探索西部發展的財稅制度研討

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摘要：西部地區經濟欠發達有其財稅政策因素：這主要包括地區財政支出總量不足、結構欠佳，經濟發展的財政基礎較為薄弱；東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流；缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持等。要開發西部，財稅政策的調整與改進是關鍵，如：規范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度；不斷改進西部地方財政預算管理模式，全面推行零基預算；逐步縮小東、西部地區投資的財稅優惠差距，公平投資的政策環境；著力構建西部開發所需的財政政策性投融資體系與政策框架等。

關鍵詞：西部；財政轉移支付；稅收政策；政策性投融資

一、西部地區欠發達的財稅政策因素分析

1．地區財政支出總量不足、結構欠佳，經濟發展的財政基礎較為薄弱。

經濟決定財政，財政影響經濟。在現行分稅制不完善，特別是中央對地方財政的轉移支付制度亟待改進的情況下，西部地區低下的生產力發展水平，直接制約了其地方財政支出的快速增長；而低水平的地方財政支出，反過來又進一步影響其地方經濟的快速發展。

據資料分析，西北西南地區的人均財政支出在近二十年中與華東地區相比呈不斷下降趨勢，人均財政支出之比（華東地區：西北西南地區）已由1980年的1∶1．123下滑到1997年的1∶0．82。從兩大地區地方財政支出的結構狀況對比看，西部地區在基本建設、城市維護、文教科衛和其它各方面支出比例明顯偏低，而行政管理費及行政事業單位離退休經費比重則大大超過全國和東部地區。這種偏低的財政支出總量和不良的財政支出結構，一方面嚴重影響了西部地區的投資環境建設、人才培養、技術進步、公共設施的維護與建設，另一方面也非常清晰地表明西部財政目前更多地體現為吃飯財政。這與地區經濟起飛時所要求的財政支出總量和結構大相徑庭。眾所周知，按照馬斯格雷夫和羅斯托的支出增長理論，在經濟發展的起飛階段，公共投資在經濟總投資中所占比重一般都應較高，因為大量的社會基礎設施需要公共部門參與投資，這些公共投資通常被認為是促進經濟增長，使其進入經濟與社會發展中期階段的必要條件。

顯然，由于西部地區地方財政支出在總量與結構方面所表現出的種種不適應性，已使得地區硬件基礎設施建設嚴重滯后，投資硬環境得不到起碼的改善。僅從鐵路密度來看，每萬平方公里面積擁有的鐵路長度，全國平均為59．8公里，東部高達132公里，西部僅為25．2公里，西部鐵路的網間距離達727公里，遠遠超出了公路運輸的有效范圍，致使許多地區處于封閉狀態。

而為了解決財政支出方面的現實困難，西部各地只能依靠大幅度提高對企業征收非稅收入來彌補財政不足，從而使得企業的平均稅費負擔遠高于東部地區企業，嚴重影響了企業的進一步發展和地方經濟的振興。據調查，四川省1993－1996年企業平均稅收負擔為10．74％，非稅負擔為21．7％，稅費負擔合計為32．44％；西安市百戶企業調查，1993－1996年平均稅收負擔為12．91％，非稅負擔為26．39％，稅費負擔合計高達39．3％。而東南沿海的廣東省，1996年企業平均稅收負擔為7．61％，非稅負擔為15．22％，企業稅費負擔之和則為22．83％，盡管也較高，但與西部地區的企業相比，明顯要輕。事實上，由于西部地區資源型產業和國有經濟比重較大，1994年的新稅制改革，已使得其平均稅負的提高幅度均高于全國平均稅負提高幅度。

2．東西部地區投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流。

改革開放以前，我國區域經濟發展基本遵循均衡發展的政策。從第六個五年計劃（1981－1985年）首次列出“地區經濟發展計劃篇”，提出沿海地區、內陸地區、少數民族和不發達地區三種不同類型地區各自發展方針起，與“非均衡布局戰略”相配套，我國相繼出臺了一系列以區域優惠為側重點的鼓勵外商投資的財稅優惠政策，形成了從“經濟特區—沿海經濟開發區—內陸一般地區”由低到高的梯級稅率（15％、24％、30％，經濟特區部分企業最低為10％）。盡管在有關跨國公司投資決策的決定因素的理論和經驗研究中，財稅優惠在影響外資的區位選擇中的作用是有限的，但當基本的決定因素對于一項盈利性投資具有充分的吸引力且東部的FDI地理條件比較優越時，從邊際角度來看，財稅優惠無疑會左右投資。事實上，特別優惠的財稅政策，在大幅度提高沿海地區的投資回報率的同時，也大幅度降低了在東部投資的政策與財務風險。相應降低了在西部投資的經濟可行性，進而促使外資、技術在區域乘數效應的作用下向東部地區快速聚集。中西部欠發達地區的資金、人才、勞動力等生產要素逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了《發展經濟學》中關于發展中國家因存在“地理上的二元經濟結構”差異而產生的“回波效應”。從某種意義上說，東部地區對外商投資企業所給予的“超國民待遇”，在一定程度上助長了東部地區與非優惠的西部地區之間的經濟發展不平衡。

3．缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持

所謂財政政策投融資，是財政為了強化宏觀調控功能，以信用為手段，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動。其本質是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會產品分配所形成的特定的財政關系。由于其在促進區域經濟發展和產業結構調整、優化資源配置方面的特殊作用，二次大戰以來，倍受一些后起的市場經濟國家如日本、韓國的重視。我國的政策性投融資，盡管建國之初就有，并經1979年以來的不斷改革，初步形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局。但由于投資的重點復又從中西部地區轉向沿海地區；建設項目的行政審批制度與多元化投資主體、多種資金來源之間存在矛盾；政策性投融資機構資本金嚴重不足；各投融資管理機構各自為政，缺乏統籌與協調；再加上資金使用的低效率、政策投融資體制定位的不合理和運行機制不健全；政府金融優惠形式單一等原因，政策性投融資（包括政府直接投融資和金融優惠，特別是金融優惠）在西部經濟發展中應有的開發、先導、引流作用未能得到有效發揮，致使大量的基礎設施建設資金嚴重缺位，西部地區的投資硬環境一直未能得到根本性的改善。

二、促進西部開發的財稅政策的調整與改進

規范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度。

要改善西部地區地方財政的困難狀況，擴大西部地區的公共投資規模，增加對西部地區基礎設施和生態環境建設的投入，集中力量建設一批關系西部全局，帶動作用較大的重要項目，為西部開發創造良好的條件，逐步加大轉移支付力度、規范轉移支付形式，增強轉移支付機制在均衡地區間財政經濟發展差距方面的功能，應是當務之急。眾所周知，美國落后的西部和南部地區之所以能在近幾十年中迅速崛起，縮小與發達的東北部和中北部地區的經濟差距，除了得益于美國政府60年代初制定各種法案，以法律形式確保促進后進地區的經濟開發外，聯邦政府財政的轉移支付功不可沒。僅1975年就有308．49億美元從東北部和中北部流入西南部。到1984年，在聯邦政府財政支出中，各地區所占比重分別為西部占22．6％，南部占34．5％，東北部占21．6％，中北部占21．3％。財政資金的大量傾斜大大支持了西部和南部地區的發展。我國地域遼闊，各地自然條件千差萬別。由于受歷史和現實的條件制約及國家區域經濟發展方針的影響，地區經濟發展極不平衡，地區財力差距甚大。據資料分析，我國1996年人均財政收入（扣除債務收入）近600元，人均財政收入最高的上海市為1976．6元，為貴州的14．2倍。從財力自給能力系數來看，上海為578％，北京為366％，西藏為33％，貴州為40％。這表明我國地區間的財力差距大，涉及范圍廣，具備進行縱橫交叉轉移支付的條件和可能。我國目前中央對地方的《過渡期轉移支付辦法》在近幾年中雖有所修改，但在結構及其功能方面還存在較大問題，主要表現在：財政轉移支付規模確定不規范、數量不足，屬于補助性質的轉移支付種類過多，稅收返還政策使得轉移地區重點不突出，一般目的的財政轉移支付與專項財政轉移支付的分工和協調不夠，縱向轉移支付缺少橫向轉移支付方式的密切配合等。為確保政府轉移支付制度的有效性，建議今后應運用立法手段確保轉移支付機制的嚴肅性、一貫性和連續性，按照方向性和透明度原則及多種措施綜合配套的原則，規范一般轉移支付和專項轉移支付，發展橫向轉移支付。