國債模式幾個重要觀點評價

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一、國債規模衡量指標及對我國國債規模的現狀評價

國債有不同的內涵。

通常來說,國債是指政府在國內外發行債券或向外國政府和銀行借款所形成的國家債務1。廣義地講,國債是指政府實際負擔的債務,除國家預算公布的債務外,還加上或有債務(或有債務是指國有銀行系統中的壞帳,隨著目前現收現付制逐漸取消而產生的退休金債務,國家擔保的公共和非公共部門的國外借款,糧食收購和流通中積累的損失)2。在眾多學者分析與評價債務規模時,國債有時指內債,有時指外債,這些差異不影響他們提出基本一致的結論與政策建議。但涉及到總的債務規模時,對形勢的某些判斷則有所不同。

國債規模即內外債規模包含三層含義:一是歷年累計的債務總規模;二是當年發行的國債總規模;三是當年到期需還本付息的債務總額。我國從1979年開始恢復發行公債,截止到1998年,累計公債發行13755.8億元,1997年底公債余額為4825.84億元,年度公債發行額從1979年35.31億元增加到1998年的3310.9億元,國債規模增加速度之快、幅度之大,使它日益成為人們關注的焦點。分析和評價國債規模有不同的角度和指標。有學者認為,判斷國債規模適度與否的主要指標有五項:一是債務依存度,即當年國債發行額/當年財政支出額,它表明當年財政支出中多少是由債務收入支持,指標越高,說明對債務的依賴性越大。二是國債負擔率,即國債余額/GDP,表示國民經濟的國債化程度,指標越高,表示國債對經濟的干預越強,而財政收入相對不足。三是國債償還率,即當年國債到期付息額/GDP,指標越高,表示債務償還越集中,國債期限結構不合理。四是財政分配率,即當年國債發行額/GDP,比率越高,表示財政通過發行國債集中的財力越大。五是國民應債率,既人均國債量/人均存款,指標越高,表示居民年收入中購買國債的比率越高,而其潛在購買力不足3。按照國際標準,前4項指標的警戒線分別是20%、15%、6%、3%。我國的實際情況是,國債依存度在1996年已達26%,超過國際警戒線;國債負擔率1995年達到5.2%,國債償還率1994年為7.48%,1995年為13.48%,財政分配率1991年超過警戒線,達到3.3%,1995年末3.8%。儲蓄存款的應債比率1995年僅為5.1%,但人均國債量占人均年收入比例較高。由此可見,對國債發行規模影響程度的大小依次是國債償還率、國民應債率、國債依存度、國債負擔率,其中三項指標超標說明不能對繼續擴大國債規模過于樂觀。

也有學者提出這樣幾組相對指標,債務依存度、國債償債率、國債負擔率、居民應債力,其中國債償債率指一年的還本付息額/當年財政收入,居民應債能力指國債余額/居民儲蓄存款或其余額1。有學者從這樣幾個方面進行分析,一是比較國債的增幅與財政收入的增幅,指出國債增幅超過財政收入增幅1倍以上,并在1985、1988、1990、1994四個年度出現跳躍式增長,說明國債增長與財政收入的增長沒有密切關系,主要取決于政府需要和國債自身還本付息。二是分析國債依存度,有三個口徑:內外債/國家財政支出,反映國債總規模;內債/財政支出,反映內債規模;內債/中央財政支出,反映發行主體的債務負擔;從90年代起,我國國債規模迅速擴大,債務依存度上升,1995年第一口徑指標超過國際警戒線,第三個口徑1992年就已經超過,1997年達到56%。三是分析國債償債率(國債還本付息/當年財政收入),1997年國債償債率超過20%,超過警戒線10%一倍,說明國債規模進入了借新還舊的惡性循環。四是分析國債負擔率(國債余額/國民生產總值),以控制在20%內合適,我國國債余額1990年為19.59%,1996年為20.76%,已到臨界點。五是分析債務支出的使用,指出消費性支出所占比率越來越高,大大降低了國債的償還能力2。

有學者從靜態和動態兩個角度分析國債規模的衡量指標。從靜態的角度可分為國債償債能力指標和國民應債能力指標,前者有國債占GDP的比重和財政的債務依存度等指標,后者有國債占國民銀行儲蓄存款和手持現金的比重等指標。從動態上看,國債規模應當隨國民經濟規模變動而變動3。目前我國的國債規模中的應債能力、國債占GDP的比重均處在安全領域,而且具有擴張的空間;財政的債務依存度特別是中央財政的債務依存度已遠遠超越了國際安全線,國債本息支付急劇增長,籌資成本居高不下,說明國債管理體制存在問題;財政收支占GDP的比重持續趨低,說明財政規模與其職能很不相稱。隨著國民經濟的發展、政府宏觀調控目標和手段的調整,國債規模應當相應地擴張或收縮。

還有學者在探討中提出,由于國債是一種借貸行為,國債規模同時受到政府財政的償還能力和社會資金供給能力的制約,所以考察國債的數量規模應分為兩個層次,一是借貸二者中數量較小的一方決定了國債的最大限度,二是在最大限度下綜合考慮政府對債務資金的需求以及對社會經濟的影響,確定合理的發行量4。有學者認為《馬斯特里赫特條約》中關于財政赤字/GDP小于3%,國債余額/GDP小于60%的規定,借鑒了歷史的經驗教訓,可以起到防止赤字在短期內擴大、保持國債的相對穩定、防范經濟風險的作用,因而可供我們參考5。但也有學者指出,以《馬》條約中的規定作為警戒線,是一種誤解6。文章認為,規定的意義不在于數字本身,而是為了歐共體成員國將財政赤字和債務保持在大致相同的水平,3%和60%只是成員國限制線。

上述文章所提及的國債均指內債或內外債,有學者認為除了以上涉及的國債規模指標外,還應考慮國有銀行壞帳和或有債務,把國家綜合負債率(內外債與或有債務之和/GDP)作為監控債務規模的主要指標。其中最重要的是國家綜合負債指數,從最大口徑數在75%—100%之間來看,我國繼續發債的空間已經不大,再通過債務融資用于新的基礎設施的余地較小。這與大部分文章所認為的從國債余額占GDP的比重看,國債規模擴張還有很大潛力的觀點存在差異。二、影響國債規模的因素1.國債規模逐年增大的原因。一般認為原因在于:1財政赤字劇增。有學者分析指出,稅收收入隨著社會經濟體制與國民收入分配格局的變化,在非規范性政府收入的沖擊下,出現大面積的流失,與此同時財政支出不斷膨脹,造成了赤字的連年擴大1。2赤字彌補方式的轉變。國債是赤字的一種彌補方式,從通過向中央銀行透支和舉借國債兩種方式彌補赤字到1994年后全部以舉借國債一種方式彌補,國債發行規模一舉突破千億元大關。3國債規模累積效應。國債到期必須還本付息,歷年發行額和滾存余額使每年還本付息額越來越大,到1995年后我國已出現發新債還舊債的局面。4強化政府職能的必然結果。為改善經濟結構、加大對基礎產業投資,需要大量資金,因此國債發行額增大是財政收入不足時強化政府職能的必然結果2,總之,債務規模趨大是體制轉軌時期諸方面矛盾的綜合反映3。

有學者著重從國債的作用進行分析,指出彌補赤字是國債規模擴張的主要原因,適應深化改革、加強重點建設、增強財政宏觀調控能力等也是國債規模擴張的重要原因4。

2.制約國債規模擴張的因素。

彌補擴大的財政赤字需要國債規模進行擴張,但國債能否發行與發行多少還取決于購買者的愿望與能力。從這個角度出發,有的學者認為支撐我國國債規模擴張的主要原因有5:1人民對政府的信任和支持。2各經濟主體收入增加,應債能力增強。在整個國民收入分配中,個人所占份額迅速上升,城鄉居民儲蓄存款占國內總儲蓄的比重也達到70%以上,居民的購買潛力很大。3由于較好地兼顧了安全性、流動性與收益性,國債的投資性增強,逐漸成為“金邊債券”。4國債一二級市場的完善起到了推動作用。

有學者則認為,經濟的發展水平、金融深化的程度、政府管理效能、市場發育狀況、國債結構與成本—效益狀況都制約著國債規模的擴張,其中應債主體的應債能力、政府的償債能力、財政貨幣政策目標是主要影響因素:1應債主體的應債能力受到國民經濟發展水平制約,國債規模增長率不能高于國民經濟增長率;應債能力和應債主體可支配收入直接相關,而其可支配收入水平受制于國民收入水平、稅率、國債還本付息、物價水平等因素。我國社會公眾已具有較強的應債能力。2政府的償債能力主要表現為政府還本付息的能力,償債能力不能小于當年債務還本付息額。財政收支狀況、國債償付對國民經濟的影響、國債的運用效益以及未來的經濟發展水平都制約著政府的償債能力。3國債作為財政政策和貨幣政策的結合部,其政策效應的大小取決于決策過程的科學化和民主化。

參考資料：

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