美英金融監管變革對比

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本輪國際金融危機爆發以來，學界和業界對于導致危機的原因及防范危機的措施提出了各種意見和建議。其中經常被提到的一個重要因素是西方大型金融機構規模過大，涉獵業務種類過于復雜，造成“大而不倒”的道德風險。為解決“大而不倒”的問題，西方國家對銀行現有經營模式進行了深刻反思，對上世紀90代初美國廢除《格拉斯—斯蒂格爾法案》、英國實施金融自由化等一系列法律政策進行了檢討，并提出了重大的結構化改革措施。政策導向從鼓勵混業經營轉而要求回歸傳統的分業經營，通過重構防火墻讓銀行的復雜結構簡單化。在推進分業經營上，美國和英國分別出臺了不同的改革措施。美國在2010年6月通過的《金融監管改革法案》（又稱《多德—弗蘭克法案》）中提出了沃爾克法則(Volckerrule)，旨在禁止普通商業銀行從事自營業務和運作對沖基金業務。英國在2011年9月份的獨立銀行委員會報告中提出了“圈護”法則（ring-fencerule），要求將吸收存款以及給個人和中小企業發放貸款等核心零售業務進行單獨圈護。大體而言，美國方案是將投資銀行業務和商業銀行業務分開，英國法案是將零售業務和批發業務分開；美國方案禁止的業務范圍少，但是要求隔離的程度高，英國方案禁止的業務范圍多，但是要求隔離的程度相對較低；美國方案要求存貸業務和自營業務必須由完全不同的機構從事，英國方案要求零售業務由獨立的子銀行承擔，但其剝離的批發業務仍可由集團內其他機構承接。盡管兩種方案存在一定差異，但共同點都是通過構筑防火墻限制風險傳遞，便利風險處置，保護納稅人和廣大儲戶的利益。

分業經營改革的總體背景

上世紀90年代以來，美國廢除了執行長達60年之久的以規范分業經營為精神的《格拉斯—斯蒂格爾法案》，并以《金融現代化法案》取而代之，英國等歐洲國家也相繼展開了金融自由化改革。一時間以混業經營為特征、以全能銀行為口號的銀行業務模式受到前所未有的推崇。銀行提供的所謂“一站式”服務可以讓客戶在一家機構獲得存款、貸款、匯兌、經紀、保險、資產管理、外匯交易等各種服務。傳統的商業銀行也開始不斷涉足承銷、經紀、交易和證券化等新興業務。隨著業務愈發復雜，銀行規模不斷擴大，與金融體系其他部分的關聯性也明顯增強。然而，本輪金融危機充分暴露了大型復雜金融機構的內在缺陷，徹底顛覆了人們以往對混業經營的盲目崇拜。混業經營模式在實踐中主要存在三大缺點：一是造成“大而不倒”的道德風險，扭曲市場約束機制。危機發生之前，市場認為大型金融機構即便倒閉也會有政府救助，因此造成這類機構可以以更低的資本和更高的杠桿率從事高風險業務，脫離了市場的有效約束。二是所謂的業務多元化收益缺乏實證，并且資產的相關性往往帶來更大風險。理論上講，混業經營的一大優勢是由于資產組合分散，收入來源分散，大型復雜金融機構的抗風險能力變得更強。但事實證明，由于其資產組合高度相關，且業務風險傳染性更強，其遭受尾部事件打擊而倒閉的幾率反而更高。由于其關聯性強，一旦倒閉給金融體系帶來的負外部性增加，產生破壞性更大，也導致對其救助的成本明顯提高。三是混業經營沒有真正支持實體經濟發展，銀行交易業務的迅猛發展造成嚴重的金融虛擬化現象。據統計，在金融自由化發展的二十年內，實體經濟的增長速度遠遠落后于金融資產的增長速度。英國金融資產與GDP的比例從2000年的3.25倍增加至2007年的5.2倍，美國各部門負債與GDP的比例從1990年的150%左右倍增至2007年的300%。金融危機前，全球場外金融衍生品名義本金的頭寸高達全球GDP的12.5倍。混業經營造成銀行業嚴重脫離實體經濟，金融交易已經演變為炒作投機的金融游戲。在此背景下，理論界提出了兩種截然不同的改革思路。一種思路是通過結構化約束重新回歸狹義銀行（narrowbanking）。狹義銀行只能吸收零售存款，發放零售貸款和購買國債，因此可以明顯降低杠桿率，減少資產負債期限錯配，提高抗風險能力。另一種思路是不對商業模式作出結構化約束，而是通過資本約束提高對高風險業務的資本要求，讓銀行根據其資本狀況自行選擇組織架構。在實踐中，由于金融市場和經濟模式的發展，重新回歸純粹的狹義銀行已不可能，但此次危機也證明，以市場為基礎的資本約束暴露出市場機制的缺陷。因此，此次危機后的金融監管改革采取折衷方案，出臺了結構化約束和資本要求相結合的一攬子措施。通過要求金融機構在不同性質業務之間設立防火墻，并且在此基礎上提高審慎監管要求，實現簡化銀行結構、提高銀行體系穩定性的目標。

美國的沃爾克法則

2010年美國國會通過的《多德—弗蘭克法案》是針對美國金融危機的一攬子監管改革法案，也是美國近十年來最重大的金融立法，厚達上千頁的法案涉及美國金融體制改革的方方面面，但其中經常被提到的一項重大舉措就是所謂的沃爾克法則。該法則由前美聯儲主席保羅•沃爾克提出，核心是禁止受到聯邦存款保險和聯邦儲備銀行支持的金融機構從事自營業務和發起或擁有對沖基金或私募基金。沃爾克法則實施后，普通商業銀行只能從事必要的做市業務，收入只能更多地依賴手續費和交易費用等，而不能再像以往依賴證券價格的短期波動獲取巨額利潤。沃爾克法則直指危機下美國銀行體制暴露出的各種弊病。首先，從事商業銀行和投資銀行業務存在明顯的利益沖突。銀行往往會給其貸款的客戶承銷證券，由于對客戶的資產負債狀況十分了解，會存在內部人信息問題，損害一般投資者的利益。其次，對沖基金等業務風險極大，局部風險會拖垮整個集團。例如貝爾斯登倒閉就是由其旗下的兩只對沖基金的巨額虧損所引發的。最后，銀行在銀行賬戶和交易賬戶之間的套利情況非常嚴重。由于交易賬戶的資本要求相對較低，銀行將資產劃入交易賬戶反而能夠更加節約資本，更好地滿足監管要求，因此紛紛追求做大交易業務，以此形成監管套利。盡管沃爾克法則表面上十分嚴厲，但是在院外集團的強大游說壓力下，沃爾克法則從提出到成為正式法案被極大弱化，主要體現在以下三個方面：一是部分證券得到了豁免，比如銀行仍然可以對美國國債、“兩房”債券和市政債進行自營交易。此外，雖然銀行不能從事自營類業務，但仍可以從事承銷、做市、對沖、和證券化等各類業務，仍然可以繼續其“發起—分銷”的職能。二是對沖基金業務沒有被完全禁止。銀行還可以至多持有不超過核心一級資本3%的對沖基金頭寸。三是過渡期非常長。2014年起才開始要求正式實施，而且美聯儲還可以給達標有困難的銀行再延長3年，此外，對于2010年5月1日前買入的沒有流動性的資產可以在2014年達標日之后給予長達5年的過渡期，因此銀行將有充裕的時間進行調整。沃爾克法則的全面實施將面臨很大的挑戰。首先是自營業務范圍難以界定。比如在有些對沖交易中，銀行不會對單筆交易進行對沖，而是從整個資產組合層面進行對沖，自然也會有不完全對沖的剩余風險。從監管角度很難分辨這類對沖是合理對沖還是有意持有的頭寸。此外，金融機構和監管當局對“自營”的解釋也不盡相同，在實施時還需要進一步的細則予以規定。其次是法則實施會給部分公司融資帶來額外的成本，因為銀行不得再從事公司債券交易，就可能造成部分公司債券失去流動性，從而推高融資成本，給實體經濟帶來更多的負擔。第三是會使系統性風險轉移至影子銀行體系。如高盛曾表示如果沃爾克法則給其帶來巨大沖擊，則有意選擇放棄銀行控股公司地位即脫離審慎監管范圍而繼續從事交易業務。第四是會給外國證券帶來沖擊。日本當局已經表示了美國實施沃爾克法則對日本債券市場沖擊的擔憂。由于沃爾克法則禁止在日本的美國銀行從事日本債券的自營業務，這將縮小日本債券的投資者范圍，給日本債券市場的流動性帶來不利影響。因此日本已經致函美國監管當局，要求其認真研究國內法規對國際金融市場的影響，考慮擴大豁免證券的范圍。

英國的圈護法則

2010年6月16日，英國財政大臣與商務大臣共同宣布成立英國銀行業獨立委員會，由前英格蘭銀行首席經濟學家約翰•韋克斯爵士擔任主席，其任務是制定一份詳細的金融監管改革計劃，以促進英國金融穩定，同時保持英國金融業在全球的競爭力。該委員會于2011年9月了最終報告，其中一項最引人注目的內容即對零售銀行實施“圈護”法則。為保護為個人和中小企業提供服務的重要零售功能，該報告提出通過“圈護”將這部分功能與批發銀行業務進行隔離。圈護并不要求全能銀行徹底放棄批發銀行業務，而是在內部設置嚴格的隔離機制，將二者相互分離。這一措施能實現對納稅人和公眾的雙重保護。一方面通過簡化結構能有效提高大型金融機構風險處置的效率，弱化銀行承擔過度風險的動機，減少其對公共部門支持的依賴；另一方面，通過保護零售銀行業務免受外部風險的沖擊，切斷金融風險的傳遞鏈條，保證其對個人和中小企業客戶提供持續服務。按照圈護法則，受圈護的零售銀行必須給英國的個人和中小企業提供存貸款服務，此外還可以給歐洲客戶提供存款和支付服務，還可以給歐洲客戶提供貸款，如按揭貸款、信用卡、貿易融資，還可以給集團內未受圈護的業務做，銷售相關的投資產品等等。對于受圈護的銀行，被禁止的業務包括不得給歐洲以外的客戶提供服務，也不得給金融機構發放貸款，不得參與有市場風險資本要求的各項業務，其中包括任何類型的金融衍生品交易、投資股票、企業債、可轉債和基金等，不得承銷股票和債券，也不得參與證券化的發行、交易、借貸和做市，但可發行和持有本行的證券化產品。據估算，英國銀行業約有1/6至1/3的資產將進入受圈護的范圍，資產總額在1.1萬億～2.3萬億英鎊，約占英國GDP的75%～160%。受圈護的銀行由于具有系統重要性，因此其審慎性要求也有所提高。如果受圈護銀行的風險加權資產占英國GDP的3%以下，則最低核心一級資本要求為7%，加上3.5%的帶有損失吸收功能的自救債，吸收損失的能力至少達到10.5%，杠桿率至少為3%。而如果受圈護銀行的風險加權資產占英國GDP超過3%，則資本要求大幅提高，最低核心一級資本為10%，加上帶有損失吸收功能的自救債，吸收損失的能力至少達到17%，杠桿率至少為4.06%。此外，受圈護的銀行必須與母公司的其他部分保持完全隔離。在法律上，受圈護的銀行必須是獨立的法人實體，具有獨立的董事會和管理層；在監管上，受圈護的銀行必須單獨計算資本充足率、杠桿率、流動性等審慎指標；在運營上，受圈護的銀行必須具有單獨的運營后臺，能隨時與母公司其他部分脫離；在資金調配上，受圈護的銀行在從母公司或兄弟公司獲得資金時必須按市場價格支付成本，不得形成不當關聯交易。雖然圈護法則在理論上能夠有效保護零售銀行業務，但在實施過程中同樣將面臨很大挑戰。一是風險管理難度加大。由于受圈護的銀行無法通過與其他銀行的借貸和衍生品交易進行風險對沖，其風險對沖機制將完全依賴于集團內部的支持，給風險管理的靈活性帶來很大挑戰。二是區分業務類型不易。由于受圈護的銀行不得從事衍生品和批發性業務，只有給零售業務提供的支持性業務可以得到豁免，但是支持性業務的概念存在模糊空間，無法準確定義業務的目的。三是集團內風險暴露提高。由于受圈護銀行完全依賴集團內部機制對風險進行管理，集團內部的風險交叉暴露會大大提高，一旦出現風險，其對受圈護銀行也可能帶來較大影響。

總結

一般而言，適度混業經營可以帶來多元化收益，如促進信息共享、擴展銀行風險管理手段、提升銀行對實體經濟的支持能力等。但是此次危機的一個重要教訓是多元化收益的實現依賴于監管政策的有效引導，而不是盲目的放松管制。實踐證明，過度混業經營不但未能實現金融機構對實體經濟的支持，反而給實體經濟發展造成拖累。此次危機后美國和英國在控制混業經營，重塑分業經營方面推出了各自的防火墻方案，既注重防范風險傳遞也盡量保持一定的多元化收益，既提高金融機構穩定性也避免削弱美國和英國金融業的整體競爭力。近年來，我國銀行業混業經營步伐加快，業務交叉增強，商業銀行也紛紛涉足保險、信托、租賃、承銷等新的業務，為避免重蹈西方混業經營覆轍，我國銀行業也應借鑒國際金融監管改革的精神，控制混業經營的深度和廣度，穩步建立符合我國銀行業特點的防火墻機制，為銀行業可持續發展奠定基礎，為支持實體經濟發展創造更加有利的條件。