國家腐敗與反腐敗

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一、腐敗及其危害的分析

什么是腐敗？國際貨幣基金組織將腐敗定義為：“濫用公共權力以謀取私人的利益。”[1]國際透明組織將腐敗定義為“公共部門中官員的行為，無論是從事政治事務的官員，還是從事行政管理事務的公務員，他們通過錯誤地使用公眾委托給他們的權力，使他們自己或親近于他們的人不正當地、非法地富裕起來”。[1]因此，我們可以一般地認為，腐敗是指公共權力人違背委托人的意愿，濫用自己掌握的權力，謀取私利的行為。

毫無疑問，在當今世界上，任何一個國家都存在腐敗現象，但有所不同的是，有些國家能夠將腐敗控制在較小的范圍和程度內，而有些國家，特別是體制轉軌國家，腐敗日盛，以致成了嚴重的社會問題。

一般而言，腐敗不僅褻瀆了公眾的信任，損害了社會公平，而且侵蝕了社會資本，浪費了資源，降低了效率，因而其危害是不容忽視的。就體制轉軌國家而言，日益滋生蔓延的腐敗對轉軌進程、現代化進程及經濟社會的穩定造成嚴重影響。各種研究表明，在市場化進程中一個國家的腐敗程度與投資和經濟增長之間有著顯而易見的負相關關系，因為腐敗降低了投資并進而降低了經濟增長率，減少了對教育和健康領域的支出，降低了公共投資、稅收收入和直接投資。進一步講，腐敗還會扭曲市場和政府的功能，間接地影響經濟效率和經濟增長。比如，腐敗使政府難以有效地實施必要的管制和監察，降低了政府矯正市場失靈的能力；圍繞腐敗展開的競賽扭曲了激勵機制；腐敗大大降低了政府在契約履行和產權保護方面的基本功能；腐敗還會降低市場經濟制度或民主制度的合法性；腐敗也會加劇窮人的貧困。

然而，也有相當一批人持不同觀點，認為腐敗是經濟車輪的“潤滑油”，如果沒有腐敗，也就沒有交易和增長。[2]這種觀點似乎在腐敗程度和經濟業績一同增長的發展中國家得到印證。經濟學家試圖用腐敗的可預見性來解釋這一現象，認為可以預見的腐敗不一定導致效率的損失。腐敗的可預見性是指對必須支付的金錢數額與獲得的好處的預測，在腐敗程度既定的條件下，對腐敗更容易作出預測的國家，其投資率也高，經濟業績也優于其它國家。但是可以十分肯定地說，不論一個國家對腐敗的可預見性有多大，如果能夠有效地減少腐敗，其投資率和經濟增長率會更高。腐敗的可預見性即使存在，也是相對而言的，完全的可預見性是不存在的，也就是說圍繞腐敗并不存在完全競爭。退一步講，即使存在腐敗的可預見性，日趨嚴重的腐敗也會帶來無窮的后患。在腐敗嚴重的情況下取得高經濟增長率的國家，會在不遠的將來發觀自己正在為此支付更為昂貴的代價。腐敗不能得到有效的遏制，就會不斷地蔓延和增長。如果對侵吞的賄賂平均而言達到10%的腐敗行為聽之任之，就會使人們產生出一種將受賄額提高到15%或20%的沖動。腐敗能自我助長，使非法所得呈螺旋形上升，最終使發展受到損害，多年的進步被逆轉。圍繞腐敗與賄賂而展開的活動是一種非生產性活動，因此日趨嚴重的腐敗本身就意味著資源的浪費。不僅如此，日趨嚴重的腐敗還會使社會的合法性遭到破壞，如果人們（包括所有的官員和民眾）都認為賄賂是提高辦事效率的必要條件，而沒有必要遵循法律所設定的運行規則的話，“腐敗”有可能成為一種社會運行機制，并在相當程度上替代正規的“法律”或“規則”。其后果是規范的市場秩序難以建立，使體制轉軌受阻。

許多經濟學家用經濟指標來衡量腐敗造成的嚴重經濟后果。我國經濟學家胡鞍鋼通過對稅收流失、國有經濟投資和財政支出流失、非法經濟“黑色收入”、壟斷行業租金四個方面的初步合計，認為從1995年到1998/1999年，僅上述四個方面的腐敗所造成的經濟損失和消費者福利損失平均每年在9875億—12570億之間，占全國GDP總量的13.2%-16.8%之間。[3]

二、腐敗問題的成因

在當今社會，腐敗的存在已成為全球性問題，傳統社會主義意識形態中把腐敗歸結為資產階級腐朽思想侵蝕的觀點已經過時了。實際上，只要存在下列條件，腐敗就會產生，這些條件是：1.一些人掌握著能夠自由支配好處和懲罰他人的權力（或者稱為可以任意處置的決策權）；2.掌握權力的人具有強烈的以權謀私的欲望；3.權力失去有效的約束而被濫用。我們知道，公眾不可能去直接行使權力，只能將公共權力委托給一些人來行使；而絕大多數的人都是自利的“經濟人”，再加上公眾對權力人的約束并不總是有效，所以腐敗就成了全球的普遍問題。

下面以轉軌國家為重點，從上述三個方面進一步展開討論。

首先，讓我們分析一下滋生腐敗的土壤——存在過多的任意處置權。腐敗的普遍存在說明腐敗的滋生有著廣泛的適宜其生長的基礎，這就是一切可以“金錢化”的權力。比如公共部門的官員所擁有的許多權力都可以金錢化，他們可以通過給予辦事人以方便從中獲得好處，也可以通過自由地掌握懲罰他人的程度而受益。特別需要指出的是，在一個市場經濟發育還不完全的轉軌國家中，更容易滋生腐敗，比如有些政府官員在簽訂重要合同、私有化、頒發許可證、分配進出口配額、對自然壟斷實施管制、給予補貼或軟貸款、稅收減免、控制外匯、為某些企業提供壟斷權、制定并影響價格等方面，擁有很大的權力，這是大量產生被經濟學家稱之為“尋租”的現實基礎。因此，一個市場機制扭曲嚴重的國家，腐敗的猖獗是不言而喻的，原因是這種滋生腐敗的土壤，不僅范圍廣闊，而且“肥力”很高。所以，轉軌國家腐敗的泛濫與轉軌本身是分不開的。

在中國，高度集中的計劃經濟中長期缺乏有效制約的權力在市場化改革中得以金錢化，因而腐敗就被凸現出來。中國的經濟體制轉軌進程具有明顯的漸進式特征。漸進式的改革經歷較長的雙軌體制共存，雙軌體制本身就是“尋租”的沃土，這個時期的政府官員或改革的設計者既要制定“游戲規則”，又要參加“游戲”，而且他們制定的規則往往是不穩定的、不公正的和不透明的，所以改革資源極易被規則的制定者們壟斷地加以利用；另外，分權化和改革的不斷“試錯”帶來地方和部門權力的擴張及過多的任意決策權，甚至圍繞腐敗形成了利益集團。

其次，掌握過多任意處置權的人往往具有自利動機，存在強烈的腐敗的沖動或欲望。在政府行為理論研究方面卓有建樹的公共選擇論認為，傳統理論在研究政府行為時通常隱含著一個“道德人”假設，把政府官員當著慈善的道德高尚的而又完全理性的執政者，他們無私地追求社會公眾利益，把社會公眾利益最大化看成是自身的目標，而且他們是明智的，能夠自覺地從整個社會的福利出發，科學決策，對社會的運行實施有效的調節。然而，在一個市場經濟國家中，“道德人”假設并不具有普遍性，它是難以成立的。團為在現實中，政治家和公務員的行為同經濟學家研究的其他人的行為沒有什么不同，他們都是“經濟人”，即都以個人利益為動機，都以追求個人利益的最大化（表現為權力以及由權力帶來的收入、地位、榮譽等）為行為準則。具有自利動機并掌握著某些權力的政府官員們客觀上存在著以權謀私的沖動，這是不言而喻的。政府官員的“經濟人”假設在現實生活中具有統計性質，是可以普遍成立的，因此，使用“經濟人”假設并不意味著我們是用有色眼鏡來看待政府官員。

最后，如果公眾把治理國家的種種權力交給一些人來行使，而又不能對他們進行有效的監督和約束，權力就會被濫用，腐敗就必然會生長出來。因此約束軟化是腐敗產生的總根源或癥結所在。

行賄者和受賄官員的腐敗行為能否被揭露和懲罰，是影響腐敗程度的決定性因素。政府官員們在決定是否進行腐敗活動時，要權衡腐敗的預期收益和腐敗被揭露及懲治的可能性與代價（我們可以稱之為腐敗的現實成本）。腐敗的現實成本越高，說明對政府官員的外部約束越是有效，腐敗程度就越低。反之亦然。

腐敗的機會成本的高低也是影響腐敗程度的重要因素。所謂腐敗的機會成本，我們可以描述為政府官員因其腐敗行為可能被處理而放棄的合法收入。因此，在其它條件不變的情況下，政府官員的合法收入越高，其腐敗的機會成本就越高，因腐敗而可能帶來的損失也就越大，此時的動機就不那么強烈；反之，如果政府官員的合法收入較低，其腐敗的機會成本不高，因腐敗可能帶來的損失不大，就容易誘發腐敗。政府官員合法收入的高低，實際上是一個激勵的問題。權力的委托人對權力的人激勵不足，是產生腐敗甚至使腐敗普遍化的重要誘因。1997年世界銀行在《世界發展報告：變革世界中的政府》中對這一問題作了較為深入的探討。該報告指出，如果公務員的工資不能反映出可比的私營部門工資，他們就更容易從事腐敗。由于公務員工資低，官員試圖用非法的收入來增加其工資，以達到中產階級的生活水平。如果私營部門有許多高薪而合法的工作，那么，因從事腐敗而被開除低工資公職的風險并不是一個有力的威脅。因此，腐敗常與公共部門和私營部門工資的差距（或曰“誘惑率”）成正比例關系。但是，僅僅提高公務員的工資并不能減少腐敗行為。基于個人才干的聘任和晉升的機制能限制政治上的任人唯親，并創造出一個更為公正無私的公共服務體系，這種機制也能減少腐敗。

我國改革開放以來，政府官員相對收入（合法）下降與政府官員日趨普遍的腐敗并存，是我們目前面臨的嚴酷現實。我認為，低工資與腐敗之間存在某種必然聯系。首先，在對付腐敗問題上，假定或執意認為政府官員的思想境界高于其他人的想法是不能成立的或不明智的。政府官員也是人，同樣追求名利，要求取得與自己的政治地位或社會地位以及付出的辛勞相稱的經濟收入，這個收入應當大致相當于他們在非政府部門工作的工資收入。只有這樣，他們才能保持與自身地位相稱的生活，才能體面地做人，才有可能守得住“節”。我們可以得出一個結論，從邏輯上講，給予政府官員與非政府部門相當的可比收入，是保持政府官員廉潔的必要條件。這樣一種收入不一定必然導致廉潔，但得不到這樣的收入，腐敗的滋生就是難以避免的。政府官員的低工資是產生灰色收入的重要誘因，也是以權謀私日益普遍化的重要基礎。在低工資條件下，政府官員撈取額外收入就顯得心安理得。

對于政府官員的激勵，從靜態看是一個工資級別和工資高低的問題，從動態看是一個如何不斷晉級的過程，因此，激勵問題還包括晉升機制是基于能力和業績，還是基于血緣關系、人際關系、利益關系，甚至基于是否提供賄賂及多大數額的賄賂。

三、反腐敗舉措的思考

世界銀行(1996)曾提出治理轉軌期腐敗行為的措施，具體包括：迅速而透明的私有化、經濟自由化和反對經濟壟斷，以縮小腐敗范圍和重建激勵機制；增加政府官員工資，降低受賄的誘惑力，加大革職的代價；簡化稅收及其法規，明晰產權，減少行賄必要，使企業不必求助于行賄而生存；在仍需要規章制度的地方，政府必須加強監督和完善上訴機制，并提供透明的方式，以削弱官員在授予許可方面的壟斷權；對高層官員的腐敗予以曝光和嚴懲。[4]近年來，我國在反腐敗方面也形成一些類似的公識，比如：反腐敗的根本點在于制度建設，鏟除腐敗的制度環境；綜合治理與重點部門、關鍵領域的重點打擊相結合；向政府官員支付養廉工資；公眾參與和嚴肅執法相結合；盡快市場化改革，以期從體制上鏟除各類經濟租金等等。

上述措施基本反映了轉軌國家反腐敗的要求，但仍然顯得不夠清晰。許多措施拼湊在一起，缺乏層次感或次序。下面我們利用經濟學的成本分析，來探討反腐敗的有效性及各項措施的邏輯次序。

從成本分析的角度看，防治腐敗要取得根本性突破，必須滿足兩個條件，一是將反腐敗的成本控制在可以承受的限度內，以保證反腐敗工作的有效性；二是通過一些措施使腐敗的成本變得非常高，使腐敗行為變得“不經濟”，有效地減少腐敗的發生。

反腐敗是有成本的，反腐敗的成本至少包括立法費用、執法費用、監督費用、調查費用、公眾揭發舉報的贊用、相關機構的設備和人員的工資等。反腐敗成本的高低與有條件搞腐敗的人數成正比，如果一個國家有條件搞腐敗的人數太多，其反腐敗的成本就會很高。不幸的是，這正是像中國這樣的轉軌國家目前面臨的現實。政府的規模太大，政府官員的數目太大，政府管的事太多，政府官員掌握著太多的任意決策權，對如此眾多的政府官員進行監督和執法所需的成本很高，以至于我們只能將有限的力量去查辦“大案要案”，別的就無力顧及了。支付反腐敗成本的能力相對有限，結果只能是“法不責眾”。一個國家不可能將其有限的資源無限制地用在反腐敗上面，因此，要想保證反腐敗的有效性，我們只有一個選擇，那就是最大限度地減少有條件搞腐敗的人數。為此，我們首要的任務就是要大幅度削減政府的規模和政府官員的數量，將政府的規模和政府官員的數量控制在作為一個市場經濟國家所必須的最低限度內。

對于中國這樣的體制轉軌國家來說，必須把大幅度削減政府規模作為反腐敗的首要任務，我們之所以特別強調這一點，是因為有效地縮小政府的規模構成了反腐敗的邏輯起點。盡管縮小政府規模不是反腐敗有效性的充要條件，但毫無疑問它是反腐敗有效性的必要條件。為了大規模削減政府規模，我們必須加快市場化改革的步伐。國內有一種看法，認為腐敗是市場化的產物。這種觀點概括了市場化和腐敗加劇的并存特征，似乎有一定道理。但準確地講，半生不熟、設計粗略、實行不完全的市場改革可能的確會促進腐敗。腐敗加劇不是市場化改革本身的必然產物，恰恰是市場化改革不徹底的結果。今后這方面的改革包括：迅速而透明的“非國有化”；反對經濟壟斷，推進經濟自由化；簡化稅收及其法規，取消任意裁決權和免稅權，保持稅率的適度和統一；取消對經濟的行政管制；增強各級財政收支的透明度；加快金融業的市場化進程，建立獨立的中央銀行、高度透明的會計標準和準備金制度；政府要公開出售特許權，政府采購要市場化、透明化，利用私營市場價格作為衡量政府采購的標準等等。

在有效地減少有可能、有條件搞腐敗的人數的基礎上，我們還要通過強有力的措施，增加政府官員腐敗的成本，以便減少腐敗。如前所述，政府官員腐敗的成本由腐敗的機會成本和腐敗的現實成本兩部分構成。增大腐敗的機會成本，就是使政府官員的合法收入足以維持體面的和相稱的社會經濟地位，以加大被革職的代價；增大腐敗的現實成本，就是使腐敗容易被揭露，腐敗官員受到嚴懲。相應地，在反腐敗舉措上，一方面要給予政府官員以充分的激勵，要向政府官員支付“養廉工資”，謂之“胡蘿卜”政策；另一方面要強化對政府官員的約束，嚴辦腐敗官員，謂之“大棒子”政策。

[1]王滬寧.腐敗與反腐敗——當代國外腐敗問題研究[M].上海：上海人民出版社，1990.

[2]胡鞍鋼.中國：挑戰腐敗[M].杭州：浙江人民出版社，2000.

[3]世界銀行1997年世界發展報告：變革世界中的政府[M].北京：中國財政經濟出版社，1998.

[4]世界銀行1996年世界發展報告：從計劃到市場[M].北京：中國財政經濟出版社，1997.