論農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

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土地作為人類社會(huì)最基本的生存和生產(chǎn)要素，其歸屬與利用對(duì)于一國(guó)的政治制度、經(jīng)濟(jì)制度的確立和運(yùn)行有著極其重要的影響。故科學(xué)地界定和調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是國(guó)家發(fā)展和穩(wěn)定的必然要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則的推動(dòng)下，我國(guó)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。但由于多年來我國(guó)民事立法和司法實(shí)踐，單純依靠債權(quán)制度保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，產(chǎn)生諸多弊端。今年3月1日開始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》（以下簡(jiǎn)稱土地承包法），穩(wěn)定和完善了以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，規(guī)范并加大了對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)。在我國(guó)物權(quán)法立法之際，進(jìn)一步探討農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性，對(duì)于保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益、促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的進(jìn)程，皆具有十分重要的意義。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念

要探討土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性，首先必須搞清土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念與內(nèi)涵。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念與稱謂，許多學(xué)者提出不同的看法：有的主張稱為“承包使用權(quán)”；有的認(rèn)為應(yīng)叫做“土地承包權(quán)”或“農(nóng)地使用權(quán)”，有的主張改稱為“永佃權(quán)”，認(rèn)為目前我國(guó)的農(nóng)村土地承包權(quán)就是一種新的永佃權(quán)；有的呼吁建立“地上權(quán)和永佃權(quán)”，取代承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)這個(gè)概念“混淆了地上權(quán)和永佃權(quán)之間界限，無(wú)法分清這樣兩個(gè)民事權(quán)利概念之間的法律差別”，“在司法實(shí)踐中造成不應(yīng)有的混亂”（楊立新《論我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的缺陷及其對(duì)策》）。

筆者認(rèn)為，要科學(xué)地界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念，必須了解土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的形成與發(fā)展。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是具有中國(guó)特色的社會(huì)主義農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，它的產(chǎn)生與成熟代表了我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的歷程。從歷史背景上看，我國(guó)在改革開放前，農(nóng)村實(shí)行的是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”、“統(tǒng)一生產(chǎn)、統(tǒng)一分配”的體制，農(nóng)民生產(chǎn)勞動(dòng)本身與其利益脫節(jié)，存在著“有力不出工、出工不出力”的現(xiàn)象，直接影響了生產(chǎn)力的發(fā)展。安徽鳳陽(yáng)的農(nóng)民率先實(shí)行“大包干”，打破“大鍋飯”。從1978年起，一些農(nóng)村陸續(xù)出現(xiàn)了包產(chǎn)到戶。但當(dāng)時(shí)對(duì)這種現(xiàn)象的看法并不一致。直到80年代初期，承包到戶這種做法得到中央肯定。此后的憲法修正案，以及民法、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》、《草原法》等都對(duì)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制進(jìn)行了基本的規(guī)范。總的來看，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)符合當(dāng)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和廣大農(nóng)民的要求，是生產(chǎn)關(guān)系必須適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展這一規(guī)律在農(nóng)村運(yùn)作的結(jié)果，也是農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求。1986年4月通過并公布的《中華人民共和國(guó)民法通則》第八十條第二款規(guī)定：“公民、集體依法對(duì)集體所有的或者國(guó)家所有由集體使用的土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，受法律保護(hù)。承包雙方的權(quán)利和義務(wù)，依照法律由承包合同規(guī)定。”“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”第一次作為法定的概念出現(xiàn)在法律條文中。

于2003年3月1日起施行的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》進(jìn)一步規(guī)定了“國(guó)家實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度”，不僅再次明確使用了“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”這一概念，而且規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、保護(hù)及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)等制度，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念與內(nèi)涵更加具體和完善。其概念與內(nèi)涵可界定為：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是指我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶或個(gè)人對(duì)國(guó)家或集體所有的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等，依據(jù)承包合同所享有的長(zhǎng)期占有并進(jìn)行耕作、畜牧、養(yǎng)殖及其他生產(chǎn)活動(dòng)的使用和收益的權(quán)利。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體在《土地承包法》中規(guī)定了兩類：一是該法第十五條規(guī)定的“家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶”。這類主體有權(quán)和集體簽訂合同取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，是一種法定的主體；第二類主體是對(duì)不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地上設(shè)立的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，其主體可以是本集體經(jīng)濟(jì)組織及其以外的單位、農(nóng)戶和個(gè)人。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的客體是農(nóng)村集體所有或國(guó)家所有由農(nóng)村集體使用的土地及“四荒”地。其內(nèi)容是受法律保護(hù)的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體承包經(jīng)營(yíng)的權(quán)利和義務(wù)。由于土地制度涉及國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)制度、宏觀政策、社會(huì)穩(wěn)定等，因此，代表國(guó)家意志的立法機(jī)關(guān)在確定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)內(nèi)容時(shí)，堅(jiān)持的原則就是“正確處理國(guó)家、集體、個(gè)人三者的利益關(guān)系”（《承包法》第七條），才能達(dá)到“維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定”的目的。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是我國(guó)土地權(quán)利體系中基本的主要的組成部分，是土地市場(chǎng)的重要權(quán)利載體，擔(dān)負(fù)著實(shí)現(xiàn)土地民事流轉(zhuǎn)的重要職能（地上權(quán)一般不具有實(shí)現(xiàn)土地民事流轉(zhuǎn)的功能），具有極為重要的地位。其豐富的內(nèi)涵、重要的作用，是大陸法上的地上權(quán)所不能比擬的。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)凝聚了我國(guó)廣大農(nóng)民群眾在黨的建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論的指導(dǎo)下，發(fā)奮圖強(qiáng)擺脫貧困奔小康的情結(jié)和寶貴經(jīng)驗(yàn)，具有牢固的實(shí)踐基礎(chǔ)和強(qiáng)大的生命力。它不是在引用、消化和改造國(guó)內(nèi)外的永佃權(quán)和地上權(quán)基礎(chǔ)上形成的權(quán)利設(shè)計(jì)，更不是大陸法的地上權(quán)制度在中國(guó)推行的結(jié)果。所以我們完全無(wú)必要仿照大陸法的“地上權(quán)”制度，更無(wú)必要拿“地上權(quán)”、“永佃權(quán)”的概念來取代土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律屬性之爭(zhēng)

幾年來學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)爭(zhēng)論不休。有些學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是債權(quán)，有些學(xué)者認(rèn)為是物權(quán)或新型物權(quán)，有的說承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是用益權(quán)，有的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)經(jīng)歷了一個(gè)債權(quán)物權(quán)化的過程。還有的認(rèn)為“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)既不是典型的物權(quán)，也不是典型的債權(quán)，而是一種兼具物權(quán)和債權(quán)特點(diǎn)的奇怪的混合體”（葉建豐《在我國(guó)重建永佃權(quán)的構(gòu)想》）。理論界關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)爭(zhēng)論的代表性觀點(diǎn)主要有物權(quán)說和債權(quán)說兩種。

（一）債權(quán)說

不少學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是以承包合同為基礎(chǔ)構(gòu)建的，屬債權(quán)性質(zhì)，其主要理由是：1、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)連帶于聯(lián)產(chǎn)承包，發(fā)包方對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物-土地握有相當(dāng)大的支配權(quán)，承包人若達(dá)不到“承包指標(biāo)”就要承擔(dān)違約責(zé)任，甚至被發(fā)包方收回土地承包權(quán)。2、從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件看，承包人不能自主轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須經(jīng)發(fā)包方同意，這種轉(zhuǎn)讓方式完全是普通債權(quán)的轉(zhuǎn)讓方式。3、聯(lián)產(chǎn)承包合同關(guān)系是發(fā)包方與承包人之間的內(nèi)部關(guān)系，在土地轉(zhuǎn)包關(guān)系中，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利也是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如果該權(quán)利性質(zhì)為物權(quán)，顯然違背一般物權(quán)法原理。總之“聯(lián)產(chǎn)承包合同，屬于債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的農(nóng)地使用權(quán)（即目前的土地承包經(jīng)營(yíng)），屬于債權(quán)性質(zhì)”（見《制定中國(guó)物權(quán)法的基本思路》，載《法學(xué)研究》1995年第3期）。“目前的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有債權(quán)性質(zhì)，‘并不是因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)’是一個(gè)典型的債的關(guān)系術(shù)語(yǔ)，而是根據(jù)其據(jù)以存在的現(xiàn)實(shí)法律關(guān)系的內(nèi)容與特點(diǎn)，進(jìn)行深入分析之后所得的結(jié)論”（陳甦《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化與農(nóng)地使用權(quán)制度的確立》）。

（二）物權(quán)說

在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度推行前期，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。他們從物權(quán)的一般概念（對(duì)物的管理、支配、收益和排他干涉）出發(fā)，依據(jù)物權(quán)法定原則和我國(guó)《民法通則》第八十條第二款關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的規(guī)定，第五章第一節(jié)（被公認(rèn)是立法對(duì)物權(quán)關(guān)系的確定），認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)系物權(quán)性的。但其理由不盡相同，有的認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)類似于傳統(tǒng)民法上的永佃權(quán)，永佃權(quán)屬于用益物權(quán)類的民事權(quán)利，故土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自然屬于物權(quán)性的。有的認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“是在農(nóng)村土地等自然資源所有權(quán)與使用收益權(quán)分離的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的一類新型物權(quán)”（彭萬(wàn)林主編的《民法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，1994年版）；有的則進(jìn)一步認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)的民事權(quán)利（《新中國(guó)民法學(xué)研究綜述》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1990年）。還有的認(rèn)為我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)類似于德國(guó)、瑞士民法中規(guī)定的用益物權(quán)體系中的用益權(quán)。其認(rèn)為我國(guó)“目前有兩種權(quán)利可以歸入創(chuàng)設(shè)的用益權(quán)之中，即以開發(fā)利用國(guó)有集體自然資源（森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、礦藏）為目的使用權(quán)和以耕作、牧畜、養(yǎng)殖為目的而承包國(guó)有、集體土地資源（土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面）的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。因?yàn)檫@兩類權(quán)利都符合用益權(quán)的特征，其內(nèi)容與用益權(quán)基本相同”（房紹坤《用益物三論》，《中國(guó)法學(xué)》1996年第2期）。

總之，關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，百家爭(zhēng)鳴，仁者見仁，智者見智，各種主張皆有一定的理論支撐。有的學(xué)者認(rèn)為，債權(quán)說與物權(quán)說平分秋色，實(shí)際上只是采取了不同的判斷標(biāo)準(zhǔn)和方法而已。債權(quán)說是基于具體權(quán)利的普遍形成過程的實(shí)證判斷，物權(quán)說是基于抽象權(quán)利的法定原則和規(guī)定的邏輯推論（梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》，法律出版社，1998年版）。

筆者認(rèn)為，在法治時(shí)代，社會(huì)需要即產(chǎn)生法律，其權(quán)利的性質(zhì)亦是由體現(xiàn)國(guó)家意志的法律賦予的。我國(guó)實(shí)行的是土地公有制和土地所有權(quán)非商品化的基本制度。土地使用權(quán)（農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)）即成為土地資源市場(chǎng)流動(dòng)的唯一權(quán)利載體，具有實(shí)現(xiàn)民事流轉(zhuǎn)的功能，債權(quán)性質(zhì)顯然不利于建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法律屬性探析

要探討分析土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法律屬性，我們先剖析一下土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體運(yùn)作和內(nèi)在要求。

家庭承包經(jīng)營(yíng)（早期稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)），是將農(nóng)村集體所有的土地按人口均分，再以農(nóng)戶為單位與村、組簽訂承包合同，明確承包期、承包費(fèi)等內(nèi)容。合同簽訂后農(nóng)戶則享有自主經(jīng)營(yíng)的權(quán)利，對(duì)自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的收益“上繳國(guó)家的，留足集體的，剩余全是自已的。”這是在堅(jiān)持土地公有制前提下，為了激勵(lì)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給農(nóng)民更多的自主權(quán)，進(jìn)而在經(jīng)營(yíng)機(jī)制上和分配上所作的重大調(diào)整。它適應(yīng)了農(nóng)村生產(chǎn)力水平和農(nóng)民的要求，20多年的實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。但由于這個(gè)制度本身的局限，也帶來了一些不利因素。例如，村、組所有的東、西、南、北、中的土地皆按人口均分，戶戶享有，好壞搭配，平均分?jǐn)偅斐纱笃恋氐摹八榛保焕诖笮蜋C(jī)械化生產(chǎn)；一家一戶的土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上的分散導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小，進(jìn)而導(dǎo)致生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本的增高。特別是我國(guó)加入WTO以后，這一問題尤為突出。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品因價(jià)格偏高而缺乏國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。近年來農(nóng)民收益驟減，在一些二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，出現(xiàn)了棄耕、撂荒現(xiàn)象。廣大農(nóng)民和各級(jí)政府都在不斷尋求解決問題的辦法，并逐步引入市場(chǎng)機(jī)制。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在農(nóng)村推行的結(jié)果，必然使政府對(duì)農(nóng)村土地的管理方式發(fā)生變化。例如，在強(qiáng)化使用權(quán)方面，有的地方采取轉(zhuǎn)讓措施，讓不愿種地者將其承包地租給需要土地的農(nóng)戶或者種田能手，使土地相對(duì)集中一些；有些地方則允許承包地繼承、轉(zhuǎn)包，使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)由固定變?yōu)殪`活；還有一些地方為解決以農(nóng)戶為單位的小生產(chǎn)與農(nóng)村大市場(chǎng)的矛盾，推出了公司加農(nóng)戶、專業(yè)協(xié)會(huì)加農(nóng)戶、專業(yè)市場(chǎng)加農(nóng)戶等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)營(yíng)方式；有些地方還實(shí)行了“股份制”和“反租倒包”等形式。這些舉措不同程度地克服了家庭承包經(jīng)營(yíng)的不足和局限，同時(shí)也將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題凸顯出來，更重要的是促使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)向物權(quán)轉(zhuǎn)化。

因?yàn)閭鶛?quán)性質(zhì)不僅不利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化，且在實(shí)踐中會(huì)產(chǎn)生諸多弊端。例如，在我國(guó)農(nóng)村開始實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，農(nóng)民在土地上僅僅享有債權(quán)法意義上的經(jīng)營(yíng)權(quán)，當(dāng)時(shí)對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)是以承包合同為依據(jù)，這種保護(hù)使農(nóng)民有了相對(duì)于集體組織的某種獨(dú)立法律地位。但從土地承包方面說，侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)：簽訂合同后，發(fā)包方不履行合同，將農(nóng)民的承包地隨意收回；以建設(shè)公益事業(yè)項(xiàng)目為名，隨意占用農(nóng)民已經(jīng)承包的土地；未經(jīng)農(nóng)民同意，隨意調(diào)整農(nóng)民的承包地，隨意提高承包費(fèi)；隨意縮短土地承包期等，不同程度地侵犯了農(nóng)民的切身利益，挫傷了農(nóng)民的積極性。有些鄉(xiāng)、村干部表面上是代表平等的當(dāng)事人一方在簽訂合同，但實(shí)際上是以管理者的身份在行使權(quán)力。這種以行政力量做后盾的不平等很容易導(dǎo)致發(fā)包方強(qiáng)行撕毀合同，一些地方曾頻繁出現(xiàn)農(nóng)民起訴鄉(xiāng)村集體組織違反土地承包合同的案件。最高人民法院于1986年在《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》中，對(duì)“發(fā)包方任意毀約問題”作出專門規(guī)定，指出：“審理這類案件，應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)原合同的效力。承包人要求繼續(xù)履行合同的，應(yīng)予支持。發(fā)包方毀約給承包人造成的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)當(dāng)予以賠償”。但這種賦予土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)保護(hù)措施，遠(yuǎn)不能適應(yīng)穩(wěn)定農(nóng)村土地使用關(guān)系和保護(hù)農(nóng)民利益的客觀要求。發(fā)包人完全可以通過合同條款，對(duì)承包人權(quán)利加以限制和附加種種苛刻的義務(wù)或條件。另外對(duì)承包人以合同為依據(jù)，適用合同法的法理，承包人的權(quán)益亦難以得到充分保護(hù)。法院對(duì)承包人的保護(hù)，受到合同法規(guī)則的制約，比如未經(jīng)發(fā)包人同意私自轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包承包合同的，承包合同無(wú)效，這就不利于建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制。再者，由于債權(quán)具有相對(duì)性，無(wú)排除第三人的對(duì)世效力，假如在承包人的承包權(quán)益受第三人侵害時(shí)，如果發(fā)包人不以所有權(quán)人身份請(qǐng)求保護(hù)，則很難直接啟動(dòng)保護(hù)程序。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)行法律尚未確認(rèn)第三人侵害債權(quán)，也未賦予占有人以占有事實(shí)抵御第三人侵害的占有效力。因而將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)定位為債權(quán)直接影響到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易安全。隨著農(nóng)村經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)、勞動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和市場(chǎng)取向改革的深入，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)體制的基礎(chǔ)上創(chuàng)設(shè)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)機(jī)制，具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和深遠(yuǎn)的戰(zhàn)略意義。近年來，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出速度加快、區(qū)域擴(kuò)大、參與主體多元化、流轉(zhuǎn)形式多樣化的態(tài)勢(shì)，無(wú)形中促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擺脫債權(quán)保護(hù)的束縛，而向物權(quán)轉(zhuǎn)化，其物權(quán)屬性日益彰顯的客觀要求敦促國(guó)家在物權(quán)立法時(shí)，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)規(guī)定為物權(quán)，以物權(quán)關(guān)系取代承包合同關(guān)系。

法律上之所以需要設(shè)立物權(quán)制度，其原因便是人們對(duì)物的支配需要和利用需求。人們對(duì)物的支配需求的廣泛性和相互排斥性，往往會(huì)導(dǎo)致社會(huì)沖突和對(duì)抗。于是便要求設(shè)立法律，從法律上加以規(guī)范（確認(rèn)、保護(hù)、制裁），以便建立一種理性的社會(huì)秩序。支配需求的廣泛性在很大程度上來自于資源的有限性和人們對(duì)資源的利用需求的無(wú)限性。資源的有限性和人們的需求廣泛性之差距越大，對(duì)抗就越強(qiáng)，進(jìn)而要求通過法律實(shí)現(xiàn)其對(duì)資源合理配置和有效利用的愿望就越高。土地具有位置的固定性、資源的稀缺性和不可再生性等特殊屬性，故在古今中外立法上，土地權(quán)利不僅是土地法律制度的核心內(nèi)容，也是物權(quán)法的重要內(nèi)容。建立土地法律制度的根本目的，是政府對(duì)土地資源的保護(hù)和有效利用及穩(wěn)定社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治秩序。土地法律制度的調(diào)整對(duì)象，是土地的歸屬、利用、流轉(zhuǎn)和管理等關(guān)系。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)一方面反映的是對(duì)集體土地的經(jīng)營(yíng)，另一方面反映農(nóng)戶對(duì)土地利益的分配。羅馬法認(rèn)為，他物權(quán)是積極地創(chuàng)設(shè)在他人之物上的權(quán)利。既然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)涵有承包經(jīng)營(yíng)他人（集體）土地的權(quán)利和取得自己應(yīng)得利益之內(nèi)容，若以債權(quán)作為它的定位，是很難保證承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益實(shí)現(xiàn)的。所以，要切實(shí)保證承包人對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)及其權(quán)益的排它干涉與支配，唯一的保證是必須認(rèn)可土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是物權(quán)中的他物權(quán)。

羅馬法上的永佃權(quán)和地上權(quán)都屬于（他物權(quán)的）用益物權(quán)，體現(xiàn)的是非所有權(quán)人與所有權(quán)人之間的用益關(guān)系，是典型的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)與其權(quán)能相分離的形式。在《法國(guó)民法典》、《德國(guó)民法典》和《瑞士民法典》中，將永佃權(quán)規(guī)定為用益權(quán)以便與地上權(quán)相區(qū)別。地上權(quán)是在法律對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行“地上物屬于土地”的附合原則情況下，為保護(hù)人們保有和享用建筑物和其他工作物的利益而設(shè)。我國(guó)對(duì)建筑物和地面工作物一向?qū)嵭小罢l(shuí)投資、誰(shuí)所有”的原則，對(duì)建筑物的所有權(quán)已給予充分保護(hù)，不存在以地上權(quán)設(shè)立附合原則。用益權(quán)賦予權(quán)利人對(duì)物的全部使用及收益的權(quán)利。我國(guó)《土地承包法》規(guī)定，承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即取得對(duì)承包地的全部占有、使用和收益的權(quán)利。并規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”（《土地承包法》第32條）。

《日本民法》在物權(quán)法編中，規(guī)定專門的一章“永佃權(quán)”，規(guī)定永佃權(quán)人有支付佃租、而在他人土地上耕作或牧畜權(quán)利；永佃權(quán)人可以將其權(quán)利轉(zhuǎn)讓給他人，或者在其權(quán)利存續(xù)期間，為耕作、牧畜而出租土地；永佃權(quán)的存續(xù)期間為20年以上50年以下。《意大利民法典》在第三編“所有權(quán)”中專門規(guī)定第四章“永佃權(quán)”。永佃權(quán)人承擔(dān)改良土地、向土地所有權(quán)人定期支付地租，對(duì)土地產(chǎn)生孳息、埋藏物以及對(duì)有關(guān)地下層的利用，永佃權(quán)人享有與土地所有權(quán)人同等的權(quán)利。意大利永佃權(quán)的期限可以永久或者附期限，所附期限不得少于20年。我國(guó)《土地承包法》規(guī)定：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)。”那種認(rèn)為，由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有一定承包期限、因而不是物權(quán)的觀點(diǎn)，是站不住腳的。其實(shí)，是否有期限并不是物權(quán)的決定因素。如前述一些國(guó)家的物權(quán)法中的地上權(quán)或地役權(quán)、永佃權(quán)也都是有期限的。物權(quán)的根本特征在于對(duì)標(biāo)的物是否有排他的支配權(quán)，而非是否長(zhǎng)期享有該權(quán)利。

不論是德、法、瑞民法上的用益權(quán)還是日、意民法上的永佃權(quán)，其權(quán)利的內(nèi)容，都是土地使用人租用土地，用以耕作或畜牧，在租用的土地上收獲孳息，與我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)（除了土地所有權(quán)制度不同外），其內(nèi)容大致相同。我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在承包集體的土地上進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并取得自己應(yīng)得的收益。所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在本質(zhì)上不僅是一種他物權(quán)，還是用益物權(quán)，具有用益物權(quán)之全部屬性。但以前由于法律規(guī)范的不健全，使以承包合同形式形成的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有了債權(quán)特征。雖然《民法通則》將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)列入第五章第一節(jié)，但“民法通則賦予的物權(quán)性質(zhì)在具體制度中的體現(xiàn)極不充分，在現(xiàn)實(shí)的具體法律關(guān)系中實(shí)現(xiàn)則是極不普遍的。這是毋庸諱言的。”（梁慧星主編：《中國(guó)物權(quán)法研究》，法律出版社，1998年版）。從《民法通則》第八十條第二款、《農(nóng)業(yè)法》第十二條的規(guī)定看，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)系基于合同約定的權(quán)利，當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)由合同約定，顯然與物權(quán)法定原則相違背。由于這些規(guī)范的不一致，才使得立法者旨在規(guī)定為物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在低價(jià)位的具體規(guī)范中，表現(xiàn)出許多債權(quán)特征。故引起學(xué)者們“債權(quán)說”與“物權(quán)說”的理論紛爭(zhēng)。

《中華人民共和國(guó)土地承包法》確立的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，從本質(zhì)上說已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了物權(quán)化。例如《土地承包法》第十二條至第十七條，對(duì)土地承包雙方權(quán)利義務(wù)的確定，是物權(quán)法定原則的體現(xiàn)；第二十三條規(guī)定在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)，未登記的不得對(duì)抗善意第三人，此乃物權(quán)變動(dòng)的公示方式，采取登記對(duì)抗主義；第五十四條規(guī)定的發(fā)包方若有侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的八種行為之一的應(yīng)承擔(dān)的六種民事責(zé)任，完全是侵犯物權(quán)應(yīng)承擔(dān)的侵權(quán)責(zé)任；第五十三條“任何組織和個(gè)人侵害承包方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。”這是關(guān)于侵權(quán)責(zé)任的規(guī)定。顯然，《土地承包法》是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一個(gè)絕對(duì)的權(quán)利即物權(quán)來保護(hù)的。

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)雖然是由農(nóng)戶或其他承包人和村、組、集體通過簽訂承包合同產(chǎn)生的。從現(xiàn)實(shí)的角度看承包合同在一些地方仍然存在，且今后仍可能繼續(xù)存在。但這個(gè)簽訂合同的過程不能說明承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就是債權(quán)。羅馬法上的永佃權(quán)一般基于與土地所有人訂立永佃契約而產(chǎn)生。我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在獲得物權(quán)法上的地位之后，承包經(jīng)營(yíng)合同只能充當(dāng)設(shè)立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的一種形式，“因?yàn)榇颂幍某邪莿?chuàng)設(shè)物權(quán)的行為，或者說是物權(quán)變動(dòng)中的原因行為”（孫憲忠：《確定我國(guó)物權(quán)種類以及內(nèi)容的難點(diǎn)》，《法學(xué)研究》2001年第1期）。也就是說，物權(quán)與合同并非互相排斥，相反合同往往是物權(quán)產(chǎn)生的主要原因。雖然承包合同仍然是合同的一種，遵循意思自治，但對(duì)于合同中的主要內(nèi)容，例如確定承包人對(duì)于承包地的支配使用，由雙方自由約定的空間很小，主要部分都是由《土地承包法》確定的。因此，即使在合同中規(guī)定了雙方的權(quán)利義務(wù)，但這些權(quán)利義務(wù)在承包法中都有明確的規(guī)定，承包合同的約定只不過是把法律中的規(guī)定的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行“重述”，其本質(zhì)上仍是法定的權(quán)利義務(wù)。所以，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)來說，這無(wú)疑是一個(gè)法定的權(quán)利，而不是約定的權(quán)利，這是物權(quán)法定原則的體現(xiàn)。

由于承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物是集體所有或者國(guó)家所有而依法由農(nóng)民集體使用的土地，并且“農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。”（《土地承包法》第4條），所以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是屬于他物權(quán)中的用益物權(quán)（用益權(quán)）。但與傳統(tǒng)的他物權(quán)和用益權(quán)相比，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有其自己的特點(diǎn)：（1）具有“成員權(quán)”的內(nèi)在含義。因?yàn)椤霸诙鄶?shù)情況下，擁有社員權(quán)是取得集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的必要條件”（王衛(wèi)國(guó)：《中國(guó)土地權(quán)利研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版），并且受國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的政策影響較大。（2）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)通常是以家庭所有成員的權(quán)利共同行使，從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。（3）承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的標(biāo)的物一般是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的土地，非經(jīng)批準(zhǔn)不得改變土地用途。從這些特點(diǎn)看，我國(guó)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種新型的用益權(quán)。