地方政府尚未適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，更缺乏解決新型城市化問題的創(chuàng)造性思維和持續(xù)性創(chuàng)新能力。

(四)城鎮(zhèn)政府能力的弱化導(dǎo)致城鎮(zhèn)政府選擇性治理

新型小型城市建設(shè)雖然擴(kuò)大了小型城市政府的管理權(quán)，但是，普遍存在于小型城市政府的“責(zé)任大、權(quán)力小”的問題并未得到根本解決，尤其是隨著中心鎮(zhèn)規(guī)模的增大和外來人口的增多，區(qū)域內(nèi)的社會治安、安全生產(chǎn)、環(huán)境整治、計(jì)劃生育、外來人口管理服務(wù)等任務(wù)艱巨。與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比，小型城市政府并沒有把公共服務(wù)供給當(dāng)回事。繼續(xù)把不斷增加的財(cái)力投向經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域而不是公共服務(wù)供給領(lǐng)域，是小型城市政府的普遍選擇。從硬件服務(wù)角度看，城鎮(zhèn)內(nèi)部的基礎(chǔ)性功能設(shè)施相對薄弱，特別是部分老舊區(qū)域、背街小巷的基礎(chǔ)配套設(shè)施往往較差，聯(lián)結(jié)小城鎮(zhèn)與中心縣城、市區(qū)的快速路網(wǎng)、快速公交相對缺乏。從軟件服務(wù)角度看，城鎮(zhèn)教育、醫(yī)療資源并不呈網(wǎng)狀節(jié)點(diǎn)分布，而是越靠近中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源越密集、越遠(yuǎn)離中心城區(qū)優(yōu)質(zhì)資源越稀缺;在享受“同城同待遇”、推進(jìn)公共服務(wù)均等化方面，小城鎮(zhèn)面臨著諸如難以為進(jìn)鎮(zhèn)農(nóng)民提供穩(wěn)定的生活保障，難以治理亂停車、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建設(shè)等現(xiàn)實(shí)難題。實(shí)際上，出于政績考慮，將有限財(cái)力投入到能夠產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而不是難見效益的社會管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，是任期較短的小城鎮(zhèn)政府主要官員的理性選擇。可見，在新型城鎮(zhèn)化過程中，政績導(dǎo)向的發(fā)展模式雖然大張旗鼓地開啟了新型城鎮(zhèn)化的大門，但是，經(jīng)濟(jì)建設(shè)并不是新型城鎮(zhèn)化的全部內(nèi)容，還包括農(nóng)民進(jìn)城、公共服務(wù)、城市功能的完善、環(huán)境治理等等內(nèi)容，這些都不是發(fā)展型地方政府擅長的領(lǐng)域，基層政府既不具備承擔(dān)該責(zé)任的能力，也缺乏解決這些問題的創(chuàng)造力。

三、協(xié)同與合作:推動(dòng)新型小型城市建設(shè)的路徑選擇

“以人為本，集約、智能、綠色、低碳”是新型城鎮(zhèn)化和小型城市建設(shè)的目標(biāo)。道格拉斯•諾斯強(qiáng)調(diào)制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性，認(rèn)為制度具有促進(jìn)或限制發(fā)展的作用。制度通過調(diào)動(dòng)或抑制人們的創(chuàng)造力來發(fā)揮作用。政績導(dǎo)向下的城鎮(zhèn)化已經(jīng)制約和限制了人們的創(chuàng)造力，新型城鎮(zhèn)化需要調(diào)動(dòng)和重啟人們的想象力和創(chuàng)造力，當(dāng)然包括政府及其技術(shù)官員的創(chuàng)造力。為此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該以人為本，發(fā)揮政府、市場與社會三種機(jī)制的作用，走功能分化、協(xié)同與合作的發(fā)展之路。

(一)以人為本，把社會的想象力和創(chuàng)造力導(dǎo)入新型城鎮(zhèn)化過程中

新型城鎮(zhèn)化是以人為本的城市化、保護(hù)公民產(chǎn)權(quán)的城市化。在新型城鎮(zhèn)化過程中，不管是企業(yè)家，還是本地農(nóng)民、外來務(wù)工人員，都不應(yīng)該以犧牲他們?nèi)魏我环降睦鏋榇鷥r(jià)。農(nóng)民和土地的關(guān)系是新型城鎮(zhèn)化面臨的核心問題之一。在此問題上，不應(yīng)采取征地拆遷一刀切的模式，而應(yīng)有多種解決方式，譬如浙江嘉興的兩分兩換、安徽宣城的農(nóng)村房改、四川成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所、甘肅慶陽的土地股份合作社、北京市集體土地流轉(zhuǎn)、山東寧陽的“股份+合作”等等，使農(nóng)民在有序退出宅基地過程中，從土地流轉(zhuǎn)中得到保障。另外，新型城鎮(zhèn)化并不是完全由政府主導(dǎo)的城市化，它需要調(diào)動(dòng)全社會的想象力和創(chuàng)造力。埃德蒙•菲爾普斯在《大繁榮》一書中認(rèn)為經(jīng)濟(jì)起飛的深層原因是“激發(fā)、鼓勵(lì)和支持人們大規(guī)模參與發(fā)明的那些社會變革”，在于“調(diào)動(dòng)草根階層的想象力和能量”。因此，新型城鎮(zhèn)化并不是僅僅依靠科層技術(shù)專家，還廣泛依賴于全社會的想象力和創(chuàng)造力。

(二)完善小型城市的功能

完善小型城市的功能涉及到政府、市場、社會之間的關(guān)系，小型城市功能可以交給社會組織承擔(dān)的，能夠進(jìn)行市場化的，盡可能交給是社會、交給市場。政府要管好該管的，既要把政府該管的事情管好，又要把職能界定清楚。在完善小型城市功能上，一是把產(chǎn)業(yè)定位與小型城市定位區(qū)分開來。產(chǎn)業(yè)是城市的命脈，但是一個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)定位并不完全就是城市的定位，更不能用產(chǎn)業(yè)定位取代城市定位。二是推動(dòng)服務(wù)功能的聚集。為加快小城市的功能聚集，應(yīng)該加快建設(shè)區(qū)域商貿(mào)服務(wù)中心、購物中心、人居中心、產(chǎn)業(yè)發(fā)展中心，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，做大做強(qiáng)第三產(chǎn)業(yè);改善試點(diǎn)鎮(zhèn)的居住環(huán)境、生態(tài)環(huán)境，發(fā)展公共交通;健全和提高試點(diǎn)鎮(zhèn)的高中、初中、小學(xué)教育的質(zhì)量，提高醫(yī)療衛(wèi)生的質(zhì)量和服務(wù)水平，提高小型城市對周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的輻射力。三是小型城市職能和權(quán)力的法治化。小城市一方面需要深化擴(kuò)權(quán)改革，另一方面更需要履行職能與行使權(quán)力的法治化，避免上級政府隨意的下放或上收職能和管理權(quán)限，最大限度地減少小型城市建設(shè)的不確定性。

(三)履行職能和行使權(quán)力法治化，提高辦事效率和公共服務(wù)能力

針對城市綜合服務(wù)和綜合執(zhí)法體制不暢的問題，應(yīng)該改革行政審批制度和市政管理體制，使小城市政府履行職能和行使權(quán)力法治化。一是清權(quán)厘權(quán)，公布權(quán)力清單。深化行政審批制度改革，以提高行政審批效率為重點(diǎn)，削減行政審批事項(xiàng)，創(chuàng)新行政審批方式，優(yōu)化行政審批流程，推進(jìn)新一輪行政審批制度改革，將省級小型城市每個(gè)行政服務(wù)中心行政審批事項(xiàng)由平均近300項(xiàng)削減到150項(xiàng)以內(nèi)。小型城市實(shí)際行使的審批內(nèi)容主要是建設(shè)行政許可，這部分內(nèi)容應(yīng)該從審批改為政府監(jiān)管。實(shí)行并聯(lián)審批、聯(lián)合驗(yàn)收制度，提高行政審批的效率。二是創(chuàng)新市政管理模式，整合市政、綠化、環(huán)衛(wèi)等多個(gè)部門管理職能，提高辦事效率和服務(wù)能力。組建市政公用管理服務(wù)中心，承擔(dān)道路、路燈、河流護(hù)欄的管理和維護(hù)，供水系統(tǒng)、下水道、污水系統(tǒng)的管理和維護(hù)，公園、綠化的管理和維護(hù)，監(jiān)督管理物業(yè)公司的運(yùn)作，承擔(dān)天然氣供氣、電網(wǎng)運(yùn)行、通信設(shè)備使用過程中相關(guān)事宜與相關(guān)部門的溝通對接工作，監(jiān)督管理地面、河道保潔工作等方面的職能，并對污水、路燈、道路、橋梁、綜合管網(wǎng)等城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行數(shù)字化采集，實(shí)現(xiàn)市政公用設(shè)施的信息化管理。

(四)在大中小型城市之間進(jìn)行功能分化，推動(dòng)城市間的協(xié)同與合作

新型城鎮(zhèn)化不是不要競爭，而是需要克服惡性競爭，需要克服由惡性競爭導(dǎo)致的城鎮(zhèn)趨同化問題。雖然迪馬吉奧和鮑威爾指出了強(qiáng)制、模仿和規(guī)范導(dǎo)致了組織的趨同化，但是他們并沒有給出如何克服組織的同質(zhì)化，提升組織的創(chuàng)造力的答案。在新型小型城市建設(shè)過程中，欲解決小型城市趨同化問題，可以從政府組織內(nèi)部三個(gè)方面著手:一是在大中小型城市之間進(jìn)行功能分工，采取協(xié)同與合作的形式調(diào)動(dòng)其積極性。城市政府之間惡意競爭的根源在于城市之間功能趨同、缺乏分工。雖然，橫向的大城市之間進(jìn)行功能分工很有難度，但是，縱向上的大中小型城市之間分工應(yīng)該是可能的，也是可行的，尤其是在小城鎮(zhèn)和小型城市之間必須有明確的功能區(qū)分。二是實(shí)行分類考核。在考核上，不同類型的城鎮(zhèn)應(yīng)該采取不同的考核方式，不能把GDP作為考核所有城鎮(zhèn)政府和小型城市政府的最主要指標(biāo)，應(yīng)該把不同類型城鎮(zhèn)和小型城市的特色作為考核的最主要指標(biāo)。三是延長小型城市政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的任期。小型城市政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的短期任職助長了城鎮(zhèn)政府之間的惡性競爭和不負(fù)責(zé)任的行為，延長任期有望遏制這種趨勢。

(五)發(fā)揮政府與市場的協(xié)同作用

在新型城鎮(zhèn)化過程中，部分小型城市的工業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、醫(yī)療、教育、工商、流動(dòng)人口管理和經(jīng)濟(jì)事務(wù)等等，已經(jīng)到達(dá)了行政區(qū)劃和行政層級的天花板，如果不突破行政區(qū)劃和行政層級的束縛，市場機(jī)制在區(qū)域經(jīng)濟(jì)中配置資源的能力將大打折扣。實(shí)際上，政府和市場是配置資源的兩種機(jī)制，因時(shí)間和環(huán)境不同，兩者之間的邊界并不總是清晰的，二者往往不斷變動(dòng)。新型小型城市建設(shè)需要同時(shí)發(fā)揮政府和市場兩種機(jī)制的作用，取長補(bǔ)短。雖然過去由政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化因?yàn)檫^度的行政干預(yù)導(dǎo)致諸多矛盾，但是，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公民權(quán)保護(hù)、公共服務(wù)、教育、醫(yī)療、外來人口管理等方面，政府絕不能一退了之，置之不理，相反，政府在這些方面應(yīng)該扮演更加重要的角色。而在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、投融資等方面，應(yīng)該由市場機(jī)制決定。

(六)提高小城鎮(zhèn)政府權(quán)能，向社會賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)政府與社會的協(xié)同治理

新型小型城市是按照城市的功能來設(shè)計(jì)的，當(dāng)然，新型小型城市并不具備城市的所有功能，實(shí)際上，新型小型城市是大中城市的某一功能區(qū)或衛(wèi)星城。未來的新型小型城市是有限功能的城市。為此，根據(jù)小型城市的功能，從市、區(qū)(縣)下放與職能匹配的權(quán)力，上收不屬于其職能的權(quán)限，尤其是對規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、財(cái)政等專業(yè)性要求高的屬于小城市功能的事項(xiàng)，小型城市政府一時(shí)無法有效承接，區(qū)縣(市)應(yīng)通過選調(diào)職能部門專業(yè)人員到小型城市幫助解決。除了在政府間縱向分權(quán)外，還需要向社會賦權(quán)授能，提高小型城市社會自主治理的能力，真正實(shí)現(xiàn)政府與社會的協(xié)同治理。

四、結(jié)論

是優(yōu)先發(fā)展中小型城市還是優(yōu)先發(fā)展大城市，一直是中國城市化爭論的焦點(diǎn)問題。杭州新型小城市建設(shè)的個(gè)案對于理解和解決該問題提供了新思路。杭州個(gè)案說明，在不同歷史階段，不同層級政府對于該問題的回答都是不同的，優(yōu)先發(fā)展哪類城市并不是盲目的，而是實(shí)現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的理性選擇。杭州小型城市建設(shè)的個(gè)案并不完美，它仍然存在著諸如小型城市功能不完善、同質(zhì)化、能力不足以及選擇性治理等嚴(yán)重問題。當(dāng)然，這些問題并不是杭州獨(dú)有，而是普遍存在于我國各地各階段的城市化進(jìn)程之中，根源于我國多層級多地區(qū)的管理體制，即M型政府，或者區(qū)域分權(quán)的威權(quán)主義體制(regionallydecentralizedauthoritar-iansystem)。但是，即使一直存在無法從根本上解決的問題，杭州市從本地實(shí)際出發(fā)，因地制宜地把小城鎮(zhèn)培育成小型城市，在政府主導(dǎo)下先行規(guī)劃，建立有梯度的城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，創(chuàng)新管理體制和公共服務(wù)機(jī)制，提高公共服務(wù)能力，采取符合比較優(yōu)勢的改革策略，為我國城市化道路提供了新方法和新思路。我國的小型城市實(shí)踐也豐富和補(bǔ)充了全球城市化理論。工業(yè)化、商業(yè)化帶動(dòng)城鎮(zhèn)化既是我國也是全球各國城市化的根本推動(dòng)力。但是，在人口規(guī)模、城市類型、城市規(guī)模和城市化道路上，很少有哪個(gè)國家能與中國相提并論。我國的城市化無疑極大地拓寬了城市化的理論廣度。同時(shí)，來自杭州的個(gè)案也表明，我國的小型城市建設(shè)并非僅僅由市場自發(fā)產(chǎn)生，地方政府在其中扮演著至關(guān)重要的角色，城市化需要同時(shí)發(fā)揮市場和政府的雙重作用。來自杭州個(gè)案對我國乃至廣大的發(fā)展中國家的城市化至少有四個(gè)方面的政策意義:一是坐強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)，尤其是小型城市，在全球再工業(yè)化時(shí)代，甄別和扶持符合比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，尤其是重振城市的制造業(yè)，是城市化的首要任務(wù);二是規(guī)劃先行，制定和不斷修編城市各類規(guī)劃，突出城市特色，完善小型城市的功能;三是為本地農(nóng)民和外來人口的市民化提供切實(shí)可行的激勵(lì)機(jī)制;四是提高城鎮(zhèn)政府的權(quán)能和公共服務(wù)的水平。

作者:張丙宣單位:浙江工商大學(xué)公共管理學(xué)院