金融監(jiān)督管理思考

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一、背景

2003年3月10日第十屆全國人大一次會(huì)議第三次會(huì)議通過了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)獲準(zhǔn)成立；是年12月27日，第十屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第六次會(huì)議通過了《中華人民共和國銀行業(yè)監(jiān)督管理法》(下稱《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》)、《關(guān)于修改〈中華人民共和國中國人民銀行法〉的決定》和《關(guān)于修改〈中華人民共和國商業(yè)銀行法〉的決定》，并于2004年2月1日起正式施行，三部銀行法的頒布和實(shí)施，標(biāo)志著我國現(xiàn)代金融監(jiān)管框架的基本確立。三部銀行法和《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《信托法》、《證券投資基金法》、《票據(jù)法》及有關(guān)的金融行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方法規(guī)、行業(yè)自律性規(guī)范和相關(guān)國際慣例中有關(guān)金融監(jiān)管的內(nèi)容共同組成了我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管制度體系。

一、金融監(jiān)管的作用

綜合世界各國金融領(lǐng)域廣泛存在的金融監(jiān)管，金融監(jiān)管具有深層次的原因和意義。

首先，金融市場失靈和缺陷。金融市場失靈主要是指金融市場對(duì)資源配置的無效率。主要針對(duì)金融市場配置資源所導(dǎo)致的壟斷或者寡頭壟斷，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)及外部性等問題。金融監(jiān)管試圖以一種有效方式來糾正金融市場失靈,但實(shí)際上關(guān)于金融監(jiān)管的討論，更多的集中在監(jiān)管的效果而不是必要性方面。

其次，道德風(fēng)險(xiǎn)。道德風(fēng)險(xiǎn)是指由于制度性或其他的變化所引發(fā)的金融部門行為變化，及由此產(chǎn)生的有害作用。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，存款人(個(gè)人或集體)必然會(huì)評(píng)價(jià)商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的安全性。但在受監(jiān)管的金融體系中，個(gè)人和企業(yè)通常認(rèn)為政府會(huì)確保金融機(jī)構(gòu)安全，或至少在發(fā)生違約時(shí)償還存款，因而在存款時(shí)并不考慮銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，金融監(jiān)管是為了降低金融市場的成本，維持正常合理的金融秩序，提升公眾對(duì)金融的信心。因此，監(jiān)管是一種公共物品，由政府公共部門提供的旨在提高公眾金融信心的監(jiān)管，是對(duì)金融市場缺陷的有效和必要補(bǔ)充。

第三，現(xiàn)代貨幣制度演變。從實(shí)物商品、貴金屬形態(tài)到信用形態(tài)，一方面使得金融市場交易與資源配置效率提高，一方面導(dǎo)致了現(xiàn)代紙幣制度和部分儲(chǔ)備金制度，兩種重要的金融制度創(chuàng)新。

最后，信用創(chuàng)造。金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品或服務(wù)創(chuàng)新其實(shí)質(zhì)是一種信用創(chuàng)造，這一方面可以節(jié)省貨幣，降低機(jī)會(huì)成本，而另一方面也使商業(yè)性結(jié)構(gòu)面臨更大的支付風(fēng)險(xiǎn)。金融系統(tǒng)是“多米諾”骨牌效應(yīng)最為典型的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)之一。任何對(duì)金融機(jī)構(gòu)無力兌現(xiàn)的懷疑都會(huì)引起連鎖反應(yīng)，驟然出現(xiàn)的擠兌狂潮會(huì)在很短時(shí)間內(nèi)使金融機(jī)構(gòu)陷入支付危機(jī)，這又會(huì)導(dǎo)致公眾金融信心的喪失，最終導(dǎo)致整個(gè)金融體系的崩潰。金融的全球化發(fā)展將使一國國內(nèi)金融危機(jī)對(duì)整個(gè)世界金融市場的作用表現(xiàn)的更為直接迅速。

因此，金融監(jiān)管對(duì)于維護(hù)良好的經(jīng)濟(jì)金融秩序、優(yōu)化資金配置、提高金融運(yùn)行效率、保證貨幣政策的有效實(shí)施、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展有著十分重要的作用。主要體現(xiàn)在：

(1)維持金融業(yè)健康運(yùn)行的秩序，最大限度地減少銀行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，保障存款人和投資者的利益，促進(jìn)銀行業(yè)和經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

(2)確保公平而有效地發(fā)放貸款的需要，由此避免資金的亂撥亂劃，制止欺詐活動(dòng)或者不恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁。

(3)金融監(jiān)管還可以在一定程度上避免貸款發(fā)放過度集中于某一行業(yè)。

(4)銀行倒閉不僅需要付出巨大代價(jià)，而且會(huì)波及國民經(jīng)濟(jì)的其它領(lǐng)域。金融監(jiān)管可以確保金融服務(wù)達(dá)到一定水平從而提高社會(huì)福利。

(5)中央銀行通過貨幣儲(chǔ)備和資產(chǎn)分配來向國民經(jīng)濟(jì)的其他領(lǐng)域傳遞貨幣政策。金融監(jiān)管可以保證實(shí)現(xiàn)銀行在執(zhí)行貨幣政策時(shí)的傳導(dǎo)機(jī)制。

(6)金融監(jiān)管可以提供交易帳戶，向金融市場傳遞違約風(fēng)險(xiǎn)信息

二、金融監(jiān)管存在的問題

現(xiàn)階段的金融監(jiān)管目標(biāo)可概括為：防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融體系穩(wěn)定與安全；保護(hù)公平競爭和金融效率的提高；保證金融業(yè)穩(wěn)健運(yùn)行。筆者認(rèn)為我國金融監(jiān)管中主要存在下列問題。

一是人民銀行定位不清晰，影響了央行參與、指導(dǎo)金融業(yè)整體監(jiān)管的作用發(fā)揮。跨市場金融產(chǎn)品的迅速發(fā)展，模糊了分業(yè)監(jiān)管的邊界，也使得分立的監(jiān)管難度在加大。與此同時(shí)，人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策、擔(dān)當(dāng)最后貸款人角色過程中，缺少與“三會(huì)”的合作機(jī)制，無法切實(shí)保證貨幣政策的執(zhí)行效果。從金融機(jī)構(gòu)收集的大量數(shù)據(jù)和信息，也存在重復(fù)采集、多頭采集和信息一致性差等問題。由于職責(zé)限制，浪費(fèi)了人民銀行在金融監(jiān)管和金融風(fēng)險(xiǎn)化解上所具有的其他機(jī)構(gòu)無法比擬的分支機(jī)構(gòu)布局優(yōu)勢。

二是金融監(jiān)管成本和效率不匹配。我國監(jiān)管效果不盡人意，消極金融現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。主要原因包括：金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量、經(jīng)營水平的限制、漸進(jìn)式經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)“弱金融”的過度依賴，還包括自上而下的金融改革方式、監(jiān)管寬容的存在致使市場懲戒機(jī)制不力，金融機(jī)構(gòu)自我約束、自我管理機(jī)制不健全，金融同業(yè)工會(huì)等行業(yè)自律性組織在我國也極為少見，社會(huì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和檢查缺乏自主權(quán)。監(jiān)管部門將主要精力放在機(jī)構(gòu)審批和業(yè)務(wù)審批上，對(duì)金融機(jī)構(gòu)日常營運(yùn)監(jiān)管較少，難以發(fā)揮應(yīng)有效能。

三是多頭監(jiān)管問題。首先，多個(gè)監(jiān)管主體之間在監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上不可避免地存在差異，造成在某些領(lǐng)域出現(xiàn)監(jiān)管重合，在某些領(lǐng)域又出現(xiàn)了監(jiān)管真空，例如金融機(jī)構(gòu)同業(yè)存放、系統(tǒng)類法人機(jī)構(gòu)資金往來等非同業(yè)拆借融資行為監(jiān)管問題，商業(yè)銀行設(shè)立基金管理公司進(jìn)入貨幣市場問題，都面臨這樣的監(jiān)管困境；其次，由于監(jiān)管主體都依據(jù)各自的監(jiān)管原則制定監(jiān)管規(guī)則，在保證各自監(jiān)管有效性的同時(shí)，勢必犧牲了監(jiān)管效率，提高了監(jiān)管成本；第三，多頭監(jiān)管的存在，使得沒有一個(gè)“有權(quán)”機(jī)構(gòu)能夠負(fù)責(zé)整個(gè)金融市場和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)，最佳的監(jiān)管時(shí)機(jī)往往會(huì)在溝通、協(xié)調(diào)過程中被錯(cuò)過。金融監(jiān)管受外部因素影響問題。中國金融體制改革從一開始就是在政府控制下的自上而下的改革。從中國人民銀行獨(dú)立行使中央銀行職能、專業(yè)銀行分設(shè)，再到政策性銀行的成立，無不都是在政府的推動(dòng)下完成。也正因?yàn)樵诮鹑隗w制改革中有政府的參與，從而極易產(chǎn)生尋租行為與內(nèi)部人控制的問題。金融機(jī)構(gòu)的尋租行為，甚至包括與地方政府協(xié)同的尋租行為，加大了金融監(jiān)管的難度，降低了金融監(jiān)管的效率。

四是“監(jiān)管有余、創(chuàng)新不足”問題。在現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管制度下，銀行參與證券業(yè)務(wù)被限制，一些具有轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)及套期保值功能的金融產(chǎn)品和金融工具無法在市場立足，影響到證券機(jī)構(gòu)的運(yùn)作及策略，證券市場表現(xiàn)出很強(qiáng)的短期投機(jī)性和不穩(wěn)定性。與此同時(shí)，大量衍生金融產(chǎn)品則受到嚴(yán)格的監(jiān)管限制，金融機(jī)構(gòu)對(duì)于金融創(chuàng)新的動(dòng)力不足，制約了我國金融的發(fā)展

三、改進(jìn)金融監(jiān)管的建議

發(fā)揮央行監(jiān)管優(yōu)勢，整合金融穩(wěn)定、金融服務(wù)和金融監(jiān)管資源。央行在參與金融監(jiān)管活動(dòng)中，無論是宏觀穩(wěn)定性調(diào)節(jié)，還是微觀審慎性監(jiān)督，都具有其不可替代的優(yōu)勢。此次金融危機(jī)提醒我們：在市場失靈、集體失去理性時(shí)，必須、且只能由政府出手進(jìn)行全局性的干預(yù)，中央銀行作為國家的銀行、最后貸款人，是最能夠以超越金融業(yè)的角度審視金融體系，進(jìn)而實(shí)施有效風(fēng)險(xiǎn)處置的部門。比較可行的改革方式，是對(duì)原有監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，按照統(tǒng)一監(jiān)管、功能性監(jiān)管的思路，由人民銀行牽頭建立“金融監(jiān)管委員會(huì)”，下轄銀監(jiān)局、證監(jiān)局、保監(jiān)局、外管局，甚至可進(jìn)一步打破按照被監(jiān)管主體類型劃分監(jiān)管機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)，分存款類、授信類、信托類、投資銀行類、保險(xiǎn)類、類等業(yè)務(wù)種類對(duì)應(yīng)監(jiān)管部門，有效填補(bǔ)監(jiān)管盲區(qū)，解決分業(yè)監(jiān)管中政策協(xié)調(diào)和配合問題。“金融監(jiān)管委員會(huì)”的職能定位與“貨幣政策委員會(huì)”相對(duì)，前者負(fù)責(zé)金融監(jiān)管，后者研究和制定貨幣政策，兩者共同服務(wù)于維護(hù)金融穩(wěn)定的總體目標(biāo)。

借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，改進(jìn)監(jiān)管方式，由粗放式監(jiān)管向風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。金融監(jiān)管應(yīng)適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營、金融創(chuàng)新的新形勢，放棄主體監(jiān)管思路，更多強(qiáng)化功能性監(jiān)管，對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)的同類型的業(yè)務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管，以減少監(jiān)管真空和盲區(qū)；深化非現(xiàn)場監(jiān)管，更貼近市場前沿，利用現(xiàn)代科技手段，從金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營數(shù)據(jù)抓起，提高監(jiān)管的前瞻性和有效性；推進(jìn)金融改革，完善金融體系，特別是在金融風(fēng)險(xiǎn)只能控制和轉(zhuǎn)移、不能被消除的原理指導(dǎo)下，推進(jìn)商業(yè)銀行朝著科學(xué)的公司治理結(jié)構(gòu)改革，建立健全存款保險(xiǎn)、金融機(jī)構(gòu)紓困基金。

正確處理金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新的辯證關(guān)系。不可簡單地將金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新、金融監(jiān)管與金融發(fā)展對(duì)立起來，有效的監(jiān)管對(duì)于金融創(chuàng)新起到規(guī)范、控制風(fēng)險(xiǎn)的作用，有利于金融創(chuàng)新和金融健康、良性發(fā)展。正確的態(tài)度是不因?yàn)榇钨J危機(jī)而抑制合理的金融創(chuàng)新，也不放任投機(jī)性的金融創(chuàng)新自由泛濫釀成系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)。

加強(qiáng)金融監(jiān)管的國際合作。首先，要按照新資本協(xié)議要求制定相應(yīng)的規(guī)章，強(qiáng)化對(duì)商業(yè)銀行以及金融控股公司的風(fēng)險(xiǎn)管理及資本金的要求；其次，要對(duì)銀行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系的合理性、準(zhǔn)確性及信息披露的可信性進(jìn)行監(jiān)督，推動(dòng)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理的科學(xué)化；再次，針對(duì)國有商業(yè)銀行資本充足率偏低的問題，要制定相關(guān)政策，使其資本充足率盡快達(dá)到巴塞爾協(xié)議的要求；最后，要強(qiáng)化監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行安全性監(jiān)管的獨(dú)立性和權(quán)威性，使其具有處罰的自主權(quán)。