金融風暴中政府的援助與存款保險

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【摘要】本文從四個方面就金融危機中政府流動性援助與存款保險進行了闡述:一是最后貸款人流動性援助。二是顯性存款保險制度。三是最后貸款人流動性援助與存款保險。四是對我國建立顯性存款保險制度的一些思考。

【關鍵詞】危機金融貸款

自2007年2月開始,美國抵押貸款風險開始浮出水面,逐漸演變為一場“次貸危機”,瞬間席卷美國、歐盟和日本等世界主要金融市場,形成大蕭條以來最嚴重的全球金融危機。

在危機面前,銀行家只管領取高額薪酬拂袖而去,反正其背后有國家掏包買單,大眾收拾殘局,這讓人們不禁感覺又回到了羅賓?漢劫貧濟富的時代。各國政府在這場金融危機中對金融機構頻頻伸出援助之手的行為讓人們產生這樣一些疑問:政府是否應該出手救助那些陷于流動性困難的銀行等金融機構?如此等等。對這些問題的回答在我國顯性存款保險制度即將推出之際或許能引起些許思考。

金融業在現代經濟社會中處于舉足輕重的地位,有鑒于此,各國政府都把維護金融體系的穩定、防止系統危機或崩潰的發生作為根本目標。從歷史上的銀行危機看,引發系統危機的關鍵因素有兩個:對銀行的“擠兌”即銀行的流動性危機和公眾對銀行信心不足所導致的悲觀預期。針對這兩方面原因,政府通常運用最后貸款人援助(緊急救助)和存款保險制度(風險補償機制)建立起金融安全網。關于最后貸款人、存款保險各自的運行機制已經有大量的研究文獻,而兩者之間的關系問題似乎并未引起足夠的關注。本輪金融危機中政府對金融機構的大規模援助為研究兩者的關系提供了一個契機。

一、最后貸款人流動性援助

“最后貸款人”一詞的出現可以追溯到19世紀。沃爾特?巴格霍特(WallerBagehot)在其經典著作《倫巴第街》中論證了政府賦予英格蘭銀行壟斷銀行券發行的特權,排他性地擁有政府的收支余額,是導致該銀行轉化成中央銀行的關鍵,并且由于具有這些優勢。于是“所有其他銀行圍繞它運轉,并且將它們的(黃金)儲備寄存在它那里”。這表明了中央銀行作為銀行的銀行也是與生俱來的、自然的特征。而最為經典的論述,是巴格霍特基于這些職能而提出的“最后貸款人”原則,“無論哪家或哪些銀行持有國家的最終儲備,都必須在出現恐慌時最慷慨地貸出這些儲備”。這一原則被后來的銀行家和經濟學家廣泛引用,成為對中央銀行行為的一種規定。

最初的最后貸款人原則,顯然是出于銀行監管的考慮。現在,“最后貸款人”通常被解釋為一國貨幣管理當局為化解銀行風險,向暫時出現流動性困難的銀行提供緊急流動性援助的一種制度安排。一國貨幣管理當局作為最后貸款人向可能發生或已經發生流動性危機的銀行提供流動性援助是世界各國的一種普遍做法。

在具體操作中,中央銀行從事的3類活動都可能會被視為最后貸款人援助。首先是在即時支付結算系統下提供的即日流動資金,或通過貼現窗口提供的隔夜流動資金。它們的主要目的都是確保銀行同業支付系統運作暢順,是屬于按日提供的短暫支援;其次是當一家銀行很可能已經無力償債,而其倒閉將會影響整個貨幣金融體系的穩定時,中央銀行便會伸出援手,提供較長期的流動資金援助或資本援助。第三類援助介于這兩者之間,援助那些基本上仍具還債能力,但正面對暫時性資金困難的銀行。這種援助的作用,是為遇到短期資金問題的金融機構提供喘息的空間,以便采取糾正措施。

但是,中央銀行提供緊急救助的資金是有成本的。如果所提供的救助資金不能收回,那么,就等于中央銀行憑空發行了一筆基礎貨幣,隨之而來的貨幣存款創造實際上是對以貨幣表現的整個社會財富作了相應攤派。從這個意義上說,中央銀行所提供的救助資金實際上是社會的公共資金。作為負有社會性責任的機構,中央銀行必須權衡公共資金使用的成本和效益,注意防范救助行動可能對貨幣穩定目標帶來的消極影響,以及可能產生的嚴重道德風險問題,決不能不加區別地對所有陷入流動性困難的金融機構提供緊急救助。

二、顯性存款保險制度

顯性存款保險,是指由經營存款業務的金融機構按照所吸收存款的一定比例,向特定的保險機構繳納保險金,當投保機構破產倒閉,不能償還存款人的款項時,由存款保險機構進行賠償。

顯性存款保險的目的是保護存款者的利益,維護正常的信用秩序。其功能主要體現在:第一,保護小存款者。小存款者在投資技能、信息獲得和監督成本方面的弱勢,使其成為最容易擠兌的群體,因而也是存款保險首先考慮的保護對象。第二,保護某些陷入流動性困難的個體銀行。第三,促進銀行業金融機構的公平競爭。

顯性存款保險制度帶來積極效應的同時,也帶來難以克服的逆向選擇和道德風險問題。如果將存款保險看成是一種簽約的各方,包括銀行、存款人、監管者、政治家及納稅人的多邊委托合同,存款保險制度必須通過完善的設計和其他制度的配套來控制委托框架下的逆向選擇和道德風險問題。源于存款保險制度的道德風險作用于銀行和存款人的方式主要有三種:第一,存款保險制度的存在,使得銀行不必為投資的額外風險支付更高的利率來補償存款人,銀行為獲得高的回報率,就存在選擇高風險的投資策略的激勵,從而擴大單個銀行的風險。第二,對銀行本身來說,由于存款保險制度保障了銀行在發生流動性危機時的支付,銀行自身的內部監管就會相對弱化和滯后,從而擴大了單個銀行倒閉的可能性。第三,在存款保險制度的保護下,保險額度內的存款者由于利益受到保護而弱化了對銀行的選擇和監督。同時,自愿存款保險可能因為逆向選擇而難以為繼,強制存款保險可能誘使低風險銀行承擔更高的風險項目,“監管寬容”可能更加泛濫。

三、最后貸款人流動性援助與存款保險

最后貸款人流動性援助主要援助流動性不足但仍有清償能力的銀行,向清償力不足的銀行提供流動性援助反而延長了危機時間,這是由于流動性支持過于寬泛降低了銀行審慎經營的激勵,延誤了恢復健康的調整時機,并形成了額外的損失。但是由于清償力的狀況難以動態把握,這給最后貸款人的操作帶來了較大的困難,也可以說最后貸款人具有較大的模糊操作空間。如果最后貸款人給清償力不足的銀行提供流動性援助,就抵消了既有的銀行審慎經營的激勵框架;如果沒有對仍具備清償力、但流動性不足的銀行給予及時的援助,就會增加存款保險的負擔。這就涉及到最后貸款人流動性援助和存款保險之間的兼容問題。

由此看來,存款保險的功能僅限于防止銀行倒閉的可能性,而中央銀行和存款保險機構提供流動性的能力實際已經代替了常規的保險過程。實際上,大多數情況是經營不良的銀行在中央銀行或存款保險機構的幫助下與其他銀行合并或被兼并。對于愿意兼并倒閉銀行的合作者,存款保險機構通過提供補貼貸款或購買倒閉銀行的不良資產等方式來對兼并者提供流動性(這樣做的好處是存款人不止在保險額度內的存款得到償付,而是全部存款都有了保證)。

恰當的貨幣政策以及中央銀行或財政部的隱性擔保也是存款保險的必要補充,中央銀行可以通過貨幣政策工具減輕銀行系統的流動性壓力。例如,中央銀行在蕭條時期實施擴張性的貨幣政策,通過公開市場業務購買不良資產或者通過貼現窗口向整個銀行體系提供流動性,從而使擠兌的蔓延效應達到最小。這時,存款保險公司只需要關注運轉嚴重不良的某些銀行即可。

四、對我國建立顯性存款保險制度的一些思考

中國到底需不需要顯性存款保險制度?我國政府從隱性擔保的現狀改革到存款保險制度是否真的能夠為整個金融體系設立一道安全防線?

從以上對最后貸款人流動性援助(隱性保險)和存款保險制度(顯性保險)的分析中可以看出,最后貸款人流動性援助和存款保險制度存在著相輔相成的關系。在通常情況下,中央銀行應當運用貨幣政策工具維護銀行體系的穩定,存款保險公司則援助個別陷入流動性危機的銀行;在金融危機時期,中央銀行應當提供較長期的流動資金援助或資本援助,以“政府擔保”的形式恢復公眾對貨幣金融體系的信心。

安全網的設計并不僅僅局限于對發達國家中發揮作用的一些要件進行簡單的復制,而應該結合國內金融合同框架以及其他的制度性缺陷和國別特色進行適當的調整。我國實施顯性存款保險制度仍需考慮以下兩個方面的因素:

1.金融審慎監管必須有效運行

審慎性監管原則又被稱為“結構性的早期干預和解決”方案。銀行業實施審慎性監管是存款保險制度低成本、可持續運行的前提條件。此次源起美國的金融危機在金融監管方面給我們敲響了警鐘。美國銀行業的監管機構雖然眾多,但是重疊的監管機構不僅沒有強化監管,反而縱容了銀行越來越多的違規行為。當監管當局認識到“容忍與拖延”導致了更大損失的時候,問題已經積重難返,超過了監管者力所能及。

在不久前召開的G20倫敦峰會上,二十國集團領導人達成加強金融監管的一致意見,將對沖基金和信用評級機構等所有可能引發系統性風險的金融市場、金融產品和市場參與者都置于適當的監管和監督之下。中國應該抓住這次機會,進一步完善審慎性監管規則。

2.存款保險制度運行的基礎是市場信息的透明度

在信息披露不足或虛假的情形下,一般存款人缺乏判斷銀行優劣的依據。故需要更新會計和信息披露規則以改善信息傳遞。

參考文獻:

[1]存款保險制度研究——2005年存款保險國際論壇文集.中國金融出版社,2006-8-1.

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[4]張皚梅.小議中國現行存款保險制度.西南財經大學金融學院.