發展循環經濟政府經濟論文

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摘要：循環經濟作為一種根本不同于傳統經濟模式的新模式，對一個國家的調整機制（包括政府調整機制、市場調整機制、社會調整機制）提出了不同于傳統模式的新要求。建立循環經濟是一場深刻的社會變革，核心是通過大規模的制度建設，建立促進循環經濟的激勵機制。本文在分析我國目前為實現循環經濟所采取的政府經濟激勵管制制度現狀與存在的問題基礎上，借鑒國外經驗，并結合我國實際，提出了完善我國促進循環經濟發展的政府經濟激勵管制制度的對策。

關鍵詞：循環經濟政府經濟激勵管制制度問題對策

循環經濟是指，在減量化、再使用、再循環的原則下，通過清潔生產、生態工業，持續農業、綠色消費、廢物綜合利用等環節，使物質和能量在企業內、企業間乃至整個社會循環流動，實現國民經濟的可持續發展和資源的綜合利用。發展循環經濟是實現經濟增長方式的根本轉變，真正從過去的高消耗、高排放、低效率的粗放型傳統增長模式，和先污染后治理的生產過程的治理方式，轉到低消耗、低排放、高效率的集約型經濟增長模式上來，在生產和消費的全過程，高度重視資源的集約使用和再利用。循環經濟作為一種根本不同于傳統經濟模式的新模式，對一個國家的調整機制（包括政府調整機制、市場調整機制、社會調整機制）提出了不同于傳統模式的新要求。建立循環經濟是一場深刻的社會變革，核心是通過大規模的制度建設，建立促進循環經濟的經濟激勵機制。經濟激勵機制是指利用價格、稅收、信貸、投資、微觀刺激和宏觀經濟調節等經濟工具，調整或促進循環經濟發展的一類措施，這類措施具有明顯的利益刺激因素，具有顯著的費用有效性和受控對象的靈活性，因而在世界各國得到越來越多的應用。本文主要探討發展循環經濟的政府激勵制。

一、我國發展循環經濟的政府經濟激勵管制制度現狀與問題

中國政府為了推動循環經濟發展，促進資源節約與綜合利用、有效防止資源破壞或環境污染，先后實施了一系列財政、信貸和稅收等經濟激勵政策，包括對節能技術改造、節能設備購置實行信貸貼息、差別利率、免征進口環節增值稅、減征企業所得稅和加速折舊等；對資源綜合利用、城市生活垃圾發電、風力發電和農村可再生能源項目實行稅收優惠等。這些經濟激勵管制制度多制定雖對循環經濟發展起了一定的推動作用，但離循環經濟的要求仍存在一定差距，主要表現在以下方面：

1．缺乏合理設置激勵管制制度的基本原則。致使管制制度存在適用性不強、脫離實際、不完善、實施效果不佳一系列問題，只有明確合理設置激勵管制制度的基本原則，才能為制度設計指明方向。

2．缺乏有效的循環經濟激勵管制體制。發展循環經濟涉及到財政、稅收、金融、投資、貿易、技術監督、環境資源保護等眾多職能部門，由于不同職能部門之間缺乏有效的協調機制，加之職能交叉、重疊、劃分不清等因素，造成循環經濟管制體系不統一，政出多門、條塊分割、各行其是、多元領導現象突出，結果導致制度實施效果欠佳，甚至有些制度設計完全流于形式。因而，急需建立專門協調機構，加強統一領導、負責制度規劃、設計以及實施過程中的監督、檢查、驗收及部門間的協調。

3．缺乏有效的激勵管制運行基礎。根據經濟合作與發展組織有關專家的研究成果，激勵制度的有效運行要具備以下條件：足夠的知識基礎；強有力的法律結構；競爭市場；管理能力；以及政治可行性。除此之外，筆者認為還要具備制度設計要素齊全、制度實施效果評價機制等條件。我國在上述各方面都存在一定的不足，尤其是缺乏有效的制度實施評價機制。

4．現行政府激勵管制工具不健全、不完善，在某些方面還存在立法空白。主要表現為：一是在資源利用方面，資源價格扭曲和要素價格扭曲未能有效改正，使原料價格過低，產品價格過高，助長了資源的浪費；二是資源核算制度不健全，在國民收入核算中資源利用等經濟發展成本不能在核算體系中顯示出來，資源耗竭狀況得不到反映，使人們無法進行經濟發展成本與經濟發展收益的比較，造成認為忽視資源的浪費與短缺；三是綠色核算制度不健全。對一般經濟主體而言，在眼前利益的趨勢下，形成了亂砍亂伐等掠奪性經濟行為。對地方政府而言，以經濟指標作為考核指標，致使政府只管上項目，不考慮環境影響；四是，盡管推行了一些資源開發利用的稅收政策，如：耕地占用稅、礦產資源稅等，但其計算辦法仍不適應循環經濟的要求；五是，我國排污收費標準過低，在許多行業，甚至遠遠低于污染治理成本或清潔技術使用成本，致使眾多企業寧肯接受罰款或交排污費，也不遠治理污染或推行清潔生產技術；六是，財政工具不健全，運用效果不佳。我國目前僅對資源綜合利用企業和治污企業實行財政補貼，且僅限于少數幾項間接補貼，如利潤留成、先征后返等，對相關企業的支持效果甚微。七是，融資支持不足，效果欠佳。盡管我國制定了一系列融資支持政策，但由于缺乏相應的運作條件，并未落到實處。如：國內現有的有關專項資金/基金難以滿足循環經濟發展的巨大支持需求，主要是：(1)在國家一級，尚沒有建立專項用于循環經濟發展的基金。如原有的三電資金、節能專項資金先后被停征或取消后，國家卻沒有建立新的融資渠道來籌集專項用于支持節能的資金。（2）在地方政府一級，用于支持循環經濟發展的資金有限，而且資金來源的穩定性存在問題。此外，國內有關專項資金/基金在管理、配置使用、監督等方面也存在一些問題，影響了基金的使用效率。主要是：(1)基金管理有欠規范。(2)基金的配置使用缺乏透明度。(3)基金的配置使用缺乏靈活性。(4)基金管理和使用的監督力度較弱。八是，發展循環經濟涉及到財政、稅收、金融、投資、貿易、技術、廢棄物回收、資源節約與綜合利用、清潔生產等領域，有許多立法空白需要填補。

5．缺乏有效的激勵管制程序和監督與救濟措施。程序欠缺，導致激勵管制行為的不確定性和風險成本的增加；監督與救濟措施不完善，導致管制主體濫用管制權利和管制對象濫用企業權利的行為屢禁不止。

二、國外發展循環經濟的政府經濟激勵管制制度經驗

在國外，一些發達國家已經實現了循環經濟法制化，運用法律規范推動循環經濟的發展，有推動循環經濟發展的激勵體制、運行條件、激勵程序和激勵監督救濟措施，尤其是采用了大量具體的經濟激勵工具，促進循環經濟的發展。其中日本、德國、美國等國家的激勵工具最具代表性。主要激勵工具包括：

1、補貼政策。一般而言，補貼有三種形式：一是投資補貼，即對投資者進行補貼。如：德國對風力發電的投資補貼即屬此類；二是產出補貼，如：美國、丹麥、印度等國根據可再生能源設備的產品產量進行補貼。三是對消費者(即用戶)進行補貼，例如歐洲大部分國家均對太陽能熱水器的用戶提供20～60％的補貼。

2、稅收政策。一種是稅收優惠政策，包括：減免關稅、減免形成固定資產稅、減免增值稅和所得稅(企業所得稅和個人收入稅)等。如：德國對排除或減少環境危害的產品免交銷售稅。日本對公害防治設施減免固定資產稅等；另一種是強制性稅收政策。如：德國對除風能、太陽能之外的其他能源征收生態稅。美國對損害臭氧層的化學品征收生態稅等。

3、價格政策。世界上許多國家都采取了對綠色產品價格實行優惠的政策。如：德國制定的電力法要求電力公司必須購買可再生能源電力，并要向可再生能源電力生產商支付消費者電價的90％；在美國“能源政策法”中規定，公用電力公司必須以可避免成本收購可再生能源電量，同時美國的一些州還做出按凈用電量收費的辦法。這些實際上都是電價優惠的措施。

4、低息(貼息)貸款政策。目前德國對風電項目和光伏項目正在實施低利率貸款，利率從2.5％～5.1％不等。日本利用非盈利性金融機構為循環經濟企業提供中長期優惠利率貸款。

5、政府采購政策。例如美國、日本和德國采取的屋頂計劃，實際上是通過政府采購或政府支持采購等手段。扶持尚未成熟的光伏發電產業。此外，政府支持的技術研究和開發活動也屬于政府采購的范疇。

6、押金返還制度。押金返還制度是很有效的垃圾資源化途徑，許多國家都采用了這一制度，它主要針對一些易于直接重復使用或對環境污染較為嚴重的產品和包裝材料。押金返還制度對資源回收利用的作用是很明顯的，尤其是對玻璃等包裝廢棄物的回收。

7、公共效益基金。公共效益基金主要有環境基金、節能基金、可再生能源開發基金等。這里以節能基金為力進行說明。節能基金的發展已有多年的歷史，包括美國、英國、日本、法國、德國等主要發達國家以及巴西、印度等主要發展中國家，目前約20個國家建立了類似的公益基金。這些國家的實踐表明，基金的建立和投入使用，對節能的發展形成了有效的支持，產生了可觀的經濟效益、環境效益以及其它社會效益。綜觀各國的基金運做情況，以下方面值得借鑒：

(1)公益基金的設立建立在有法律法規保障的基礎上，并構造公平和競爭的科學管理模式，注重資金的杠桿作用和成本效益，方能達到促進節能產業化的目的。

(2)公益基金的資金籌集有多種方式，包括設立電力附加費、設置專項稅種(如英國的氣候變化稅)、公共財政支付等；但無論采用哪種資金籌措方式，其實質都是能源消費者的貢獻。其中征收電力附加費方式在國際上的應用較多，其優點有：①要求所有用電戶交納電力附加費的集資方式，符合“誰污染誰付費”的原則，體現其公平性，易為公眾理解和接受；②按照電表讀數加收小量的附加費，可以利用現有的收費程序，在操作上簡單易行；③這種集資方式年復一年，積少成多，有較好的穩定性和持續性。

(3)各國公益基金規模的確定，主要是考慮如何滿足節能國家目標的需求。

(4)選擇哪種基金使用模式，要根據基金的支持目標、基金規模、節能發展潛力等因素來決定。由于各國國情不同，許多國家的基金使用模式都體現出各自不同的特點。

(5)采用競爭性招標方式作為公益基金的資金分配方式有很多優點，競爭性招標方式不但能夠選擇有較好實施效果的項目，而且對基金管理部門也具有監督作用。當然，競爭性招標也有不足，即實施成本過高，在選擇小項目時宜采用先來先得方式。

(6)基金管理機構有三種模式：政府部門；電力公司；獨立的非贏利機構。這三種管理機構模式各有優劣，在國際上都有應用，不能絕對地說某種模式是最好的。對于管理節能來說，由于電力改革，電力公司管理的優勢被削弱。因此從總趨勢看，公益基金將遠離電力公司的管理。

(7)不論采用哪種管理模式，公益基金都需要一個監管機構。這個機構可以是獨立于基金管理部門的政府機構或立法機構，也可以是代表相關利益方的顧問委員會。監管機構依法和按照監督程序對基金的管理工作進行監督，監督主要包括對基金支持的項目進行評估，對基金使用情況進行定期審計，監督過程中有各相關利益方的參與。

(8)在實踐中將公益基金和其它政策措施相結合使用，能夠使基金收到更加顯著的效果。

三、完善我國循環經濟政府經濟激勵管制制度的對策

1、合理設計激勵制度的基本原則。合理設計激勵制度應遵循下列基本原則：

（1）公平原則。激勵制度的制定必須著眼于循環經濟全局發確立展的需要，公正處理各種利益矛盾，使循環經濟的發展不脫離公平競爭的軌道。

（2）平衡原則。激勵制度雖然常調節某一方面利益集團的經濟利益，但也必須兼顧國家、集體、個人以及各個利益集團的經濟利益，同時兼顧經濟利益、社會利益、環境利益、近期利益、長遠利益等。

（3）連續原則。某些激勵制度的實施只是權宜之計，但是從循環經濟持續發展的角度出發，無論是制度的持續實施和修正，必須具有一定的連續性，以確保循環經濟的穩定推進。

（4）緊急原則。在緊急情況下，國家和地方可以超越正常程序而緊急制定和臨時的激勵制度，以確保循環經濟的穩定推進。

（5）與經濟發展水平相適應原則。經濟發達國家，資源利用有更多選擇，資源壓力相對較少，環境質量要求較高，激勵制度傾向于保護和可持續利用資源；在經濟欠發達國家，經濟對資源的初級利用依賴較大，激勵制度傾向于提高資源利用程度。

（6）動態調整原則。循環經濟的發展進程可劃分為三個階段：起步階段-廢棄物治理與回收再利用，發展階段-廢棄物排放量逐步減少與回收利用，成熟階段-廢棄物零排放與資源綜合利用。不同階段，政府經濟激勵管制目標不同，相應的激勵管制制度要與目標定位一致。如：起步階段，激勵制度設計要滿足促進廢棄物治理與回收再利用的需求。發展階段，激勵制度設計要滿足促進清潔生產、綠色消費的需求。成熟階段，激勵制度設計要滿足促進資源綜合利用、綠色消費的需求。

（7）因地制宜原則。我國地域廣闊、地域分異明顯，主要表現為：一是自然地域分異。自然地域分異是指地球表層大小不等、內部具有一定相似性的地域單位的分化，以及由此而產生的各自然地理條件的差異。表征地域分異的最重要規律是自然地帶性。廣義的地帶性包括三個組成部分：緯度地帶性，干濕度地帶性，垂直地帶性。緯度地帶性是指熱量或溫度隨緯度而變更以及隨之而引起的其他方面的帶狀變化。緯度地帶性分異規律以東部濕潤區最為明顯，自北而南依次出現寒溫帶針葉林漂灰土景觀地帶、溫帶針闊葉混交林暗棕壤景觀地帶、暖溫帶落葉闊葉林棕壤景觀地帶、亞熱帶常綠闊葉林紅壤黃壤景觀地帶、熱帶雨林季雨林磚紅壤景觀地帶等；濕度地帶性主要指經度方向隨距海遠近所產生的干濕變化。干濕度地帶性分異規律決定于東西方向上水分條件的差異，呈與經線斜交、近東西更替的分布圖式。主要出現在溫帶與暖溫帶的廣大地區；垂直地帶性主要指隨海拔高度而產生的變化。我國山地面積廣闊，山地自然景觀類型多。山地垂直帶譜，一方面受山地所在水平地帶的制約，另一方面又受山嶺本身的高度、走向、坡向、坡度等影響。我國自然垂直帶譜可分為東南濕潤海洋型與西北干旱內陸型。二是經濟地域分異。我國經濟發展有明顯的地域差異，東部經濟發達地區、中部經濟欠發達地區和西部經濟落后地區并存。這是因為，我國地域廣闊，各區域的發展存在著發展次序的先后和發展水平高低的梯次。梯次水平主要由該地區產業結構的優劣，特別是主導產業部門在工業生命周期中所處的階段決定。高梯度地區是新產品、新技術、新思想和新的生產經營管理與組織方法的發源地。產業結構的更新和地區經濟的發展隨著時間的推移和生命周期的衰退，逐步有次序地由高梯度地區向低梯度地區多層次轉移和推進；梯度推進過程，是在動態上產生的極化效應、擴散效應共同作用的結果。總上所述，我國不同地區的自然經濟條件有明顯的差異，決定了不同地區的循環經濟發展處于不同的階段，這就要求發展循環經濟，要根據各地的自然環境條件、循環經濟發展所處階段及制約因素等，科學設置適合本地區的政府經濟激勵管制制度。

（8）分層次設計原則。循環經濟可分為生態企業、生態工業圓區、生態社會三個層次，相應的政府經濟激勵管制度要與其對應，做到有的放矢。生態企業是循環經濟的微觀基礎，在這一層次上，一方面，企業要把一部分社會成本轉化為私人成本，企業經濟壓力大。另一方面，生態技術尚未成熟，技術開發資金投入大，風險大，影響企業建立生態企業的積極性。政府應針對這一情況，采取各種激勵制度激勵生態企業建設；生態工業圓區是把具有產業關聯度的不同企業聯結起來，形成共享資源的產業共生組織，使上游企業生產環節的廢棄物成為下游企業生產環節的資源。但生態工業圓區內部企業之間的交易費用卻會因交易量的擴大而增加，這就要求政府采取相應的激勵制度激勵生態工業圓區建設；生態社會是指在生態系統承載能力范圍內，改變生產、生活方式，將全社會納入循環經濟圈。其關鍵是要建立起不同層次之間的循環鏈接，這就要求政府在生態企業與生態工業園區實踐的基礎上，采取相應的激勵制度激勵生態社會建設。

（9）全過程激勵原則。循環經濟確立了“減量化、再利用、資源化”三個原則，每一原則分別對應循環經濟的不同環節，他們對循環經濟的發展都是必不可少的。減量化原則針對的是輸入環節，目的是減少進入生產和消費過程中的物質和能量流；再利用原則針對的是中間環節，目的是延長產品和時間的服務強度；資源化原則針對的是輸出環節，目的是把廢棄物的回收利用和綜合利用。這就要求國家要根據循環經濟三原則的要求，針對循環經濟的不同環節分別設計相應的政府激勵制度，使激勵制度涵蓋資源開發使用過程、產品生產與消費過程、廢棄物的排放過程及其回收利用過程。

2．轉變政府職能，建立統一領導與部門分工相結合的激勵管制體制

循環經濟是一種全心模式，政府要盡快適應這一模式的要求，轉變現有職能，正確處理政府與市場的關系，加強環境與發展綜合決策能力建設，實現由管制政府向透明政府、責任政府、服務政府的角色轉變。

循環經濟發展涉及部門眾多，僅靠單一部門領導是行不通的，必須由國家、省、市、縣（區）政府實施統一領導，由主管國家、省、市、縣（區）長具體負責循環經濟工作，通過國家、省、市、縣（區）循環經濟建設辦公室召集各有關部門研究循環經濟建設工作，協調各有關部門，并實施監督檢查。

各有關部門在統一領導下實行分工負責。計劃行政主管部門負責統籌規劃，宏觀指導；國土資源（土地、礦產、海洋）、林業、農業、旅游等行政主管部門分工負責所管理的自然資源的生態環境建設工作，并實施相應的部門監督；環境保護行政主管部門負責統一監督管理，具體負責生態監測、生態評價、生態監理等工作。

3．健全激勵制度的運行基礎

借鑒國外經驗，同時結合我國實際，我國激勵制度運行的基礎應包括下列條件：

（1）足夠的知識基礎。激勵制度的有效運用需要政府及社會公眾能夠大致了解激勵制度運行的過程和機制，這就要求對循環經濟的社會經濟屬性有較為全面的認識，并在此基礎上培養與形成“成本—效益”為核心的循環經濟觀。除此之外，激勵制度運行所涉及的各方無論是政府、公眾還是企業，都必須了解自身在整個過程中所處的法律地位以及司法權的范圍和分配，從而決定自己的行為模式。而且，政府作為政策制定者一方，還應具備制定用于判斷激勵制度運行成功與否的指標或標準。

（2）強大的法律結構。市場機制與法制相互依存，各自運行都需要彼此之間的相互支持，激勵制度根本目的在于將市場機制引入循環經濟之中，其有效運行必然需要一個有力的法律結構為支撐。激勵制度所要求的法律結構至少要包括兩個方面：其一，法律確認的有關環境資源的財產權利制度。這個財產權利制度需要權利擁有者能夠排斥他人的使用并能根據需要轉移權利、有效控制對權利客體的使用、完全接受有權利運行帶來所有利益、并負擔與其管理相關的全部費用以及獨立承擔相應的法律責任；其二，通過法律權威保證激勵制度的正當使用。激勵制度作為政府管制的一種方式必然表現為行政權力的實際運作，這就必然要求法律對其啟動的條件、運作的程序、運行結果的評價與監督等方面作出相對明確的規定，將其納入規范和確定的行為模式，既要克服行政權力的恣為，同時也要力爭避免來自行政相對人的消極影響。

（3）充分的競爭市場。相對于傳統的政府管制而言，在競爭性的市場中，激勵制度是最為有效的，這是因為循環經濟要素市場的形成才會使環境資源成本向社會生產成本轉化成為可能，只有競爭的壓力才有可能促使企業形成削減環境資源成本的動力，只有具備這樣的前提條件，“成本—效益”的約束機制才得以在循環經濟中形成。

（4）高水平的管理能力。激勵制度的運用，一方面，要求政府能準確收集和獲得與激勵制度運用相關的準確信息，并將其納入決策的過程。另一方面還要求政府必須為所用的激勵制度提供研究、設計和管理所需要的人力和財力資源。除此之外，政府必須能夠執行其制度，能夠對違章情況隨時作出處理，并能根據不斷出現的新情況進行適當的調控，如改變稅率的水平等。

（5）政治支持。激勵制度在政治上的可行性或可接受性取決于政府機構、企業、非贏利組織對他的接受程度。所以，激勵制度的運用必須考慮到所涉及各方的實際利益，明確“利益相關者”以及他們可能從激勵制度響應中獲利，爭取包括政府機構、企業、非贏利組織在內的盡可能廣泛的政治支持。

（6）健全的激勵制度要素。是指激勵制度應包括以下實體、程序內容：制度選擇建議和建議程序，問題預測與制度規劃及相應的程序，廣泛的調查研究、分析及相應程序，科學、民主、合法的制度抉擇及相應的程序。

（7）健全的激勵制度實施機制。是指具備有效實施的標準、機制與程序，具體包括：制度實施的時機與態勢標準，制度實施的程序標準，制度實施的檢測標準，制度實施的監督機制與程序等。

3．合理選擇激勵工具

根據“丁伯根法則”，當決策者要實現某一數量的獨立的政策目標時，至少應有同樣多的政策手段。如果有效的政策手段數量少于政策目標的數量，其中的一些目標就無法實現。如果有效的政策手段數量多于政策目標的數量，則所有政策目標都可以實現，且有多種實現的選擇途徑。根據這一法則，循環經濟要兼顧環境、經濟等多個目標，相應的存在多種激勵工具。借鑒國外經驗，同時根據我國國情和循環經濟發展所處的階段，應選擇以下工具：

(1)財政補貼。補貼主要是指通過采取物價補貼、虧損補貼、財政貼息、稅前還貸等方式對循環經濟企業進行鼓勵。一般而言，補貼有三種形式：一是綠色投資補貼，即對投資者進行補貼，如對風力發電投資者實行投資補貼等。對投資者進行補貼的優點是可以調動投資者投向綠色產業的積極性；缺點是這種補貼與企業生產經營狀況無關，不能起到刺激更新技術、降低成本的作用；二是綠色產品補貼，即根據綠色產品產量對生產者進行補貼。這種補貼有利于增加產品產量降低成本。提高企業的經濟效益；三是綠色消費補貼。如對太陽能設備、微型風力發電設備的購買者給予補貼，以促進清潔能源的推廣。

補貼政策的實施應解決好以下兩個問題：一是補貼資金來源問題。根據美國和西歐的經驗。一是通過系統效益收費來籌；另一個是征收化石燃料稅，中國主要由政府財政支付；而中國是個發展中國家，財政收入有限。需要補貼支援的事業很多，所以依賴政府財政的支持不是長久之計；二是補貼策略問題，即應給誰予以補貼和以什么樣的運行機制進行補貼，如果對用戶進行補貼，正如前述，不一定能達到政策的預期目標：如選擇投資者給予補貼，并采取公開招標，公平競爭的機制，則可能取得既擴大生產規模，又能降低成本的雙重目的。

（2）稅（費）收政策。發展循環經濟的稅（費）收政策的主要內容包括：一是強制性稅（費）收政策。這種強制性稅收政策，尤其是高標準、高強度的稅收政策，不僅能起到鼓勵節約利用資源和防止環境污染的作用，還能促使企業采用先進技術、提高技術水平，因而也是一種不可或缺的刺激措施。要建立和完善環境與資源稅收體系，必須在現有資源稅的基礎上，擴大征收范圍，開征環境稅、森林資源稅、漁業資源稅、燃料稅、碳稅等稅種，并逐步將現行的資源環境補償費納入資源環境稅的范疇。同時實現稅負轉移，完善計稅方法，加大對有害于環境活動或產品的證稅力度，加強資源稅的懲罰性功能。二是稅（費）收優惠政策，如減免關稅、減免形成固定資產稅、減免增值稅和所得稅(企業所得稅和個人收入稅)等。

實現綠色稅收政策，應注意解決以下問題：一是稅收調控目標的選擇應建立在包括環境效益在內的成本效益分析基礎上，實現環境經濟一體化；二是綠色稅收手段要和其他手段配合使用；三是不同稅收措施的選擇要相互配合，如從稅收調節環節來看，可在產前環節，運用稅收手段引導企業使用清潔的能源、原材料等；在生產環節，實施鼓勵采用生產工藝先進、節能降耗、消除污染的工藝、技術、設備；在產后環節，對企業回收利用廢物實施稅收鼓勵措施。

（3）價格政策。建立較為完善的資源有償使用制度和符合低成本發展原則的資源價格體系，將各種資源環境要素直接投入市場，依據價格規律和供求關系來確定、體現資源環境要素的價格，使環境資源開發、利用、保護、再生、補償納入經濟運行的價值運動中，真實反映市場經濟運行狀況的價值運動全貌。一方面，改變現行的資源價格只計資源開發成本的做法，使資源價格至少包括資源開發成本、環境退化成本和資源利用成本等。另一方面修正與環境有關的產品價格政策。根據污染者付費原則，這類產品定價應包括污染者必須支付的環境污染治理成本或由于產品污染而造成的環境損失費用。通過這種定價政策的實施，有效防止經濟發展對環境資源的損耗和破壞。

（4）低息（貼息）貸款。低息（或貼息）貸款可以減輕企業還本期利息的負擔，有利于降低生產成本；缺點是政府需要籌集的一定的資金以支持貼息或減息的補貼，貸款數量越大，貼息量越大，需要籌集的資金也越多。因此，資金供應狀況是影響這一政策持續進行的關鍵性因素。該制度的實施要控制在可以承受的范圍內。

為了提高貼息貸款的經濟效益，關鍵性的問題是正確地選擇貸款對象和實施科學的貸款程序。

（5）押金返還。押金返還是指，對產品征收押金，當產品廢棄部分回到存儲、處理或循環利用地點時退還押金的制度。該制度是稅費工具和補貼工具的組合使用，不存在單獨使用任一工具的副作用，其在物品的回收利用中發揮的作用非常明顯，但它存在建設和運營成本高的問題，因此許多行業的廠商都盡可能地避免在本行業建立押金返還制度。此外押金返還制度還存在一定的缺陷。如德國規定塑料瓶保證金和強制退還塑料瓶后，德國啤酒和軟飲料生產商幾乎都從塑料瓶改為玻璃瓶，使用塑料瓶的外國礦泉水和飲料生產商，因玻璃飲料瓶的高額運輸費用，幾乎被擠出德國市場。因此，該政策的采用應考慮到市場、產品特征等多方面的因素。

（6）公益基金。建立公益基金是推動我國循環經濟發展的一種有效融資機制，建立基金，關鍵要解決好基金規模、來源、使用、分配、管理等問題。這里以節能基金為例說明如下：

節能公益基金的規模確定需要綜合考慮國家宏觀的節能目標、節能投資成本和運行成本分析、可能的基金融資渠道、相關利益方的態度、對相關產業部門的影響、基金的配置使用方式、適當的規模要求等多種因素，由政府部門在綜合考慮上述各種因素的基礎上，與各相關利益方協商確定最終規模。隨著節能發展，基金規模可做相應的調整。

節能基金融資渠道的選擇需要綜合考慮融資渠道的可行性、資金來源的穩定性、可能的集資規模、對相關產業和部門的影響等多種因素。基于對上述諸多因素的綜合考察，建議優先選擇電費加價的方式作為基金的融資渠道，其它融資渠道可作為備選。

節能公益基金使用模式的選擇應在借鑒國際經驗的基礎上，結合我國的具體情況，根據基金的支持目標、基金規模、節能發展潛力等因素來決定。基本的選擇原則是確保基金對節能發展形成有效支持。可采用三種方式：一是支持可形成較大節能能力的節能(基建/技改)項目；二是支持量大面廣的小型節能技改項目；三是支持節能產業和市場發展。基金的使用以前兩種方式為主，并適當選擇采用貸款貼息、折讓、部分/全額資助等激勵機制。

節能公益基金分配應特別注重應用競爭性招標方式。

節能公益基金管理模式需要在政府和獨立機構模式中總結經驗，特別是需要考慮和設計一種符合我國實際情況的管理機構模式。這種管理模式應取兩者之長、避兩者之短，是一種既能利用政府部門宏觀調控作用，又能發揮不同專業機構管理特長的模式，即這種管理模式是一個由多個機構組成的、在管理上形成互相合作又相互監督的、體現公平、高效的管理模式。

（7）購買性支出。購買性支出包括投資性支出、消費性支出兩種。在投資性支出方面，政府應增加投入，促進有利于循環經濟發展的配套公共設施建設，如：城市排污管網、垃圾處理廠等；在消費性支出方面，政府可通過綠色購買行為，影響消費者和企業的生產方向。從而推動循環經濟發展，如：優先采購具有綠色標志的、非一次性的、包裝簡化的的產品。實施綠色采購關鍵要解決好下列問題：一是健全綠色產品認證制度，為綠色采購作好技術準備；二是將綠色產品納入政府采購的目錄，實行集中采購模式，以便強制實行；三是推行綠色產品協議供貨制度。協議供貨制度是指通過一次招標為有共同需要的各單位確定中標供應商和中標產品，并在一定時間內由有此需求的單位直接向中標供應商采購。這既有利于選擇合適的產品和價格，也有利于提高政府采購效率。

此外，還要積極利用環境責任保險、信貸擔保等激勵工具，推動循環經濟的發展。

4．合理選擇激勵工具的有效組合與運行方式，實現組合效益最大化

多種激勵工具共存的條件下，如何選擇運用不同激勵工具成為制度實施的關鍵。

筆者認為，不同激勵制度應當綜合運用。理由如下：首先要實現環境與經濟目標，但只有有限的制度可以使用。這時，通常無法保證所有目標的順利實現，相關的制度必須綜合運用；其次，制度對目標變量的作用不是充分獨立的，即使目標數量與制度數量相等，仍會存在不同目標之間的替換，影響制度的效果；再次，循環經濟系統比較復雜，制度運用具有很大的不確定性。當利用某制度實現一定的政策目標時，不能避免制度失效的風險，故不能過度集中地使用少數制度，應綜合運用。最后，沒有完美無缺的制度。一種制度運用往往既帶來收益，也帶來一些副作用，而收益的副作用常常不同時體現出來。綜合運用可使他們互相補充，揚長避短。總之，按照循環經濟發展目標，統籌規劃各種制度的運用，發揮最佳組合效應，既包括各激勵制度之間的組合運用，也包括激勵制度與其他制度之間的組合運用。

在綜合運用不同激勵制度時，為了確保綜合運用效果最佳，要綜合考慮下列因素：要以循環經濟發展目標為依據，要以健全的組織協調機制為前提，要統籌考慮制度成本（實施成本、轉換成本、交易成本、信息成本）、社會公平、經濟技術發展程度等因素，要瞻前顧后、考量全局的利弊得失，要科學選擇最佳組合方案，要注意激勵制度的財力、組織保證，注意激勵制度的時差、作用方向、運用時機、主次交替組合，確保組合效應最佳。如：財政類制度比投資類制度的制定時差要長，而作用時差要短，只有配合使用才能有效避免制度時滯現象。

5．健全激勵管制程序

由于激勵管制更強調市場主體的參與，往往難于從行政實體法予以規范，以行政程序法規范整個管制的決策與實施過程，就顯得非常重要。管制程序應該既體現行政效率，以保證及時作出管制決策、實施管制方案，又應該體現民主與公平，以保證管制決策的合理性、接受管制的機會對所有市場主體的均等性。同時，由于管制方式多種多樣，對每種方式都應有相匹配的程序，尤其是對于行政指導、行政合同等非強制性方式更要有相應的匹配程序。就不同程序的共性來講，應包括以下程序制度：管制標準與條件公開制度、管制決策聽證制度、公眾和專家參與論證制度等。

6．健全激勵管制的監督與救濟措施

行法行政原則要求，對于任何可能損害相對方合法權益的行政行為，都應該予以監督并提供相應的救濟措施，激勵管制也不例外。針對管制主體濫用管制權利和管制對象濫用企業權利的行為，應健全相應的責任制度。一方面，對未及時兌現管制優惠、或者違法給付管制優惠的，應負否定性法律責任；另一方面，對管制對象違反法定或約定管制權利的行為，也應負否定性法律責任。