小型城市建設論文

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一、從小城鎮到小型城市:動力與過程

(一)小型城市建設的動力機制

從小城鎮向小型城市的轉變，背后的動力主要來源于在早期工業化基礎上形成的產業集聚壓力，城鄉統籌發展的需要，以及政府經營城市、提高政府競爭力的需要。第一，工業化和產業集聚的推動作用。杭州是我國鄉鎮企業的最早發源地之一。20世紀70年代末80年代初，社隊企業起步并迅速發展壯大，隨后，鄉鎮企業在農村遍地開花，推動了農村的工業化和鄉村經濟的繁榮。20世紀90年代中后期，產業集群開始在各鄉鎮出現，進而產生了一批工業特色鄉鎮，如瓜瀝鎮形成了化纖織造、五金機械、電器電子三大主導產業，塘棲鎮形成了機械制造、裝備制造等主導產業等。可見，農村的工業化和城鎮的產業聚集，為杭州新型城鎮化提供了產業支撐。第二，統籌城鄉一體化，推動經濟轉型升級的需要。小城鎮連接城鄉，是區域經濟、文化和公共服務的中心，統籌城鄉區域發展，變城鄉二元對立為一體化，涉及到調整需求結構、供給結構、要素投入結構、分配結構、產業和區域經濟結構以及國土資源開發的空間結構等等。從這個意義上講，中心鎮產業集聚不僅是農村產業發展、人口集聚、公共服務設施共建的重要支撐，更是實現產業轉型升級、提升產業競爭力的有效途徑。第三，地方政府經營城市和提高綜合競爭力的需要。為提高城市的競爭力，20世紀90年代中后期，城市政府開始經營城市。2005年，杭州市委書記王國平提出“將經營從企業層面延伸到城市層面，把城市當作最大的國有資產來整體規劃、建設、管理和經營，最大限度地促進城市增值，實現城市的可持續發展”。為此，城市政府還通過改革城鎮管理體制，提高城鎮的活力。1996年以來，杭州市通過在中心鎮實施強鎮擴權、擴權強鎮和新型小型城市建設等改革，向經濟強鎮下放管理權。在某種意義上，建設新型小型城市是地方政府吸引經濟資源和市場要素，為在區域發展和城市競爭中取得優勢的需要。

(二)小型城市建設的過程分析

城鎮化是工業化的必然結果。改革開放后，浙江迅速進入農村工業化時代，尤其是杭州，其城鎮化起步較早，其城市化和新型城鎮化經歷了兩個階段:中心鎮培育階段:2007年，杭州市有19個中心鎮被列入浙江省重點培育行列，2008年，杭州市從行政管理、財政體制、規劃、土地要素等方面向中心鎮下放管理權限，加強中心鎮培育力度，即“強鎮擴權”改革。為進一步增強中心鎮輻射帶動能力，加快社會主義新農村建設和城鄉一體化進程，2009年，杭州市推進了中心鎮“擴權強鎮”的改革，進一步擴大中心鎮經濟社會管理權限，激發中心鎮的發展活力。小型城市建設階段:2010年，杭州市制定了《“十二五”中心鎮發展規劃》，提出“把人口數量多、產業基礎好、發展潛力大、區位條件優、帶動能力強的中心鎮培育成為現代新型小城市”，市委、市政府先后制定了《關于以新型城市化為主導進一步加強城鄉區域統籌發展的實施意見》、《關于加快杭州中心鎮金融服務業發展的實施意見》、《杭州市中心鎮建設扶持資金管理辦法》等政策。2011年，杭州市出臺《關于加快發展中心鎮培育小型城市的若干意見》，提出強化中心鎮統籌城鄉區域發展功能，實現中心鎮到小型城市的跨越，加速區域經濟社會發展轉型和城鄉一體化進程。”2012年，浙江省首批27個小型城市試點中，杭州市的瓜瀝鎮、塘棲鎮、分水鎮、新登鎮被列為試點對象。在較早工業化形成產業集聚的基礎上，杭州市政府通過完善城鎮規劃體系，走差異化的小城市發展道路，創新小型城市管理體制機制，提高小城市的公共服務能力。第一，建立梯次銜接的網絡化城鎮規劃體系。杭州市初步構建了“中心城市(杭州市區)—中等城市(五個縣城)—小型城市(中心鎮)—特色鎮—中心村—特色村”梯次銜接的網絡化城鎮規劃體系。同時，重點培育和建設27個中心鎮，把它們建成人口集中、產業集聚、功能集成、聯結城鄉的新型小型城市;開展“風情小鎮”建設，培育特色鎮。各區縣(市)根據本地實際，形成各具特色的規劃格局。杭州市27個中心鎮全部完成了土地利用規劃編制，24個中心鎮新編和修編了鎮域總體規劃，13個中心鎮新編和修編了產業發展規劃。第二，采取多種小型城市建設模式，走差異化的發展道路。杭州市根據區域發展的差異，采取三種小型城市建設模式:組團帶動鄉鎮模式、縣域副城模式、“風情小鎮”模式。組團帶動鄉鎮模式是“以組團建設帶動組團中心鎮、特色鎮和一般鎮的發展，實現內部城市基礎設施和公共服務設施的共建共享，形成相對獨立、各具特色、設施完善、環境優美的城鎮群”，通過建設諸如工業園區、高教園區、新城等功能區，吸引杭州市中心人口、產業向功能區聚集，減小大城市的壓力，實現中心城區與小型城市的均衡發展。縣域副城模式是在杭州所轄的五縣市的縣城之外，“選擇若干綜合實力強、基礎條件好、發展潛力大的中心鎮作為城市副城……形成向上聯結縣城、向下服務帶動周邊的格局”，分散縣市中心人口壓力，實現縣域的均衡發展。“風情小鎮”模式，是對有地域、人文、田園和生態特色的小城鎮，通過實施產業提升、旅游拓展、村莊整治、土地整理等項目，建成一批田園城市內涵豐富、生態功能健全、江南風情明顯、體現杭州特色的“風情小鎮”。第三，創新小型城市的行政管理體制和公共服務機制，逐步提高小型城市的公共服務能力。在小城市建設上，杭州市積極創新行政管理體制和公共服務機制:一是下放事權與財權，賦予中心鎮發展決策、項目審批、社會管理、綜合執法和檢查特許等涉及13個部門44項行政管理事項及權限，使中心鎮具有與縣(市)級政府基本相同的開發建設管理服務權、社會事業管理服務權和城市管理權。建立與小型城市相適應的一級財政體制，對鎮級財政按當年地方財政收入比核定收入基數，增收部分全額留鎮使用，在中心鎮范圍內收取的規費和土地出讓金，地方留成部分按規定全額用于該鎮相關項目和事務。對派駐機構執行雙重管理，各派駐機構的負責人和中層干部任免、調整，均需征得鎮黨委政府同意。二是創新公共服務供給機制，完善小型城市的教育、文化、衛生、體育等公共服務設施，實現公共服務資源的聚集與水平的提升。省級小型城市建立了行政審批服務、城市綜合執法、就業保障服務、城市應急維穩四個中心，公共服務覆蓋小型城市周邊多個鄉鎮。體制機制創新提高了小型城市的公共服務能力。其中，省級小城市的行政審批中心鎮均日辦理事項264項，辦結率達99．5%;就業保障中心累計介紹就業10060人次，解決勞資糾紛500多起;鎮均有執法資格人員20人，行使110項執法事項;應急維穩中心排除事故隱患，快速處理各類糾紛;試點鎮學前教育普及率、建成區義務教育集聚率、高中段毛入學率分別達到99．59%、93．98%、99．58%，比2010年分別提高了2．72%、10．48%、4．08%;千人醫院床位數為5．31張，千人醫生數為3．61人。簡言之，杭州市新型小型城市建設基本是在行政主導下，通過建立多層級網絡化的城鎮規劃體系，采取多種城鎮建設模式，走差異化的發展道路，創新體制機制，提高城鎮的公共服務能力，實現產業和人口向的小型城市聚集，實現大中小型城市的均衡協調發展。

二、小型城市建設存在的主要問題

良好的政策只有在地方得到落實，才能產生實實在在的效果。但小型城市建設由于長期以來的管理體制機制不順，導致城市功能不完善;城鎮政府間的惡性競爭導致城鎮的同質化，農民不愿意被市民化，城鎮政府權責利的不匹配導致城鎮政府的選擇性治理，這些因素從內部和外部削弱了國家新型城鎮化政策。

(一)小型城市管理的體制機制不順，導致城市功能不完善

新型城鎮化未能完全理順城鎮管理體制，譬如杭州每個試點鎮的派出機構多達30個。雖然試點鎮建立了行政服務中心和綜合執法中心，一定程度上整合了派出機構，實現城市管理的一體化。但有些部門的資源仍由各個部門管理，小城市政府根本管不著、指揮不動、協調不了，進而導致小型城市的功能和公共服務的碎片化，在諸如道路維護、綠化養護、地下污水、環境衛生、河道保潔等市政管理問題上，各部門各自為政，影響了城市整體服務能力的提升。在城市管理上，小型城市數字城管均處于起步階段，亟待加強潔化、綠化、美化方面的管理，解決普遍存在的亂停車、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建設等問題。另外，城市管理的體制機制不順，還造成了城市忽視各自獨特的人文歷史、自然景觀，缺乏地方文化因素和文化符號的繼承保護，個性特色不突出。

(二)政績導向下的城鎮同質化

建設新型小型城市，旨在實現中小型城市的均衡發展。實際上，新型小型城市建設使小城鎮優質企業、優秀人才等優越的資源進一步向中心城區聚集，大城市的聚集效應得到進一步增強，而小型城市的聚集功能并未得到提升，大中小型城市之間的不均衡發展被進一步強化。作為國家發展戰略的新型城鎮化，淪為市縣政府“泵吸”資源、實現自我利益、鞏固發展優勢的工具，而新型城鎮化并沒有給小型城市帶來新興產業，產業集聚效果也并不盡如人意。相反，大城市高耗能、高污染產業被轉移進來，給小型城市帶來嚴重的環境問題，政府的服務功能不全、能力不足仍然是困擾小型城市政府的重要問題。可見，不管是發展模式、產業集聚，還是服務功能的完善，小型城市沒有因為被賦予更大的管理權而與其他小城鎮之間有什么特別的不同，小型城市與小城鎮的同質化成為一種不可阻擋之勢。迪馬吉奧和鮑威爾認為組織同質化通過強制、模仿和規范三種機制得以實現。這三種機制在杭州以及中國新型城鎮化過程中都普遍存在。小城鎮政府為完成上級政府規定的各項經濟指標，不得不走與其他城鎮相同的發展道路;小城鎮政府模仿其他城鎮的成功經驗，既減少失敗風險，也能提升其行為的合法性;在壓力型體制中，必須遵循政府主導的發展模式，為做出政績而重復建設，甚至大搞形象工程。走異質化、創新發展的道路是新型城市化的應有之意，而目前小型城市的同質化表明政府主導的發展模式已經嚴重限制了體制創新的活力。

(三)農民不愿市民化與城市化背道而馳

本地農民的市民化是新型城鎮化聚集人口的方式之一。但是，農民(尤其是城郊結合部的農民)不愿退出宅基地、不愿做市民、不愿被市民化是城郊農民的普遍心態。農民不愿做市民的意愿挫敗了國家新型城鎮化的良好意圖，邢幼田用“市民領域”(civicterritory)的概念研究了城市化過程中大部分被驅逐和去地域化的農民，其對政府的抵抗行動在一定程度上抵消了地方政府城市化目標的實現。在新型城市化過程中，農民不愿當市民，挫敗了地方政府整合鄉村土地資源，壟斷土地，將農村人口轉移到城鎮，擴大城鎮人口規模的目標。在杭州，農民不愿當市民，并不是因為城鎮缺乏產業支撐導致進城找不到工作，而是本地農民無論是生活方式、與城市的聯系等方面已經市民化，農民身份成了分享集體收益和獲取個人不菲補償的資格。當然，在新型城鎮化過程中，農民不愿市民化，是長期以來地方政府強勢主導的發展模式帶來的后遺癥。它表明地方政府尚未適應新型城鎮化發展的要求，更缺乏解決新型城市化問題的創造性思維和持續性創新能力。

(四)城鎮政府能力的弱化導致城鎮政府選擇性治理

新型小型城市建設雖然擴大了小型城市政府的管理權，但是，普遍存在于小型城市政府的“責任大、權力小”的問題并未得到根本解決，尤其是隨著中心鎮規模的增大和外來人口的增多，區域內的社會治安、安全生產、環境整治、計劃生育、外來人口管理服務等任務艱巨。與經濟發展相比，小型城市政府并沒有把公共服務供給當回事。繼續把不斷增加的財力投向經濟建設領域而不是公共服務供給領域，是小型城市政府的普遍選擇。從硬件服務角度看，城鎮內部的基礎性功能設施相對薄弱，特別是部分老舊區域、背街小巷的基礎配套設施往往較差，聯結小城鎮與中心縣城、市區的快速路網、快速公交相對缺乏。從軟件服務角度看，城鎮教育、醫療資源并不呈網狀節點分布，而是越靠近中心城區優質資源越密集、越遠離中心城區優質資源越稀缺;在享受“同城同待遇”、推進公共服務均等化方面，小城鎮面臨著諸如難以為進鎮農民提供穩定的生活保障，難以治理亂停車、亂擺攤、亂倒垃圾和亂建設等現實難題。實際上，出于政績考慮，將有限財力投入到能夠產生直接經濟效益的經濟領域而不是難見效益的社會管理和公共服務領域，是任期較短的小城鎮政府主要官員的理性選擇。可見，在新型城鎮化過程中，政績導向的發展模式雖然大張旗鼓地開啟了新型城鎮化的大門，但是，經濟建設并不是新型城鎮化的全部內容，還包括農民進城、公共服務、城市功能的完善、環境治理等等內容，這些都不是發展型地方政府擅長的領域，基層政府既不具備承擔該責任的能力，也缺乏解決這些問題的創造力。

三、協同與合作:推動新型小型城市建設的路徑選擇

“以人為本，集約、智能、綠色、低碳”是新型城鎮化和小型城市建設的目標。道格拉斯•諾斯強調制度在經濟發展中的重要性，認為制度具有促進或限制發展的作用。制度通過調動或抑制人們的創造力來發揮作用。政績導向下的城鎮化已經制約和限制了人們的創造力，新型城鎮化需要調動和重啟人們的想象力和創造力，當然包括政府及其技術官員的創造力。為此，新型城鎮化應該以人為本，發揮政府、市場與社會三種機制的作用，走功能分化、協同與合作的發展之路。

(一)以人為本，把社會的想象力和創造力導入新型城鎮化過程中

新型城鎮化是以人為本的城市化、保護公民產權的城市化。在新型城鎮化過程中，不管是企業家，還是本地農民、外來務工人員，都不應該以犧牲他們任何一方的利益為代價。農民和土地的關系是新型城鎮化面臨的核心問題之一。在此問題上，不應采取征地拆遷一刀切的模式，而應有多種解決方式，譬如浙江嘉興的兩分兩換、安徽宣城的農村房改、四川成都的農村產權交易所、甘肅慶陽的土地股份合作社、北京市集體土地流轉、山東寧陽的“股份+合作”等等，使農民在有序退出宅基地過程中，從土地流轉中得到保障。另外，新型城鎮化并不是完全由政府主導的城市化，它需要調動全社會的想象力和創造力。埃德蒙•菲爾普斯在《大繁榮》一書中認為經濟起飛的深層原因是“激發、鼓勵和支持人們大規模參與發明的那些社會變革”，在于“調動草根階層的想象力和能量”。因此，新型城鎮化并不是僅僅依靠科層技術專家，還廣泛依賴于全社會的想象力和創造力。

(二)完善小型城市的功能

完善小型城市的功能涉及到政府、市場、社會之間的關系，小型城市功能可以交給社會組織承擔的，能夠進行市場化的，盡可能交給是社會、交給市場。政府要管好該管的，既要把政府該管的事情管好，又要把職能界定清楚。在完善小型城市功能上，一是把產業定位與小型城市定位區分開來。產業是城市的命脈，但是一個城市的產業定位并不完全就是城市的定位，更不能用產業定位取代城市定位。二是推動服務功能的聚集。為加快小城市的功能聚集，應該加快建設區域商貿服務中心、購物中心、人居中心、產業發展中心，大力發展生產性服務業，做大做強第三產業;改善試點鎮的居住環境、生態環境，發展公共交通;健全和提高試點鎮的高中、初中、小學教育的質量，提高醫療衛生的質量和服務水平，提高小型城市對周邊鄉鎮的輻射力。三是小型城市職能和權力的法治化。小城市一方面需要深化擴權改革，另一方面更需要履行職能與行使權力的法治化，避免上級政府隨意的下放或上收職能和管理權限，最大限度地減少小型城市建設的不確定性。

(三)履行職能和行使權力法治化，提高辦事效率和公共服務能力

針對城市綜合服務和綜合執法體制不暢的問題，應該改革行政審批制度和市政管理體制，使小城市政府履行職能和行使權力法治化。一是清權厘權，公布權力清單。深化行政審批制度改革，以提高行政審批效率為重點，削減行政審批事項，創新行政審批方式，優化行政審批流程，推進新一輪行政審批制度改革，將省級小型城市每個行政服務中心行政審批事項由平均近300項削減到150項以內。小型城市實際行使的審批內容主要是建設行政許可，這部分內容應該從審批改為政府監管。實行并聯審批、聯合驗收制度，提高行政審批的效率。二是創新市政管理模式，整合市政、綠化、環衛等多個部門管理職能，提高辦事效率和服務能力。組建市政公用管理服務中心，承擔道路、路燈、河流護欄的管理和維護，供水系統、下水道、污水系統的管理和維護，公園、綠化的管理和維護，監督管理物業公司的運作，承擔天然氣供氣、電網運行、通信設備使用過程中相關事宜與相關部門的溝通對接工作，監督管理地面、河道保潔工作等方面的職能，并對污水、路燈、道路、橋梁、綜合管網等城市基礎設施進行數字化采集，實現市政公用設施的信息化管理。

(四)在大中小型城市之間進行功能分化，推動城市間的協同與合作

新型城鎮化不是不要競爭，而是需要克服惡性競爭，需要克服由惡性競爭導致的城鎮趨同化問題。雖然迪馬吉奧和鮑威爾指出了強制、模仿和規范導致了組織的趨同化，但是他們并沒有給出如何克服組織的同質化，提升組織的創造力的答案。在新型小型城市建設過程中，欲解決小型城市趨同化問題，可以從政府組織內部三個方面著手:一是在大中小型城市之間進行功能分工，采取協同與合作的形式調動其積極性。城市政府之間惡意競爭的根源在于城市之間功能趨同、缺乏分工。雖然，橫向的大城市之間進行功能分工很有難度，但是，縱向上的大中小型城市之間分工應該是可能的，也是可行的，尤其是在小城鎮和小型城市之間必須有明確的功能區分。二是實行分類考核。在考核上，不同類型的城鎮應該采取不同的考核方式，不能把GDP作為考核所有城鎮政府和小型城市政府的最主要指標，應該把不同類型城鎮和小型城市的特色作為考核的最主要指標。三是延長小型城市政府主要領導干部的任期。小型城市政府主要領導干部的短期任職助長了城鎮政府之間的惡性競爭和不負責任的行為，延長任期有望遏制這種趨勢。

(五)發揮政府與市場的協同作用

在新型城鎮化過程中，部分小型城市的工業規模、產業園區、醫療、教育、工商、流動人口管理和經濟事務等等，已經到達了行政區劃和行政層級的天花板，如果不突破行政區劃和行政層級的束縛，市場機制在區域經濟中配置資源的能力將大打折扣。實際上，政府和市場是配置資源的兩種機制，因時間和環境不同，兩者之間的邊界并不總是清晰的，二者往往不斷變動。新型小型城市建設需要同時發揮政府和市場兩種機制的作用，取長補短。雖然過去由政府主導的城鎮化因為過度的行政干預導致諸多矛盾，但是，在城鎮規劃、公民權保護、公共服務、教育、醫療、外來人口管理等方面，政府絕不能一退了之，置之不理，相反，政府在這些方面應該扮演更加重要的角色。而在經濟建設、投融資等方面，應該由市場機制決定。

(六)提高小城鎮政府權能，向社會賦權，實現政府與社會的協同治理

新型小型城市是按照城市的功能來設計的，當然，新型小型城市并不具備城市的所有功能，實際上，新型小型城市是大中城市的某一功能區或衛星城。未來的新型小型城市是有限功能的城市。為此，根據小型城市的功能，從市、區(縣)下放與職能匹配的權力，上收不屬于其職能的權限，尤其是對規劃、建設、環保、財政等專業性要求高的屬于小城市功能的事項，小型城市政府一時無法有效承接，區縣(市)應通過選調職能部門專業人員到小型城市幫助解決。除了在政府間縱向分權外，還需要向社會賦權授能，提高小型城市社會自主治理的能力，真正實現政府與社會的協同治理。

四、結論

是優先發展中小型城市還是優先發展大城市，一直是中國城市化爭論的焦點問題。杭州新型小城市建設的個案對于理解和解決該問題提供了新思路。杭州個案說明，在不同歷史階段，不同層級政府對于該問題的回答都是不同的，優先發展哪類城市并不是盲目的，而是實現國家發展戰略目標的理性選擇。杭州小型城市建設的個案并不完美，它仍然存在著諸如小型城市功能不完善、同質化、能力不足以及選擇性治理等嚴重問題。當然，這些問題并不是杭州獨有，而是普遍存在于我國各地各階段的城市化進程之中，根源于我國多層級多地區的管理體制，即M型政府，或者區域分權的威權主義體制(regionallydecentralizedauthoritar-iansystem)。但是，即使一直存在無法從根本上解決的問題，杭州市從本地實際出發，因地制宜地把小城鎮培育成小型城市，在政府主導下先行規劃，建立有梯度的城鎮規劃體系，創新管理體制和公共服務機制，提高公共服務能力，采取符合比較優勢的改革策略，為我國城市化道路提供了新方法和新思路。我國的小型城市實踐也豐富和補充了全球城市化理論。工業化、商業化帶動城鎮化既是我國也是全球各國城市化的根本推動力。但是，在人口規模、城市類型、城市規模和城市化道路上，很少有哪個國家能與中國相提并論。我國的城市化無疑極大地拓寬了城市化的理論廣度。同時，來自杭州的個案也表明，我國的小型城市建設并非僅僅由市場自發產生，地方政府在其中扮演著至關重要的角色，城市化需要同時發揮市場和政府的雙重作用。來自杭州個案對我國乃至廣大的發展中國家的城市化至少有四個方面的政策意義:一是坐強城市產業，尤其是小型城市，在全球再工業化時代，甄別和扶持符合比較優勢的產業，推動城市產業轉型升級，尤其是重振城市的制造業，是城市化的首要任務;二是規劃先行，制定和不斷修編城市各類規劃，突出城市特色，完善小型城市的功能;三是為本地農民和外來人口的市民化提供切實可行的激勵機制;四是提高城鎮政府的權能和公共服務的水平。

作者:張丙宣單位:浙江工商大學公共管理學院