成品油管道保護的瓶頸透析

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一、成品油管道發展及現狀

管道輸送成品油,作為一種先進的運輸方式,具有鐵路、公路等其他運輸方式無法比擬的優勢。我國成品油運輸長期依賴鐵路,據有關資料,我國成品油運輸中,鐵路約占70%,而管道僅占3%左右。我國成品油管道,無論從規模上,還是運輸能力方面,與我國石化工業發展極不相稱,與美國、俄羅斯和西歐等國家和地區相比,差距更大。二十世紀以來,我國煉油企業總體布局已發生了較大變化,從規模小、布局分散轉向相對集中,而我國成品油運輸市場格局變化不大,制約了煉油企業的進一步調整和優化。

鐵路運輸受季節性的運輸影響尤為突出,況且鐵路運油本身還存在損耗高、環節多、作業復雜、成本高、安全性差和不利于環境保護等一系列問題。因此,針對鐵路線成品油運輸所存在的運力不足和成本高等問題,建設成品油管道將煉廠的成品油資源產地與全國的消費市場連接起來已顯得十分必要。建設成品油管道不僅能保證成品油市場的供應,降低了成品油運銷成本和損耗,也降低了企業經營和用戶用油成本,同時管輸方式也更加安全和環保,具有良好的經濟效益和社會效益。

二、成品油管道保護存在的問題

(一)管道設計方面

管道設計沒有把成品油管道的設計水平提高,或者還停留在過去原油管道設計的水平上。有時候憑空想象,不調查研究,就下結論;設計要沒有超前性,設計的成品油管道,還沒有把管道埋到地下,已經顯示很落后了。比如管道的管徑設計太小,沒有考慮管道將來全國的聯網;管道防腐可能滿足了設計的要求,但是卻沒有考慮當地的實際問題,城市的發展規劃,管道旁邊的高壓線路對管道的影響,沒有考慮到管道陰極保護和泄露軟件檢測的效果好壞等等。

(二)投資問題

有的公司對于投資是比較寬松的,只要能列的投資,上級單位都會撥付,這對建設高質量的成品油管道是很必要的,但是由于大手大腳卻造成了極大的浪費。比如環境保護問題,建設單位讓地方環境保護部門做預算,地方環保部門當然把能列的都列上,把不該列的也都列上,一個本來應該100萬的環保預算,地方環保部門把30年后的辦公樓重建都列進去了,實在找不到能列的了,最后列到1100萬元。建設單位看有1100元的預算,就和地方環保部門溝通,預算900萬達成協議,而后建設單位到上級單位申請資金說地方環保部門環境預算1100元,經過我們多次溝通協調,又通過某某副省長做工作,現在降到了900萬元,上級管理部門一聽,非常高興,就撥付了900萬元,又把建設單位夸獎了一番,這樣國有資產就白白地流掉了。還有的建設單位作為上級單位派下來的代表,每天不是在工地監督施工,而是樂于整天宴請地方政府官員,經常送高級禮品,并邀請他們出國旅游,理由也是冠冕堂皇與地方政府加強溝通有利于辦事。確實事情好辦了,但國有資產也大量白白流走了,最后弄不好自己也陷進去了,因此,上級主管部門加強資金監管是必需的,也是必要的。

(三)管道保護法律法規方面存在的問題

目前《石油天然氣管道保護條例》已經過時,《中華人民共和國物權法》對管道建設提供了依據,但卻容易加重企業負擔。

目前原油管道、天然氣管道、成品油管道及其他管道的建設和運行都沒有專門的法律進行保護,目前的法規只有2001年7月26日國務院頒布的《石油天然氣管道保護條例》,該條例是專門保護輸油氣管道的專門性條例,但對目前來說已經過時,因為《石油天然氣管道保護條例》第十三條規定:“管道企業對其使用的經依法征用的土地,享有土地使用權,任何單位和個人不得非法侵占。當地農民在征得管道企業同意后,可以在征地范圍內種植淺根農作物,但管道企業對在管道巡查、維護、事故搶修過程中造成農作物的損失,不予賠償。”而目前國家對土地征用范圍與程序控制比較嚴格,一般修建成品油管道都不再征用土地,而是賠償一季或兩季作物后臨時占用,等成品油管道修建完畢后進行復耕,讓農民再進行種植農作物或做其他用途。

2007年10月1日實施的《中華人民共和國物權法》對管道建設有關的條款主要有:

第八十八條不動產權利人因建造、修繕建筑物以及鋪設電線、電纜、水管、暖氣和燃氣管線等必須利用相鄰土地、建筑物的,該土地、建筑物的權利人應當提供必要的便利。

第九十一條不動產權利人挖掘土地、建造建筑物、鋪設管線以及安裝設備等,不得危及相鄰不動產的安全。

第九十二條不動產權利人因用水、排水、通行、鋪設管線等利用相鄰不動產的,應當盡量避免對相鄰的不動產權利人造成損害;造成損害的,應當給予賠償。

第一百三十六條建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權,不得損害已設立的用益物權。

《中華人民共和國物權法》又規定:

第一百二十五條土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利,有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產。

第一百三十五條建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利,有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。

以上可以看出《中華人民共和國物權法》對管道建設提供了法律依據,但是由于土地不是管道企業征用的,土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利,有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產;建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利,有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施。因此,這就與《石油天然氣管道保護條例》相矛盾,《石油天然氣管道保護條例》第十五條禁止任何單位和個人從事下列危及管道設施安全的活動:其中第二款為:“在管道中心線兩側各5米范圍內,取土、挖塘、修渠、修建養殖水場,排放腐蝕性物質,堆放大宗物資,采石、蓋房、建溫室、壘家畜棚圈、修筑其他建筑物、構筑物或者種植深根植物”。

按照上位法優于下位法的立法原則,《石油天然氣管道保護條例》成為一紙空文,變得不可執行。因為成品油管道是在別人的土地下方埋設的,別人自己的土地為什么不能取土、挖塘、修渠、修建養殖水場,排放腐蝕性物質,堆放大宗物資,采石、蓋房、建溫室、壘家畜棚圈、修筑其他建筑物、構筑物或者種植深根植物?按照《中華人民共和國物權法》規定的權利,《石油天然氣管道保護條例》的禁止性規定顯然無效,其禁止性規定違反了上位法立法的精神。退一步說《石油天然氣管道保護條例》這個條款有效,管道企業也應對他們進行賠償或補償。況且成品油管道通過別人的土地,法律規定可以過,但別人每年都可以收取管道占用費,管道巡線通過費,管道塌陷賠償費,管道維護、維修占地費,不讓取土、挖塘、種植、蓋房賠償費等等,因此,這些費用將給管道企業帶來極大負擔。只不過,目前大部分人的法律意識不是很強,沒有給管道企業要這部分費用,但不代表將來不要這部分費用。因此,《石油天然氣管道保護條例》,已經過時,沒有存在的基礎了,而《中華人民共和國物權法》卻可能會加重企業負擔。

三、成品油管道發展的對策及建議

(一)關于設計問題

在設計方面,要把成品油管道的設計水平提高,不要憑空想象,不調查研究,就下結論;設計要具有超前性,把成品油管道的設計,放在全國管網的大局考慮,要虛心吸取國內其他設計及國外設計的先進經驗和教訓,不要閉門造車。設計單位對成品油管道設計要有前瞻性、超前性、要對成品油管道的運營和發展負責。

(二)投資預算方面

對成品油管道投資預算,計劃部門要撲下身子,了解基層,不要憑感覺,憑下屬單位與自己關系的親密程度去做預算計劃,而要一視同仁對待,不要讓下級單位去跑關系、去要計劃。對于成品油管道的技術資金的使用與控制可以制定各種管理辦法,只要不違規違紀,不鋪張浪費,把資金投在了該使用的地方,就應該支持,鼓勵,因為一分價錢一分貨,便宜的東西,好貨畢竟不是很多。

對于業務招待、會議、車旅費則該嚴格控制就嚴格控制,但對目前來說也要適度,因為處理地方關系沒有資金確實很難辦事,但有適度的資金也要遵守國家的法律、法規和企業的規章制度。會議方面,各種會議應盡量壓縮,需要研究的問題通過電子郵件,發給需要參加的人員,再匯集意見、建議或召開視頻會議大家都能參與討論。這樣就省了很多的會議費、差旅費等。因此,投資在加強監管的同時,應對成品油管道的質量方面投足、投夠。

(三)關于法律保護問題

成品油管道由于輸送的是汽油、柴油具有易燃易爆性,成品油管道一旦破裂,發生爆炸,易造成群死群傷,給國家人民的財產生命安全造成極大危害,并且會給當地造成極大的環境污染,如果油品流進大江大河更會造成不可估量的損失,因此如何保護在建和運行中的成品油管道是擺在我們面前不可回避的問題。

關于破壞成品油管道的刑事犯罪問題刑法規定的已經詳盡,在此不再贅述。目前主要需要解決的是成品油管道平時運行和管理過程中需要保護的問題。實際上2001年國務院頒布的《石油天然氣管道保護條例》中已經特別詳盡,但由于該條例已經過時,我們需要把它進行修改完善,然后制定成法律,既保護管道通過地方土地的使用權人的利益,保護管道企業管理和維護成品油管道的合法權益,又不至增加管道企業太大的負擔。

目前影響成品油管道生產治安秩序的問題十分突出,管道安全保護任務非常繁重,又由于成品油管道具有易燃易爆、危險性極大地特點,我國沒有一部成品油管道安全保護的專門性法律,為了成品油管道運營安全,為了保護廣大人民的生命財產安全,制定一部成品油管道安全保護的專門性法律迫在眉睫,我們應聯合法律界的專家學者提出議案,加緊督促全國人大盡快進行制定成品油管道安全保護法律的立法程序,為成品油管道安全保護法律的出臺做出自己應有的努力。這個專門性法律需要很多人的共同努力才能實現,但目前卻也是一個不得不制定的法律。