債券融資制度創新管理論文

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編者按：本論文主要從目前我國高等教育的債券融資制度存在的問題和缺陷；我國高等教育債券融資制度的改革措施；我國高等教育的債券融資制度改革需注意的幾個問題等進行講述，包括了我國高等教育已從單一的依靠政府財政撥款逐步發展為以財政撥款為主、中央政府發行高等教育專項國債、允許地方政府發行高等教育專項地方政府債券等，具體資料請見：

論文摘要：債券市場是高等教育的重要融資渠道，但是目前在我國高等教育行業與債券市場之間缺乏一種有效的聯結機制。我國高等教育的債券融資制度改革的措施主要包括：中央政府發行高等教育專項國債，允許地方政府發行高等教育專項地方政府債券，允許有條件的高校在債券市場上發行大學債券。

論文關鍵詞：高等教育；債券市場；融資；大學債券

改革開放以來，我國的高等教育事業獲得了長足的發展，但辦學資金不足的問題一直困擾著國內各高校。盡管中央和地方政府不斷地增加財政撥款，但其增長的幅度一直跟不上高等教育的發展步伐。隨著我國市場經濟體系的建立和不斷完善，通過債券市場來融通資金應該成為拓寬高等教育融資渠道的重要選擇之一。

一、目前我國高等教育的債券融資制度存在的問題和缺陷

我國高等教育近幾年來大規模擴招，在校大學生人數屢創新高，實現了歷史性的跨越式發展。

1998年，我國高等學校在校大學生為623萬人。到2005年底在校大學生總數已超過2300萬人，高等教育總體規模已位居世界第一位，高等教育毛入學率提高到21％，初步實現了高等教育大眾化的目標。¨伴隨著我國高等教育規模的急劇擴大，融資成了每一所高校發展過程中都要面對的關鍵性問題。一直以來，財政撥款都是我國公立高校的主要資金來源渠道。財政撥款屬于非市場化融資方式，通過這種融資方式獲得資金的多少取決于政府的財政實力，并且要受到政府預算的約束，單純依靠非市場化途徑不能籌集到足夠的辦學資金。因此，積極拓展市場化融資渠道成為改革開放以來我國高等教育改革的重要政策取向。

目前，我國高等教育已從單一的依靠政府財政撥款逐步發展為以財政撥款為主，多種渠道并存的融資格局。但是在這些融資渠道中，利用債券融資卻一直是空白(除了近幾年國家安排部分國債資金用于高教事業外)。而在此間，我國的債券市場已經得到了空前的發展。市場規模迅速擴張，參與主體不斷擴大，債券種類和交易品種日漸豐富，發行、交易方式及市場管理水平不斷提高，展示了良好的發展績效和巨大的發展潛力。債券年發行量超過2．5萬億元，年交易量超過10萬億元。截至2005年5月底，銀行間債券市場參與者有5000多家，涵蓋各種類型的機構投資者，全部債券托管余額已經超過6萬億元。債券市場以安全、穩健的債券托管體系為基礎，實行無紙化運作，其鏈接貨幣市場和其他資本市場之間的橋梁作用已開始不斷顯現，逐漸成為證券市場乃至金融市場發展不可或缺的一個重要支柱。

但是直到現在，我國高等教育行業基本上還是置身于債券市場的大門之外，地方政府和各高校根本不能作為獨立的主體直接從債券市場上融通資金。這不能不說是我國高等教育改革和金融市場改革共同的缺憾。目前高等教育行業和債券市場的唯一的聯結渠道是中央政府在債券市場上發行國債，然后從籌集到的國債資金中劃出一部分，再通過一定的分配機制層層下撥給高校使用。

我國中央政府在1999年直接安排教育國債專項資金14．7億元，另外，地方配套資金37．7億元，為承擔擴招任務的普通高校改善了辦學條件。截至2001年，中央共安排高校擴招國債資金52．9億元，支持高校新建教學、實驗和學生生活設施項目共計835項，建筑面積達1228萬平方米。針對西部高等教育資源相對匱乏，教育投入嚴重不足的情況，從2000年起，國家開始用國債資金支持西部地區每省重點建設一所大學。項目覆蓋了西部12省(區、市)以及新疆兵團、湘西、恩施、延邊三州的25所地方和中央部門所屬高校，累計投入國債資金13．66億元(含高校擴招國債資金6600萬元)。

如上所述，這部分用于高等教育的國債資金從債券市場到高校經過了中央政府、地方政府以及各級財政和教育主管部門多道“關口”。在我國目前“僧多粥少”的情況下，最后能夠拿到資金的高校只是少數，而且這筆本來就不多的資金經過多次分配均攤下來，即使能爭取得到的高校，最終能拿到的金額也不會太多。這整個流程中，各相關部門單位和高校圍繞這筆國債資金的去向所發生的種種顯性和隱性的交易成本可謂高矣。概而言之，目前在資金短缺的高等教育行業與蓬勃發展的債券市場之間缺乏一種有效的聯結機制，這種制度的缺位使得債券市場上的閑置資金不能合理高效地投向高等教育行業。因此，改革目前的有關制度，允許地方政府和有條件的高校進入債券市場直接融資顯得十分必要。

二、我國高等教育債券融資制度的改革措施

1．中央政府發行高等教育專項國債

我國目前在發行國債時并沒有明確國債的用途，投資者在購買國債時也不知道國債的使用方向，所籌集的國債資金最終都是由中央政府統籌使用的。在這種情況下，某些利益集團為了爭奪國債資金就會進行各種形式的博弈，采取各種方式影響中央政府制定國債資金的使用計劃，試圖從國債資金,這塊大“蛋糕”中獲得更大的份額。這樣一來，國債資金中用于高等教育的比例就難以得到充分保證。

因此，為了確保用于高等教育的國債資金有穩定的保障，防止國債資金被挪用和擠占，建議中央政府發行高等教育專項國債。在當初發行國債時就明確其性質和用途，讓國債的投資者明白資金的投向和用途，這反而更有助于國債的發行銷售，吸引更多的國債投資者。

2．允許地方政府發行高等教育專項地方政府債券

需要強調的是，出于控制地方政府債務風險的考慮，我國目前的《預算法》明確規定地方政府不得發行地方政府債券。因此當前我國只有中央政府能夠發行國債。我國現行的這種國債發行體制與我國的高等教育體制存在著矛盾。

在我國目前的高等教育體系構成中，地方高校占了很大的比重，這些高校的經費主要來源于地方政府的財政預算。由于我國各地區的經濟發展水平很不均衡，地方財政實力相差很大。與部屬高校相比，地方高校獲得的經費數額以及受政府重視的程度處于弱勢地位。據統計，2002年中央部委院校有111所，地方高校為1285所，即地方高校比重占92％。但是地方高校得到教育經費僅占全國高校經費的57％。即便這57％，由于經費來源為地方財政撥款到位率并不理想：能夠完全到位僅占7．41％，基本到位和難以到位各占58．33％和27．38％，其余7％的高校撥款不能到位。而恰恰這些地方院校由于科研和產業量小體弱，自籌能力較差，使得我國中小型高校包括下放管和合并管理高校的辦學經費十分緊張。以某直轄市為例，國家對少數重點大學一年投入8個億，而地方高校平均才4千萬元，懸差20倍。這類學校的公用經費、社會保障費用的開支與財政撥款數缺口高達50％。

由此可見，一方面，地方高校辦學經費非常緊張，而另一方面，地方政府卻不能在債券市場上籌集資金用于本地的高等教育事業。中央政府一手獨攬了國債發行和國債資金的分配，這很難保證用于高等教育的國債資金的合理有效配置。因此，建議國家有關部門修改相關法規，在允許中央政府發行高等教育專項國債之外，允許地方政府根據本地區的具體情況發行高等教育專項地方政府債券，這將會極大的調動地方政府發展高等教育事業的積極性，吸納更多的社會閑置資金用于高等教育。

3．允許有條件的高校在債券市場上發行大學債券

大學債券(CollegeandUniversityRevenueBonds)源于美國，剛開始發行的金額很小，多用在學生宿舍、體育館、教學大樓上。大學債券的形式有普通債券與免稅債券，債券的期限有中長期和長期(30年以上)兩種，中長期債券的還貸期為25～30年，利率為5％一6％之間，而長期債券的還貸期要長得多，利率也稍高一些。例如：耶魯大學在1996年發行的“跨世紀債券”是100年到期的債券。美國大學發行債券的資金用途主要是用于高校的周轉資金、償還當前到期債務與建設學校大型項目的需要。大學債券特別是名牌大學的債券在美國，比政府債券、公司債券、公司股票更受社會投資者的青睞。美國1993年大學債券發行總額達到138億美元，在1995年發行債券的高等院校達到160所，且該年債券發行總額達26．7億美元。于1996年，發行債券的學校增加到189所，且該年債券發行額達到41．4億美元。2001年債券總額更達到了187億美元。耶魯大學于2001年已發行2億美元債券，在2002年更進一步計劃發行1億美元的債券。SouthernMethodistUniversity也計劃發行7000萬美元的債券。位于美國德州的StephenF．AustinUniversity及MidwestenrStateUniversity分別預計發行600萬美元及900萬美元的免稅債券。Christo-pherNewportUniversity預計發行2580萬美元的債券。OldDominionUniversity為了即將進行的六個項目，總共發行了4420萬美元的大學債券。NorfolkStateUniversity發行了2130萬美元的債券。由此可知，近幾年來國外大學發行大學債券已有普遍增加的趨勢。

國外的大學債券吸引投資者的原因主要在于：

首先，對于投資者而言，購買大學債券，尤其是名譽卓越大學的債券，其投資風險會很小；其次，大學債券所籌得的資金主要用于宿舍、圖書館、體育館等設備，所以投資于此種債券使投資者能明確了解所籌資金的用途；第三，大學是培育高級人才的場所，所以投資于此種債券會讓投資者認為對社會的發展有所幫助。此外，如果大學債券以免稅債券形式發行有助于投資者節省相關稅費。我國目前在債券市場上流通的主要有國債、公司債券和金融債券，沒有大學債券。鑒于我國高等教育資金嚴重短缺和債券市場蓬勃發展的現狀，我國政府可以借鑒國外發行大學債券的做法，允許某些有條件的高校在債券市場上自行發行大學債券，為學校的長期發展籌集資金。這不僅可以減輕政府的財政負擔，而且有助于激勵高校的管理者更加有效、合理地使用所籌集到資金，改善學校的內部財務管理，最大限度地發揮資金的使用效益。

三、我國高等教育的債券融資制度改革需注意的幾個問題

1．債券融資方式的組合

以上所述的這三種債券融資方式可以單獨使用，也可以組合起來使用。通常來講，中央政府在通盤考慮各地區的高等教育資源配置前提之下，在全國范圍內有選擇性的分配發行高等教育專項國債所籌集到的資金。這種分配必然是有傾向性的分配，比如重點支持西部經濟落后地區的高教事業、支持少數民族地區高教事業等等。相應的，其他地區得到來自中央政府的支持可能會相對較少。在這種情況下，這些地區的政府可以考慮發行高等教育專項地方政府債券來籌集資金，以彌補中央政府撥款的缺口。比如由省級政府發行債券，所籌集的資金在全省范圍內的高校中進行分配。而對于那些實力雄厚、在國內外聲名卓著的大學，則可以考慮利用自己的良好聲譽自行在債券市場上發行債券，以彌補政府財政撥款的缺口。

2．債券融資成本

相對于銀行貸款而言，債券融資期限長、融資規模大，而且債券的利率通常也低于同檔次銀行貸款利率，融資成本相對較低。債券融資成本的承擔者因發行者的不同而不同。中央政府和地方政府為高等教育而發行的債券籌集到的資金屬于財政資金，融資成本一般都是由政府承擔，而且撥付給高校使用的資金通常也不需要這些高校償還。而高校在債券市場上發行的大學債券則最終需要自己償還，其融資成本也需由這些學校自行承擔。債券有固定的到期日，發行人必須承擔按期付息和歸還本金的義務(相比起來，銀行貸款則相對靈活一些)，這對發行大學債券的高校的理財水平也提出了更高的要求。

3．債券融資的配套資金

發行債券是發展高等教育的一條重要融資渠道，在實際運作過程中還必須注意與其他融資渠道進行配合。據調查，目前我國凡是用于高等教育的國債資金所安排的項目，其總投資中要求當地政府及高校配套資金必須達到2／3以上，但大部分西部地區的地方政府因財政困難而未予配套，高校的配套資金實際上也主要靠銀行貸款融資。因此，地方政府和高校在進行債券融資的同時，應通盤統籌其他各種融資渠道，及時足額地安排相關建設項目的配套資金，以發揮債券融資的最大效益。

4．融入資金的使用

對高校而言，融入資金是一個方面，但更重要的是要以最有效率的方式使用所融入的資金。高校的財務管理部門在制定融資計劃的同時，都應制定嚴密科學的用資計劃。在資金的實際投放過程中，一方面要嚴格執行事先制定好的用資計劃，另一方面也應根據各種不可預測因素的動態變化，適時調整計劃，靈活配置資金。項目完成之后要對此次資金融入、投放、使用的全過程進行績效評估，找出缺陷和問題，不斷地改進和提升理財的專業水準。

作為市場化融資的一種重要形式，我國目前的高等教育的債券融資機制已不能適應我國高等教育事業和債券市場的發展形勢。改革的主要取向是在多個層面上打通高等教育和債券市場之間的聯結渠道，改變目前的單一“接口”的狀況，建立起多“接口”的融資機制。換一個角度，我們更應該認識到，資金是發展高等教育的必要條件，但并不是充分條件。各高校在融資的同時，應更注重“融智”，在高等教育的發展過程中，人力資本比貨幣資本起著更為決定性的作用。