試論財政風(fēng)險與金融風(fēng)險關(guān)系

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摘要：在我國市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，財政、金融風(fēng)險具有現(xiàn)實性。倘若不及時加以防范，任其累積，到時便會突發(fā)為財政、金融危機，并由此演變?yōu)榻?jīng)濟、政治的全面危機，引發(fā)社會動蕩。據(jù)此，本文致力于從財政與銀行的內(nèi)在關(guān)系出發(fā)，深入探析金融風(fēng)險中的財政問題與財政風(fēng)險中的金融問題，以求拋磚引玉的作用。

關(guān)鍵詞：財政風(fēng)險；金融風(fēng)險；關(guān)系

我國財政與金融風(fēng)險的界定

財政、金融風(fēng)險是我國經(jīng)濟風(fēng)險的主要組成部分，是當前理論界和實際工作部門著力探討的熱門課題。對兩者的系統(tǒng)研究，將促進市場經(jīng)濟培育和發(fā)展過程中財政職能與金融職能的成功轉(zhuǎn)變，順利實現(xiàn)傳統(tǒng)財政模式向公共財政模式的過渡，以及金融體制的創(chuàng)新。

財政風(fēng)險象一切經(jīng)濟風(fēng)險一樣，是由經(jīng)濟活動中的多種因素的不確定性引發(fā)的。財政活動作為經(jīng)濟活動的重要內(nèi)容，它所面臨的不確定性因素極為復(fù)雜。財政風(fēng)險是財政矛盾的激化，風(fēng)險的大小受經(jīng)濟因素的影響程度而上下波動。這些影響因素既可能是財政內(nèi)部的不完善或不規(guī)范行為，也可能是宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化，使財政政策和相關(guān)措施在實施過程中的實際效果與預(yù)期效果發(fā)生了偏差甚至背離，由此產(chǎn)生了財政風(fēng)險。若從微觀經(jīng)濟角度來衡量其經(jīng)濟活動中的風(fēng)險，則是一種易于估量的、有形的經(jīng)濟風(fēng)險。而財政這一在宏觀經(jīng)濟活動領(lǐng)域中產(chǎn)生的風(fēng)險，不僅包含不可估量的、有形的和無形的經(jīng)濟風(fēng)險，而且可能導(dǎo)致經(jīng)濟秩序紊亂甚至危及社會政治安定。

金融風(fēng)險是資本在運行過程中由于一系列不確定性因素而導(dǎo)致的價值或收益損失的可能性。它可以表現(xiàn)為一種貨幣制度的解體和貨幣秩序的崩潰，也可以表現(xiàn)為某家金融主體在從事金融活動中因不確定性因素而遭受損失的可能性。它既包括金融機構(gòu)從事融資活動，從事投資和資產(chǎn)運用等經(jīng)營活動產(chǎn)生的金融風(fēng)險，也包括個人及其它非金融業(yè)的工商企業(yè)在從事融資活動時產(chǎn)生的風(fēng)險。金融活動的不確定性是指因經(jīng)濟波動或金融制度的缺陷、運行秩序紊亂等原因?qū)е碌慕鹑陬I(lǐng)域一系列矛盾激化，對整個貨幣制度、貨幣秩序的穩(wěn)定性造成破壞性威脅。

財政風(fēng)險與金融風(fēng)險緊密相連，其原因是財政與銀行實則是同一事物的兩個方面，兩者存在一種對立統(tǒng)一的關(guān)系。財政負責(zé)政府資金的籌集與運用，銀行則負責(zé)信貸資金的存入與投放。雙方在經(jīng)濟活動中有著千絲萬縷的聯(lián)系，是市場經(jīng)濟體制中政府實施宏觀經(jīng)濟調(diào)控的兩大杠桿，兩者互相影響、彼此推進發(fā)展。當銀行受體制、經(jīng)營不善等因素的影響，效益下降，形成不良資產(chǎn)而引發(fā)金融風(fēng)險時，它會通過一定的傳導(dǎo)機制轉(zhuǎn)嫁給財政。反之，當財政出現(xiàn)收支矛盾激化而形成風(fēng)險時，它必將波及到銀行。因為作為我國主體的銀行與財政一樣，資財歸政府所有，任何一方出現(xiàn)問題，最終都由政府來兜底。從我國經(jīng)濟體制的演變過程來看，銀行與財政盤根錯結(jié)、糾纏不清，無論是財政風(fēng)險，還是金融風(fēng)險，都有對方的因素起作用。因此，要真正弄清財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的關(guān)系，必須深入分析金融風(fēng)險中的財政問題與財政風(fēng)險中的金融問題。

金融風(fēng)險中的財政問題

財政體制變革中隱伏的金融風(fēng)險

在計劃經(jīng)濟條件下，財政實行統(tǒng)收統(tǒng)支，國家財政集中大部分的國民收入，再通過計劃手段分配經(jīng)濟資源。國有經(jīng)濟的生產(chǎn)和投資主要由財政注資完成，企業(yè)的生產(chǎn)積累多數(shù)上交國家財政，國家、企業(yè)和個人之間的分配由國家確定。這期間，銀行完全沒有自主經(jīng)營的權(quán)利，只扮演一個出納和記賬員的角色。因此，此時的銀行自身并不存在風(fēng)險問題。

隨著市場化改革進程的深入，國家主動改變國民收入分配格局，儲蓄來源從財政轉(zhuǎn)移到居民手中。與此同時，國家財政實行“放權(quán)讓利”的“分灶吃飯”體制，使財政集中的資源大大減少，表現(xiàn)在財政收入占GDP的比重由1979年的28.4%下降到2000年的14%左右。這樣，財政便沒有能力向企業(yè)注資，于是推行“撥改貸”改革，將財政無償撥款變?yōu)殂y行有償信貸，以及要求銀行統(tǒng)管國有企業(yè)的流動資金。而“撥改貸”的計劃經(jīng)濟色彩和銀行代替財政向國有企業(yè)供給流動資金，實質(zhì)上是銀行代行財政職能，將財政的包袱拋給銀行去背的做法。在政企關(guān)系尚未理順的前提下，我國的國有企業(yè)不具備硬預(yù)算約束，自我積累意愿較低，自我發(fā)展能力有限，卻有著強烈的投資沖動，不斷地追求規(guī)模擴張，使得企業(yè)負債中高達80%以上來自銀行貸款。企業(yè)視銀行為“第二財政”，還貸意識淡薄，對高負債有恃無恐。加上不少企業(yè)粗放型的生產(chǎn)方式缺乏效益，虧損嚴重，造成銀行大量的逾期、呆賬、壞賬等不良資產(chǎn)。另外，銀行本身的制度不健全，使得銀行過度追求信貸的擴張，超過了自身的承受能力。在信貸軟約束的情況下，進一步加大了貸款風(fēng)險，埋下了風(fēng)險隱患。這幾年，僅四大金融資產(chǎn)治理公司接收的國有商業(yè)銀行的不良資產(chǎn)就達39萬億元。綜上所述，我國財政體制在變革過程中所產(chǎn)生的負面影響已成為產(chǎn)生金融風(fēng)險的一個重要因素。

財政與銀行不規(guī)范的關(guān)系導(dǎo)致金融風(fēng)險

由于財政、銀行的職責(zé)界定不清，使得兩者的運作呈現(xiàn)出一種貌似互不相干的“獨立性”。雙方?jīng)]有明確的法律責(zé)任，都可根據(jù)自身的需要來確定干什么或不干什么。這樣一來，兩大部門更多的是站在本部門的角度，依據(jù)自身對經(jīng)濟運行狀況的熟悉及部門自身的機制來運行，缺乏部門之間的相互協(xié)調(diào)與溝通，存在銀行與財政之間職能的“越位”與“缺位”問題。突出表現(xiàn)為以下幾點：

財政與銀行的調(diào)控目標錯位。當財政財力不足而不能發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)時，不是去加強財政，而是簡單地讓銀行“雙肩挑”，使銀行過多地承擔(dān)幣值穩(wěn)定、充分就業(yè)、經(jīng)濟發(fā)展甚至社會安定的責(zé)任，致使信貸職能與財政職能劃分不清。由于超出了銀行效能的內(nèi)在規(guī)定性，自然是收效甚微。比如在結(jié)構(gòu)調(diào)整問題上，在每次總量擴張中，結(jié)構(gòu)失調(diào)不但不能扭轉(zhuǎn)，反而不斷加劇。這是因為銀行“獨木難撐天”，反而增加銀行的風(fēng)險。

行政干預(yù)的影響。我國國有銀行一直受政府的控制，實質(zhì)上是“政府的銀行”。財政實行“分灶吃飯”后

，地方政府有了相對獨立的財權(quán)與事權(quán)，企業(yè)效益直接影響著地方財政收入和經(jīng)濟增長。為保護地方利益，政府憑借行政手段指令銀行對不景氣的企業(yè)實行貸款掛賬或減免利息；對一些經(jīng)濟效益差的項目，所需資金也要銀行提供。加上企業(yè)在兼并、改制與破產(chǎn)中，政府不合理的介入，使債權(quán)難以落實，形成許多不良資產(chǎn)。另外，當財政出現(xiàn)赤字時，為解決資金缺口，往往強迫銀行貸款，作為財政資金補缺的渠道，擠占了大量的信貸資金，使銀行信貸資金跳不出供給制窠臼。這樣無疑給銀行帶來了極大的風(fēng)險。

政策性貸款加大了金融風(fēng)險。政策性貸款是為實施政府政策而發(fā)放的，以政策性銀行為載體，不以盈利為目的。據(jù)統(tǒng)計，90年代以來，政策性貸款已占國家銀行貸款總量的1/3以上。我國政策性銀行自誕生起，財政、銀行對它的熟悉上存在分歧，致使營運中出現(xiàn)很多問題，并且不能得到有效的解決，其政策效應(yīng)未能得到應(yīng)有發(fā)揮。面對這一新的資金來源，地方政府視其為一塊“肥肉”，融資勁頭足，而運用效益卻很低。當前，政策性銀行資金來源得不到保證，資金運用潛伏著很大的風(fēng)險，其生存與發(fā)展已到了難以為繼的地步。

銀行的財政負擔(dān)加重

從1978年起，財政幾乎年年出現(xiàn)赤字，撥給銀行的信貸基金逐年減少。非凡是1983年企業(yè)流動資金供給由銀行統(tǒng)一治理后，財政很少給銀行增撥信貸基金，反而加強對銀行稅利的征收。1998年四大國有商業(yè)銀行實現(xiàn)營業(yè)收入5618.49億元，稅前利潤總額931億元，繳納的營業(yè)稅與所得稅合計為348.99億元。1999年營業(yè)稅稅率由5%調(diào)增為8%，可見商業(yè)銀行的稅收負擔(dān)逐步加重。另外，財政借款及大量不良債權(quán)和沖賬使銀行自有資金占信貸資金來源的比例由1980年的19%下降到1999年的8%.這其中還依靠1998年中心政府指令財政部向四大國有商業(yè)銀行發(fā)行2700億特種國債進行注資，才使商業(yè)銀行的資金充足率達到8%，基本上符合國際清算銀行對商業(yè)銀行規(guī)定的資本充足率的下限。如此沉重的財政負擔(dān)使銀行自身的經(jīng)營體系顯得脆弱，降低了防御金融風(fēng)險的能力。

當前積極財政政策的影響

積極財政政策是我國經(jīng)濟處于通貨緊縮時期，貨幣政策啟動經(jīng)濟乏力的非凡情況下而采用的。它對經(jīng)濟的拉動效應(yīng)較為明顯，1998年對GDP的貢獻率為5%，使經(jīng)濟增長率達8%；1999年在更為嚴重的環(huán)境下致使經(jīng)濟增長率達到1%；2000年的經(jīng)濟增長率達9%.無可否認，積極財政政策對經(jīng)濟的復(fù)蘇起了重要作用，但其啟動經(jīng)濟的效果與預(yù)期的仍有差距，它的運用存在著很大的風(fēng)險。

財政部向國有商業(yè)銀行發(fā)行2700億特種國債，補充了銀行的資本金，增強了銀行防范金融風(fēng)險的能力。但財政必須保證其發(fā)行的國債獲得2%以上的收益，否則財政不能按時向商業(yè)銀行付息。那么，國有商業(yè)銀行的這部分資本金也將成為虛假資本，隨時會引發(fā)金融風(fēng)險。

1991999年向國有商業(yè)銀行發(fā)行2100億國債，2000年發(fā)行1500億國債，全部用于基礎(chǔ)設(shè)施投資。同時，地方政府和銀行落實4000億相應(yīng)的配套資金以拉動經(jīng)濟。不盡如人意的是，國債資金的使用帶有很強的計劃性。許多地方政府沿襲過去爭項目、爭投資的做法。在項目實施中出現(xiàn)不按用途使用國債資金，項目前期預(yù)備不足，相應(yīng)配套資金不到位，財務(wù)治理混亂等情況，造成一些“半截子”、“豆腐渣”工程，浪費了大量的國債資金。要知道，積極財政政策是防范和治理通貨緊縮的短期手段，本身是以巨大的財政赤字為代價。若投入的資金大量流失，不能發(fā)揮效益。不僅財政背上巨額債務(wù)，陷入赤字—借債—赤字的惡性循環(huán)中，而且銀行也會形成新的不良資產(chǎn)。到時，金融風(fēng)險與財政風(fēng)險共沉浮。

財政發(fā)行的國債限用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而不用于加工業(yè)及其他方面，其目的在于克服經(jīng)濟中的短線瓶頸，增強經(jīng)濟發(fā)展的后勁，這一決策無疑是正確的。但在擴張性財政政策安排的投資中，偏重于資本密集、規(guī)模較大、并由政府全資包攬的重點建設(shè)項目；對勞動密集、中小規(guī)模、以及吸納社會民間資本參與的生產(chǎn)建設(shè)項目，則較少考慮。至于將增發(fā)的國債用于消費性的轉(zhuǎn)移支付如支持社會保障和教育等方面的支出，則更欠考慮。因此，積極財政政策難以迅速帶動企業(yè)投資和居民消費，使得在此嚴重的經(jīng)濟形勢下，財政支出極度擴張，增收緩慢。由此影響到銀行，增強金融風(fēng)險程度。

財政風(fēng)險中的金融問題

金融機構(gòu)經(jīng)營方式對財政的影響

改革以來，四家國有獨資商業(yè)銀行的經(jīng)營方針和治理辦法都發(fā)生了很大的變化，其業(yè)務(wù)也開始交叉。但由于歷史的原因，在經(jīng)營治理方式上仍存在較大缺陷。國家銀行仍沿襲國家機關(guān)治理體制，未能真正建立起現(xiàn)代金融機構(gòu)的內(nèi)部治理機構(gòu)、內(nèi)部約束和激勵機制，造成經(jīng)營成本過高和治理效率低下，使得銀行效益下降。與此同時，銀行的財政負擔(dān)又未減輕，其自身的積累速度放慢，于是銀行業(yè)作為財政穩(wěn)固財源所具有的持續(xù)性受到影響，波及到財政的收支平衡。

金融機構(gòu)重組方面的財政負擔(dān)。

從這幾年的實際情況來看，金融機構(gòu)重組的負擔(dān)直接或間接地轉(zhuǎn)移給財政。在處理金融機構(gòu)的關(guān)閉、破產(chǎn)。或者為了化解金融機構(gòu)的支付危機中，中心銀行往往要損失部分過去的老貸款或增加新貸款給予支持，中心銀行的貸款損失實際上由中心財政來墊底。另外，中心財政經(jīng)常提供某些形式的暗補貼。例如，某國有商業(yè)銀行在接受被關(guān)閉信托投資公司的資產(chǎn)債務(wù)以后，減免該銀行一定期限內(nèi)應(yīng)繳的中心銀行貸款利息，那么應(yīng)交稅金相應(yīng)減少，這實際上接受了財政補貼；或者，某國有商業(yè)銀行償付了被關(guān)閉信托投資公司的外債后，該銀行上繳的利潤減少了。

對于地方財政而言，同樣要經(jīng)受金融機構(gòu)重組帶來的壓力。突出表現(xiàn)為以下幾點：

當?shù)胤浇鹑跈C構(gòu)自有資本不足，以及經(jīng)營治理不善導(dǎo)致虧損，出現(xiàn)支付危機時，地方政府往往動員地方國有企業(yè)向有問題的金融機構(gòu)注資，以緩解支付危機。或者給予這些有支付危機的金融機構(gòu)以稅收減免，幫助它們渡過難關(guān)。對金融機構(gòu)分立、合并時，地方財政往往要投入一部分資本金予以資助。

在地方金融機構(gòu)出現(xiàn)資不抵債而破產(chǎn)關(guān)閉后，地方政府為了保證存款人的利益，維護社會穩(wěn)定，不得不動用本地單位的存款，甚至財政性存款去償付自然人的存款債務(wù)。有時還以某些優(yōu)惠條件讓本地企業(yè)收購金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)變現(xiàn)。不僅造成地方財政資金捉襟見肘，而且連累了不少效益好的企業(yè)。例如，資不抵債146億元的“

廣東國際信托投資公司”的境內(nèi)自然人存款由廣東省政府墊付。

財政體制不健全下滋生的“畸型兒”——農(nóng)村基金會，最終緣于政策、治理等問題而在全國范圍內(nèi)整頓關(guān)閉，對縣、鄉(xiāng)一級政府的財政產(chǎn)生了較大的沖擊。農(nóng)村基金會的大面積虧損導(dǎo)致缺乏足夠的資金償付存款，而這些存款直接涉及到農(nóng)民利益，處理不好將影響到農(nóng)村政權(quán)穩(wěn)定。因此，縣一級政府動用財政性資金分期償付，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府拿不出錢來償付的，承諾延期償付，并同意存款者用存單抵繳應(yīng)交款項，這對舉步維艱的縣鄉(xiāng)財政無異于雪上加霜。

上述這些都是財政資金信貸化的表現(xiàn)，使金融風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦L(fēng)險。

金融資產(chǎn)治理公司運行的風(fēng)險。

我國從1999年起先后成立四家資產(chǎn)治理公司，用于收購、治理、處置國有商業(yè)銀行剝離的不良資產(chǎn)，最大限度地保全資產(chǎn)、減少損失。同時，運用債權(quán)轉(zhuǎn)股權(quán)、資產(chǎn)證券化、資產(chǎn)置換、轉(zhuǎn)讓及銷售等市場化債權(quán)重組手段，實現(xiàn)對負債企業(yè)的重組，推動國有企業(yè)優(yōu)化資本結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)營機制、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，促進國企早日脫困。其目的是有效的防范和化解金融風(fēng)險。四大AMC所需資本金全部由中心財政投入，人民銀行只做業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。它能否良性循環(huán)，事關(guān)金融風(fēng)險的化解程度及財政負擔(dān)大小。從三個方面可看出它的運行中存在的風(fēng)險。

AMC在處理不良資產(chǎn)過程中有可能與債務(wù)企業(yè)謀合套取財政補貼。在AMC運行成本高，不良貸款回收率低的情況下，財政每年彌補的虧損將增大，界時財政將不堪重負。

國有商業(yè)銀行一邊將不良貸款存量劃給AMC處置，另一邊又不斷的產(chǎn)生新的不良貸款，使AMC永遠脫不了身，積累越來越多的風(fēng)險，將財政也連累進去。

國有企業(yè)出現(xiàn)的“道德風(fēng)險”。企業(yè)一看國有商業(yè)銀行的不良貸款由AMC來處置，財政還出資補貼，就賴賬不還貸款，貸款債務(wù)約束變得十分弱化，致使AMC運行困難，陷入進退兩難的困境。

財政風(fēng)險與金融風(fēng)險是我國宏觀經(jīng)濟風(fēng)險的主要表現(xiàn)形式，在我國已初見端倪，若不及時加以防范，任其發(fā)展，到時將會突變?yōu)殂y行支付危機、財政信用危機，直至殃及政府政權(quán)的穩(wěn)定。因此，只有充分熟悉財政風(fēng)險與金融風(fēng)險的內(nèi)在關(guān)系，采取切實有效的對策措施，才能規(guī)避好財政、金融風(fēng)險。