基層國庫資金風險評估預警機制的構建

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一、基層國庫存在的主要風險及原因分析

（一）人員不足形成的風險。多年來基層行普遍存在人員不足的問題，目前縣支行會計、國庫、支付和反洗錢等合署辦公，按制度要求和業務需要，崗位設置至少需要7人，同時《河北省國庫會計管理基本規定實施細則》規定國庫崗位“四個不能兼”、“四個不得參與”，要求國庫崗位至少配備6人，而有的縣支行綜合業務部僅配備5人，造成崗位設置不合理，一人多崗、相互兼崗或“一手清”等現象普遍，很容易引起工作效率不高或違規操作等風險。

（二）人員素質偏低形成的風險。基層人民銀行國庫隊伍整體素質跟不上業務發展的需要。一是年齡結構偏大，據調查石家莊轄縣國庫人員50歲以上的占1/4，部分人員已接近退休年齡。因國庫業務不斷更新，部分年齡偏大的人員接受新生事物較慢，對國庫電子化一知半解，戴著老花鏡比貓畫虎做業務，很容易出現國庫差錯風險；二是基層國庫培訓方式相對落后，基本沿用“師傅帶徒弟”的傳統做法，用什么教什么，致使新上崗人員不能全面掌握國庫各項規章制度及操作技能，國庫內控的有效性也隨之下降；三是個別國庫人員不注重政治業務學習，責任感缺失，專業技能差，對工作得過且過，國庫內控制度執行不嚴，導致工作質量不高。這些現狀對國庫資金安全造成較大的風險隱患。

（三）法規制度缺失風險。一是國庫法規制度不夠完善。《國家金庫條例》及其《實施細則》自頒布實施30年以來，從未修訂補充，內容陳舊，程序不細化，難以適應市場經濟體制下的財政體制改革，不利于國庫職能的發揮；二是制度建設滯后存在的風險隱患。如TIPS系統仍然沿用TCBS上線前的《國庫信息處理系統稅收繳庫業務處理暫行辦法》，其中很多內容已經不適應現行國庫業務處理的需要。

（四）支付憑證潛在的風險。財政預算撥款憑證是人民銀行國庫為同級財政辦理預算支出的支付憑證，其性能與銀行轉賬支票基本相同，但在實際工作中，撥款憑證印制、使用、管理存在著很多漏洞多：一是撥款憑證由財政部門自行打印，憑證印制格式落后，易復制，真偽識別難；二是憑證使用管理漏洞多，沒有納入重要空白憑證管理范疇，領用、使用不登記，憑證作廢隨意撕毀，不回收、不登記，更不作任何賬務處理，潛伏著很大的風險隱患，嚴重影響著國庫資金的安全劃撥。

（五）軟件系統及網絡風險。一是TCBS系統沒有強制簽退操作員功能，若操作員臨時離崗未退出系統，系統不能將操作員強行簽退，致使系統長時間處于操作界面，給不法分子以可乘之機；二是系統操作日志內容過于簡單，操作日志作為國庫核算系統的“黑匣子”，通過查看日志是發現操作風險的有效手段，應該全面記錄業務操作情況；三是縣級國庫核算系統作為一個終端，通過網絡傳輸數據，卻沒有與人民銀行局域網從物理上進行隔離，存在著安全隱患。

（六）監督檢查乏力風險。一是事后監督模式落后。目前縣級國庫事后監督仍采用原始的手工監督，很大程度上靠事后監督人員的工作經驗和責任心，監督行為帶有隨意性、粗放性，不能有效發揮國庫資金風險防范作用。縣支行國庫事后監督絕大部分是兼職人員，而且，由于人員老化、年齡較大的職工因知識結構及老眼昏花等原因，難以勝任國庫業務系統操作方面的工作，被安排在國庫事后監督崗，其所能做也就是憑證賬表裝訂，漏章補蓋漏字補簽，不能真正發揮事后監督的作用；二是監督檢查不到位。部分分管行領導深入國庫一線檢查工作較少，定期檢查有時也是讓別人代查，自己簽字了事；國庫部門負責人經常性的監督檢查工作中，存在堅持不夠好或發現問題隱瞞不報等情況；上級行及其它職能部門的監督檢查，多數是事先發通知再實施，很少采用突擊檢查方式，難以了解真實情況；責任追究施之于寬，雖然各種檢查發現了問題不少，但真正因此受處罰和追究的甚少，致使違規問題時有發生，重復出現。

二、國庫資金風險評估的主要內容

（一）國庫崗位設置的合規性。遵循相互制約、協調配合、不相容崗位相互分離的原則設置國庫崗位，做到以崗定人、分工合理、職責分明，要害崗位不交叉，兼崗符合國庫內控制度的要求。按照國庫制度和國庫核算操作規程相關規定對國庫各崗位人員進行崗位授權，國庫重要崗位人員至少2年輪換一次，并對重要崗位國庫人員實行強制休假。

（二）國庫制度完善和落實到位情況。以“核算零差錯，資金零風險”為目標，是否健全和落實國庫內控制度、崗位職責和業務操作規程，建立和嚴格執行國庫主任、部門負責人、國庫主管和經辦人員目標管理責任制，規范業務操作行為，提高核算質量，形成人人有職責、辦事有規程、工作有檢查、考核有目標的內部制約機制。

（三）國庫憑證控制。國庫憑證的多樣性和外來憑證的規范性直接影響國庫核算質量和引發資金風險，要評估是否按規定使用國庫會計憑證，對外來憑證認真審查真實性和有效性，國庫憑證的傳遞是否遵循準確及時、手續嚴密、先外后內、先急后緩的原則，嚴禁由客戶傳遞，并執行交接簽收制度。財政撥款和憑證等支付憑證要視同重要空白憑證嚴格管理。

（四）重要物品保管和使用情況。印章、個人數字證書、重要空白憑證是否分別專人保管。1.各種業務印章由專人分別入保險柜保管和使用，日間營業時隨用隨拿、人走章收，營業終了打亂保險柜密碼；2.個人數字證書由本人妥善保管，用畢收回，嚴禁出借；3.重要空白憑證專人保管，納入表外科目核算，入庫、領用、使用、作廢等認真登記，每日核對賬實相符。

（五）業務操作的規范性。國庫各操作人員能否嚴格執行國庫各業務系統操作規程，正確使用統一規定的會計科目，序時、準確地辦理資金的清算、收納、退付及庫款的支撥等業務，國庫重要事項由國庫主管審批，杜絕賬務處理“一手清”，確保預算收入及時、足額劃分、留解、入庫，退付及撥款準確、安全辦理資金清算。

（六）事后監督的有效性。評估是否設置專職國庫事后監督崗，未參與國庫會計賬務處理，是否最晚次日上午對上一工作日的國庫核算業務進行全面審查，逐筆核對憑證及附件、往賬清單、日終業務匯總核對單等，確保賬、表、憑證相符。

（七）內外賬務核對相符。是否每日將憑證、賬、表等進行勾對，確保賬賬、賬簿、賬表等相符；是否按月與財政、稅務、集中支付行進行賬務核對，簽署對賬結果，對賬中發現問題要及時查明原因，分清責任，切實處理。

（八）系統及網絡的安全性。各級別操作員是否使用自己的用戶身份上機操作，按照分配的權限范圍進行操作，對自己用戶口令的安全負責，口令設置要復雜，按月更換，業務處理完畢或臨時離崗必須及時簽退用戶，調離時凍結其用戶代碼。國庫核算系統網絡應與內聯網實行物理阻隔，防止內聯網侵害造成核算系統網絡無法聯接或惡意攻擊。

（九）檢查監督情況。是否堅持國庫主管每月、主管行長每季、國庫主任及紀檢部門每半年或不定期突擊對國庫工作進行全面實地檢查，監督檢查應突破簡單的賬平表對，要把內控制度的落實情況及涉及資金出口的業務進行重點檢查，突出檢查的針對性和時效性，切實達到發現問題、堵塞漏洞、消除隱患、防范風險的目的。

（十）人員素質管理。內控制度能否有效發揮其應有作用，關鍵取決于國庫人員的思想和業務素質。針對短期內不能解決縣支行人員不足、年齡結構老化問題的現實，必須加強對現有人員的思想教育和業務培訓，提高國庫隊伍素質。

三、國庫資金風險評級

國庫資金風險評級是指管理者根據風險評估內容，預測風險發生的概率，確定國庫資金是否受險以及風險程度，根據風險評估分析對國庫資金風險情況作出A、B、C、D四級定量評級。設置評級定量項目為15項：（1）國庫人員政治業務素質過硬，能熟練準確辦理國庫各項業務；（2）崗位設置及授權合理、相互制約、責任明確；（3）能認真執行總行及上級行制定的國庫各項規章制度和操作規程等；（4）結合實際，健全內控制度，落實到人；（5）國庫憑證真實性和有效性，傳遞手續嚴密；（6）將財政撥款和退庫等支付憑證要視同重要空白憑證嚴格管理；（7）印章、個人數字證書、重要空白憑證保管使用符合制約原則，遵循“誰保管、誰使用、誰負責”的原則；（8）業務操作規范，賬務處理無“一手清”現象；（9）資金支付把關嚴密，符合國庫資金清算相關規定；（10）事后監督人員熟悉業務，并能在事中對資金支付進行適當控制；（11）按日進行內部賬務核對，按月與相關部門對賬；（12）操作員口令密碼安全意識強，離崗及時簽退；（13）審查系統日志，是否有異常操作；（14）網絡實行物理阻隔，計算機網絡正常。

四、國庫資金風險預警

成立“國庫資金風險評估預警領導小組”，由國庫主管行長任組長，成員包括國庫、紀檢、保衛等相關部門負責人，每季對國庫內控制度執行情況及業務操作情況等進行評估，按國庫資金風險定量項目逐項審查，最后形成風險警告書報本級國庫主任，同時向國庫部門下達風險警告及整改時限要求，有效防范國庫資金風險。

作者:孟彩素 單位:中國人民銀行新樂市支行