簡論中國財政系統(tǒng)改革

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財政體制的變遷在很大程度上可以歸結(jié)為各級政府間的財政關(guān)系問題。中國經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關(guān)系經(jīng)歷了多次重大改革，特別是1994年的財政分稅體制改革，在致力于政府間財力分配格局調(diào)整的同時，著眼于政府間財政分配關(guān)系的規(guī)范化、科學(xué)化與公正化，力圖建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財政運(yùn)行機(jī)制。本報告擬從政府間財政關(guān)系的角度，對1978年以來中國的財政體制改革進(jìn)行概括的回顧，對其現(xiàn)狀進(jìn)行粗線條的描述，并簡要涉及可能進(jìn)行的進(jìn)一步的改革。

本報告的第一部分回顧中國財政體制的沿革，著重中央與地方政府的財政分配制度的演變；第二部分描述中國財政體制的現(xiàn)狀，分析當(dāng)前中央與地方政府在縱向財力分配，以及地區(qū)間橫向財力分布方面存在的問題；第三部分是對中國財政體制進(jìn)一步改革的建議。

改革以來中國財政體制改革回顧1978年中國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)體制改革以來，中央和地方政府的財政分配關(guān)系經(jīng)歷了1980年、1985年、1988年和1994年四次重大改革。其中前三次體制改革具有一定的共性，就是實(shí)行對地方政府放權(quán)讓利的財政包干體制；后一次則是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制的財政分稅體制改革，盡管其中還存在很多缺陷。

一、財政包干體制的沿革

（1）1980年中國全面的經(jīng)濟(jì)體制改革以財政體制改革作為突破口率先進(jìn)行。為了改革過去中央政府統(tǒng)收統(tǒng)支的集中財政管理體制，在中央和各省之間的財政分配關(guān)系方面，對大多數(shù)省份實(shí)行了"劃分收支，分級包干"的預(yù)算管理體制，建立了財政包干體制的基礎(chǔ)。從1982年開始逐步改為"總額分成，比例包干"的包干辦法。

（2）1985年實(shí)行"劃分稅種，核定收支，分級包干"的預(yù)算管理體制，以適應(yīng)1984年兩步利改稅改革的需要。

（3）1988年為了配合國有企業(yè)普遍推行的承包經(jīng)營責(zé)任制，開始實(shí)行6種形式的財政包干，包括"收入遞增包干"、"總額分成"、"總額分成加增長分成"、"上解遞增包干"、"定額上解"和"定額補(bǔ)助".2.對財政包干體制評價（1）財政包干體制的歷史作用首先，實(shí)行財政包干體制改變了計劃經(jīng)濟(jì)體制下財政統(tǒng)收統(tǒng)支的過度集中管理模式，中央各職能部門不再下達(dá)指標(biāo)，地方政府由原來被動安排財政收支轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c經(jīng)濟(jì)管理，體現(xiàn)了"統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理"的原則。

其次，歷次的財政體制改革都是對原有體制某種程度的完善，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展方面顯示出一定作用。地方政府財力的不斷增強(qiáng)使其有能力增加對本地區(qū)的重點(diǎn)建設(shè)項目，以及教育、科學(xué)、衛(wèi)生等各項事業(yè)的投入，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)的發(fā)展。

再次，財政體制改革支持和配合了其他領(lǐng)域的體制改革。財政體制改革激發(fā)出地方政府的經(jīng)濟(jì)活力，帶動財政收入增長，為其他改革提供了財力支持。

二、財政包干體制的制度缺陷

包干體制注重政府間收入在所有制關(guān)系下的劃分，缺乏合理依據(jù)，是政府間財政分配關(guān)系不穩(wěn)定的重要原因之一。

第一，一對一討價還價的財政包干體制缺乏必要的公開性。1980－1993年間，中央與省政府的財政分配關(guān)系同時并存多種體制形式。不同體制形式對地方財政收入的增長彈性不一致，體制形式的選擇也存在機(jī)會不均等，以及信息不對稱和決策不透明等因素，都導(dǎo)致財力分配不合理。更重要的是財政體制的決策程序采用一對一談判方式，中央政府對地方的財政收支行為也缺乏監(jiān)督和控制手段。

第二，基數(shù)核定方法不科學(xué)。基數(shù)核定指每一次體制調(diào)整都用地方政府以往的既得財力為基數(shù)。由于不同的財政體制形式對既得利益的形成作用程度存在差別，因此既得利益并非公正。同時，在稅法相對統(tǒng)一，稅收征管權(quán)力相對集中的背景下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異決定著各地方政府的稅基規(guī)模，因此，既得利益中含有非主觀努力的成分。保既得利益的做法將這些因素固定化、合法化了。

第三，注重既得利益導(dǎo)致財政包干體制缺乏橫向公平性。保證既得利益一直是貫穿財政體制改革的主線，使政府間財政分配關(guān)系始終圍繞財力的切割、財權(quán)的集散而展開，較少考慮橫向財政分配關(guān)系，沒有完整的橫向財政調(diào)節(jié)機(jī)制，調(diào)節(jié)地區(qū)間不平等和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的功能沒有成為體制設(shè)計的政策目標(biāo)。

第四，財力分散，中央政府缺乏必要的宏觀調(diào)節(jié)能力。財政包干體制包死了上交中央的數(shù)額，導(dǎo)致中央財政在新增收入中的份額逐步下降，宏觀調(diào)控能力弱化。同時財政包干體制還對產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)，地方政府受利益驅(qū)動支持高稅率產(chǎn)業(yè)發(fā)展，導(dǎo)致長線更長、短線瓶頸制約更明顯、地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。

三、分稅制財政體制改革

（1）分稅體制的改革目標(biāo)略提高中央財政收入占全國財政收入的比重成為分稅財政體制改革的首要目標(biāo)。

實(shí)現(xiàn)政府間財政分配關(guān)系的規(guī)范化是分稅體制改革的另一個重要目標(biāo)。

通過調(diào)節(jié)地區(qū)間分配格局，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會均衡發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)水平均等化，實(shí)現(xiàn)橫向財政公平是政府的重要施政目標(biāo)，也是分稅體制的預(yù)想目標(biāo)之一，但這一目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)。

（2）1994年分稅體制改革的主要內(nèi)容首先是中央與地方政府的收入劃分。結(jié)合1994年的稅制改革，中央與地方的收入劃分作了較大調(diào)整：將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種劃為中央稅，或中央和地方共享稅，將適合地方征管的稅種劃為地方稅。

其次，在政府支出方面，由于政府間事權(quán)劃分沒有新的實(shí)質(zhì)性變化，因此，1994年的分稅制財政體制改革，維持原有的中央和地方的支出劃分格局。

第三，建立稅收返還制度。為保證舊體制的地方既得利益格局，中央對地方凈上劃收入以1993年為基數(shù)給予地方政府稅收返還；在此之后，稅收返還在1993年的基數(shù)上逐年遞增。

如果1994年以后地方凈上劃收入達(dá)不到1993年的基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還。

第四，保留原體制的上解與補(bǔ)助辦法，并在1995年建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付制度。

（3）分稅體制改革的成效評價與以往歷次財政體制改革不同，1994年的財政分稅體制改革，是建國以來調(diào)整利益格局最為明顯、影響最為深遠(yuǎn)的一次。

首先，分稅體制改革使政府間財政分配關(guān)系相對規(guī)范化。分稅體制改變了原來的財政包干下多種體制形式并存的格局，使得中央和省級政府間的財政分配關(guān)系相對規(guī)范化。

其次，中央政府財政收入比重明顯提高。新體制對各級政府組織財政收入的激勵作用較為明顯。全國財政收入增長較快，特別是中央收入比重，以及中央在新增收入中所得份額都有明顯提高，形成了較為合理的縱向財力分配機(jī)制。

再次，形成了普遍補(bǔ)助格局，初步建立了過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法，為建立較為規(guī)范的橫向財力均衡制度打下了基礎(chǔ)。

中國財政體制的現(xiàn)狀和問題1.政府角色的轉(zhuǎn)變政府的財政收支反映了政府職能的履行，公開的政府需要透明的財政。

經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，在政府行為和管理觀念轉(zhuǎn)變的同時，必須建立透明的，高效率的稅收體制，預(yù)算制度和財政政策體系。

四、現(xiàn)行財政體制中的支出結(jié)構(gòu)

中國目前預(yù)算內(nèi)支出總量占GDP的比重，仍然低于發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)快速增長的60和70年代的總體水平。更為重要的是，1980年以來的歷次財政改革，都是針對政府收入的劃分，而政府支出結(jié)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)性的改變。改革后各項政府支出的比重雖然產(chǎn)生了一定的變化，如經(jīng)濟(jì)建設(shè)費(fèi)和國防費(fèi)比重有所下降，行政事業(yè)費(fèi)和社會文教費(fèi)比重上升（見表1），但仍只是數(shù)量的變化，而沒有發(fā)生質(zhì)的改變。

這種非市場經(jīng)濟(jì)型的政府支出框架，是改革以來追求經(jīng)濟(jì)增長速度，忽視社會公平和環(huán)境保護(hù)的總體經(jīng)濟(jì)思維方式在財政部門的具體體現(xiàn)。有限的政府應(yīng)該做什么，更重要的是不應(yīng)該做什么，仍然是模糊的。整個90年代政府預(yù)算內(nèi)支出的總量規(guī)模按當(dāng)年價格增長了4倍以上，但各項支出仍然處于短缺狀態(tài)。原因是政府支出中包括了一些應(yīng)該由市場做，并且市場也可以做好的事項。在資金有限的情況下，那些應(yīng)該完全由政府承擔(dān)，或主要由政府承擔(dān)的責(zé)任，反而資金投入不足，被稱為政府支出中的越位和缺位。特別是在政府重點(diǎn)公共支出上，存在總量不足、結(jié)構(gòu)不合理和管理級次偏下的問題。見專欄1.3.政府間財政關(guān)系中的問題財政分稅體制已經(jīng)實(shí)行了9年，除了當(dāng)時設(shè)計時即已存在的缺陷外，在運(yùn)行中也不斷產(chǎn)生一些問題，此外還有一些外部環(huán)境尚待完善，需要配套改革才能加以解決。

（1）分稅體制改革沒有涉及政府間支出劃分，現(xiàn)行的政府間支出劃分格局與市場經(jīng)濟(jì)體制的要求還存在差距。既有中央事務(wù)要求地方政府負(fù)擔(dān)或部分負(fù)擔(dān)支出的現(xiàn)象，又有地方事務(wù)中央安排支出的情況。中央政府在為委托性事務(wù)或共同負(fù)擔(dān)事務(wù)提供資金方面沒有形成規(guī)范、統(tǒng)一的辦法，撥款的確定存在隨意性，對其使用效果沒有監(jiān)督機(jī)制，資金使用效益低下。

（2）收入劃分仍不盡合理。地區(qū)間受益狀況苦樂不均，因此，在財政縱向不公平和橫向不公平兩方面都存在問題。見專欄2.4.政府間轉(zhuǎn)移支付制度尚需完善一方面是轉(zhuǎn)移支付的構(gòu)成不合理，另一方面轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的確定也存在問題，因此，地區(qū)均衡效果（財政橫向不公平）不理想。見專欄3.中國財政體制的進(jìn)一步改革分稅制財政體制改革只是財