探索財政政策非“積極”不可

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摘要:1998年以來實施的積極財政政策對抑制經濟下滑起到了積極作用，今年國家也已決定繼續實行這一政策，以期進一步拉動經濟的回升。但也有人提出，積極財政政策究竟應該是長期政策呢，還是短期政策？今年將是中央政府連續第三年大規模舉債，我們的債務承受能力還有多大？積極的財政政策還需要走多遠？

本文認為，繼續實行積極的財政政策是當前國民經濟穩定增長的必要保證。目前推動經濟增長的需求因素還不穩定，解決制約經濟增長的體制和結構問題需要較長時間，我們要做好實行積極財政政策3－5年的準備，但其力度也可能會隨著需求的平穩回升而逐步減弱。

為克服亞洲金融危機造成的不利影響，擴大國內需求，自1998年下半年以來，我國實施了積極的財政政策，確保了國民經濟的平穩增長，2000年中央決定繼續發行長期國債以支持基礎設施建設和企業技術改造。這將是政府連續第3年大規模舉債。那么，目前債務規模是否過大？財政的債務危機存在與否？“2000年會不會是實行積極財政政策的最后一年？”等問題越來越引起社會的關注。

財政政策非“積極”不可

自1992年以來，我國經濟增長已連續7年下滑，GDP增幅從1992年的14.1％下降到1999年的7.1％左右（預測值）。雖然由于經濟增長方式的轉變、亞洲金融危機等原因，使目前經濟增速下降存在一定的合理性，但長時間的下降已產生許多社會、經濟問題，如不扭轉這種趨勢會使問題解決起來更加困難。解決我國內需不足、通貨緊縮的問題，緩解日益嚴重的就業壓力，促進國有企業改革、經濟結構的調整，保證整個改革的順利進行，都需要保持一定的經濟增長速度。當前經濟增長的形勢已經比較嚴峻了，必須采取措施抑制經濟增長速度進一步回落。

財政政策和貨幣政策是進行宏觀調控、促進經濟增長的主要手段。從貨幣政策來看，國家先后采取了連續降低銀行利率、取消信貸規模、加大消費信貸、降低銀行存款準備金率等措施，但由于體制結構和市場情況等原因使得單一的貨幣政策對刺激投資、消費的效果不大明顯，對經濟增長的拉動作用有限。而且，金融運行本身也出現偏緊趨勢，基礎貨幣投放渠道不暢，貨幣供應量和貸款增幅下降，1999年11月末M2增長14％，增幅比年初回落3.95個百分點；11月底，金融機構各項貸款比上年同期少增1000億元，貸款余額增長12.3％，增幅已連續9個月逐月下降，成為近兩年來的最低點。這對進一步采取積極貨幣政策治理通貨緊縮產生了一定的制約。所以，從目前情況看，在財政、貨幣政策的協調配合下，采取積極的財政政策對刺激經濟增長的作用更加明顯。

一、繼續實行積極的財政政策是當前國民經濟穩定增長的必要保證

財政政策的主要功能是通過預算的盈余或赤字、債務規模的縮小與擴大，與貨幣政策相互協調配合對市場經濟自發形成的經濟周期波動來進行“反周期”調控操作。當經濟運行處于低谷階段，必須采取擴張性政策，只要經濟總體上還沒進入自發性擴張階段，擴張性調控政策的取向就不能改變。目前，我國市場有效需求不足、通貨緊縮等問題制約著國民經濟的穩定增長，為此國家連續兩年實行了擴張性財政政策，工業生產實現平穩增長，企業庫存減少，經濟效益出現明顯回升，外貿出口大幅度增長，物價下降趨勢也出現緩解。積極財政政策對抑制經濟進一步下滑起到了積極作用，為經濟重新啟動奠定了一定的基礎。但經濟增長速度尚未進入穩定回升區間，1998年增發1000億元建設國債并配合1000億元銀行貸款用于擴大內需，實現了當年經濟的穩定增長，然而進入1999年，隨著擴張性財政政策效應的逐步減弱，我國經濟增長速度出現逐季回落，GDP增幅由1998年4季度的9％下降到1999年第1季度的8.3％、第2季度的7.1％、第3季度的7％。

鑒于此，國家在1999年下半年又增發600億元國債并采取了一些相關舉措，第4季度經濟增長速度的下滑勢頭得到初步抑制，全年經濟增長速度預計將達到7.1％左右，但民間投資增幅依然不高，說明經濟增長仍主要依靠財政投資力度的加大。我國經濟景氣還未回升到相對穩定區間，市場預期還未普遍轉旺，市場自發需求還沒有出現明顯擴大，如果不繼續采取積極的財政政策，兩年來政策的實施成果將前功盡棄，我國經濟仍可能陷入長期低速增長狀態，對擴大就業、加快改革造成不利影響，因此2000年中央決定繼續執行積極的財政政策，續發長期國債支持基礎設施建設和企業技術改造，繼續執行好1999年出臺的調整稅收和收入分配政策以增加消費和出口，保證國民經濟實現穩定增長。至于2000年以后的財政政策取向，將取決于2000年經濟發展情況。如果2000年我國經濟增長速度明顯回升，經濟運行質量出現較大提高，就可以適當減小財政政策的力度，但從需求角度分析，繼續實行積極的財政政策可能性較大。

保持財政投資力度是促進投資需求增長的主要力量。1998年以來財政投資主要集中在基礎設施方面，這種投資主要作用于當期的經濟增長，其產業拉動鏈條短、投資乘數較小，投資力度減弱馬上會影響到經濟發展速度，而且基礎設施建設往往需要幾年時間，因此，必須保持一定的投資力度。目前最關鍵的問題是，國家投資力度的加大并沒有將民間投資帶動起來，1999年上半年集體投資和城鄉個人投資分別增長3.2％、7.5％，不僅大大低于總投資的增長，而且也比1998年全年下降了5.7、1.7個百分點。在社會投資難以啟動的情況下，投資增長就只有依靠財政投資保持一定規模。可喜的是，1999年下半年以來，財政政策在投資方向和投資方式上出現了一些積極變化，注意發揮了財政杠桿作用，增發的600億國債中有153億元用于技術改造的貸款貼息，同時，出臺了固定資產投資方向調節稅減半征收、鼓勵民營企業參與基礎設施投資、加大對高新技術產業的支持、加大對中小企業的金融支持力度等多項政策，民間投資持續低迷的狀態將會出現改變，但目前我國經濟剛剛擺脫下降趨勢，民間投資仍持觀望態度，只有經濟復蘇趨勢得以確定，民間投資才會跟進，再加上投資回報率不高、民間資本在投資領域上受到限制等因素的影響，預計民間投資近期出現快速增長的可能性不大，今后兩年我國投資增長仍將主要依靠國有投資，直到財政擴張性支出帶動出市場需求的自行擴張。

加大財政支出是提高消費需求的重要因素。由于城鄉居民收入增長幅度降低，下崗職工增多，人們對收入增長的預期降低，而住房、醫療、失業、保險改革的深入使居民儲蓄的動機明顯增強，導致消費傾向下降，消費市場疲軟。當前啟動需求最關鍵的是要完善社會保障體系，通過提供制度化的公共福利保障，穩定人們的預期，從而產生相對平穩的消費。而要完善社會保障體系，除企業及職工必須及時足額繳納各項社會保險費用外，財政部門需要增加社會保障資金的預算安排，逐步提高社會保障支出的比重。同時，國家加大了財政政策直接啟動消費需求的力度，1999年出臺了提高城鄉居民收入的措施，為此財政1999年需支出540億元，2000年支出將超過1000億元。此外，提高農民收入、加快農村電網等基礎設施的改造以改善消費環境、加快城市化進程等問題都需要財政的大力支持。上述這些支出在短期內都不會出現減少趨勢，所以，財政力度加大的方向在2000年之后不會發生明顯轉變。

繼續實行出口退稅政策是恢復出口增長的重要動力。2000年世界經濟增長將加快，貿易總量有所提高，有利于我國外貿出口的增長，但國際上貿易保護主義的抬頭、東南亞國家對我國出口競爭壓力的加大使我國外貿大幅度快速增長的可能性不大，國家采取提高出口退稅率的辦法促進出口的增長，1999年兩次提高部分商品的出口退稅率，累計下達635.85億元出口退稅計劃。在匯率水平保持不變的情況下，預計今后幾年出口退稅率減小的難度很大。

二、加快結構調整、實現經濟長期穩定發展需要財政政策的大力配合

我國這次經濟增長速度的下降是由賣方市場轉向買方市場、國內供需結構、產業結構矛盾突出的情況下發生的。治理通貨緊縮，保持經濟的長期穩定增長，必須在積極的財政貨幣政策配合下，加快產業結構調整。我國工業生產能力和產品過剩，多年來低水平重復建設造成產業、產品結構趨同，企業技術創新能力不高。對此，國家加大了產業結構調整和國有企業改革步伐，一方面按照市場需求，加強控制總量、兼并破產、減員增效的力度，而這就需要財政部門籌集資金確保國企下崗職工基本生活費和企業離退休人員養老金的及時足額發放，持續增加核銷破產及兼并企業過程中形成的銀行呆壞帳準備金（1996－1998年銀行呆壞帳準備金已累計發放900億元），為國有企業深化改革和發