政府宏觀經濟調控研究論文
時間:2022-01-05 03:36:00
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一、經濟管制與宏觀經濟調控的不同之處
經濟管制是指具有經濟管制權的政府管制部門依照政府制定的法規對被管制者進行的(主要是)行政管理與監督行為。宏觀經濟調控則是指政府宏觀經濟管理部門在相關法規的約束下根據宏觀經濟運行的需要對宏觀經濟進行的調節。這里需要說明的是,宏觀經濟調控一詞帶有較濃厚的計劃經濟或者管制經濟的色彩,“宏觀經濟調控”一詞所表達的意思是政府對宏觀經濟的調節和控制。準確地說,這里探討的是經濟管制與宏觀經濟調節的關系。因為在市場經濟中,政府對宏觀經濟只能是進行調節,目標是實現宏觀經濟的平衡,并不是對經濟進行控制,對宏觀經濟進行控制的結果是管制經濟。但根據習慣或傳統,這里筆者仍稱宏觀經濟調控。經濟管制與宏觀經濟調控是存在著多方面的不同之處的,以下將分別予以說明。
1.經濟管制與宏觀經濟調控產生的具體原因不同
雖然經濟管制與宏觀經濟調控產生的根本原因都在于市場缺陷,都是由市場經濟所內生出來的(注:參見曾國安:《政府經濟學》,武漢,湖北人民出版社,2002。),但兩者產生的具體原因是存在差別的。經濟管制主要是由經濟的外部性、壟斷、信息的不對稱、經濟人的非理性行為以及收入分配不平等問題、非市場品、有害物品的生產與消費問題、產權保護問題、市場不完善問題等所引起的,宏觀經濟調控則是由宏觀經濟失衡(包括總供給與總需求的失衡,總投資、總消費的波動,總就業的波動,一般物價水平的波動,國際收支失衡,經濟增長的波動等)所引起的。兩者產生原因的差別導致了政府干預部門、干預目標、干預手段等等的不同。
2.經濟管制與宏觀經濟調控所要達到的目標不同
雖然總的來說,經濟管制與宏觀經濟調控都是要通過政府對經濟的干預,彌補市場的缺陷,充分發揮市場的優長(包括促進資源配置效率的提高,促進生產效率的提高,促進技術創新,促進積累的增長等),提高經濟效率,增進社會福利,但兩者的具體目標是存在著差別的。經濟管制所要達到的具體目標主要是:(1)通過政府的干預解決外部經濟效應問題,即限制、減少具有負的外部經濟效應的產品的生產和消費,鼓勵具有正的外部經濟效應的產品的生產和消費;(2)通過政府的干預解決壟斷問題,即政府在避減壟斷的總原則下,通過對不同類型的壟斷分別采取禁止、限制以及數量管制、價格管制和促進競爭的政策,以維持或者促進形成有效競爭的行業市場結構,促進企業和產業經濟效率的提高;(3)通過政府的干預增加市場信息的供應量,減輕由信息不對稱對經濟效率帶來的危害;(4)通過政府的干預約束經濟人的非理性行為,如禁止非市場品的生產、交易和消費等;(5)通過政府的干預減少交易成本,促進市場交易,增進生產性活動;(6)通過政府的干預進行收入再分配,縮小居民收入差距,提高社會福利水平。宏觀經濟調控則旨在通過對經濟總量的調節,實現經濟總量的平衡。具體來說,宏觀經濟調控的主要目標是:(1)通過對總供求的調節,實現國民經濟的總量平衡;(2)通過對投資的調節,避免或減輕總投資的波動;(3)通過對消費的調節,避免或減輕總消費的波動;(4)通過刺激經濟實現充分就業;(5)通過調節宏觀經濟實現物價水平的穩定;(6)通過調節國內經濟和匯率實現國際收支的平衡;(7)通過逆向的經濟調節實現國民經濟長期穩定的增長。
3.經濟管制與宏觀經濟調控出現的時間不同
基于經濟管制與宏觀經濟調控產生的原因的不同,決定了兩者出現時間的不同。雖然經濟管制處在不斷發展和完善的過程中,但由于經濟管制主要導源于市場的不完善,由于市場的不完善始終存在,伴隨著市場經濟產生、發展的全過程,因此經濟管制伴隨著市場經濟產生、發展的全過程。而宏觀經濟調控導源于宏觀經濟失衡,在市場經濟足夠成熟,宏觀經濟失衡對社會大眾的經濟利益產生了負面影響,損害了經濟的正常運行,并危及社會穩定,而且社會充分認識到宏觀經濟調控的必要性,并且已經建立起了宏觀經濟調控的“基礎設施”以后,才會出現宏觀經濟調控。從經濟管制和宏觀經濟調控的演變歷史來看,經濟管制出現的時間要遠遠早于宏觀經濟調控出現的時間,市場經濟出現之時,經濟管制也隨之出現了,在不成熟的市場經濟階段有經濟管制,在成熟的市場經濟階段自然也有經濟管制(注:實際上,如果不限于市場經濟,經濟管制在國家或政府出現之后,市場經濟出現以前就已經存在??梢哉f,經濟管制是隨國家或政府的出現而出現的。市場解決不了的問題,如外部經濟效應問題、壟斷問題、信息不對稱問題、居民的非理性行為等等,在市場經濟產生以前就存在,只不過其規模、影響等小一些而已。),而宏觀經濟調控是在市場經濟進入到成熟階段以后才出現的,在市場經濟進入到成熟階段以前不存在宏觀經濟調控,在市場經濟出現以前也不存在宏觀經濟調控。在西方國家,只是在20世紀30年代之后才出現宏觀經濟調控,如果從16世紀算起,在市場經濟階段,宏觀經濟調控出現的時間要比經濟管制出現的時間晚了400多年。
4.經濟管制與宏觀經濟調控的實施機構不同
經濟管制涉及的具體領域很多,政府部門中實施經濟管制的機構既包括司法機構,也包括行政機構,既包括中央政府司法機構和行政機構,也包括各級地方政府司法機構和行政機構,在行政機構中既包括純粹的宏觀經濟管理機構(如中央銀行、財政部等),也包括其他專門的經濟管理機構(如證券監管機構、保險監管機構等)、非經濟管理機構(如文化管理機構、環境保護機構、藥品管理機構等)以及綜合性管理機構。這些機構依照頒行的法規在各自管理的領域對被管制者依法進行管制。經濟管制具有很強的行業性,即依照行業性質,由設立的政府主管機構對被管制者進行管理和監督(如商業銀行一般主要由中央銀行進行管理和監督,投資銀行主要由證券監管機構進行管理和監督,保險公司主要由保險監管機構進行管理和監督),但經濟管制的行業性并不排斥政府其他管理機構依法對被管制者進行管理和監督,同時也有許多行業同時受多個管理機構的管理和監督,這些管理機構擁有非重復的,但對被管制對象的活動的影響幾乎具有同等的制約力和管制權。宏觀經濟調控的實施機構則主要是中央政府的行政機構,并且主要是中央政府行政機構中的宏觀經濟管理機構,在宏觀經濟管理機構中主要是中央銀行和財政部。宏觀經濟調控的實施機構的數量遠遠少于實施經濟管制的機構。
5.經濟管制與宏觀經濟調控的實施手段不同
雖然經濟管制與宏觀經濟調控的具體實施手段都隨著市場經濟的變化、管制或者調控對象的特征與行為的變化、經濟管制與宏觀經濟調控制度的演進等不斷地發生著變化,但兩者的區別還是相當大的。經濟管制的實施手段主要是行政、司法手段,因此具有強制性,雖然經濟管制肯定會影響微觀經濟主體的經濟利益,但政府主要并不是通過對市場的調節,改變市場信號來達到管制的目的,而主要是通過對微觀經濟主體的直接管制而達到管制目的的。政府對經濟當事人的經濟處罰直接減少經濟當事人的經濟利益,但經濟當事人由此造成的損失并不是來自于市場,對經濟當事人的經濟獎勵會直接增加經濟當事人的經濟利益,但經濟當事人由此獲得的利益同樣不是來自于市場,而是來自于政府,來自于政府的行政機構或者司法機構,這種直接來自于政府的經濟處罰或者經濟獎勵在這里仍應歸于行政或司法手段,因為它們是行政管理和監督、司法管理和監督的工具。在經濟管制中,政府的角色定位主要是“裁判”。需要說明的是,經濟管制本身并不排斥經濟手段的運用,有的領域也需要政府當“運動員”,最近一二十年來,無論在經濟發達國家,還是在發展中國家,在許多領域,政府運用經濟手段取得了過去運用行政手段和司法手段進行管制所沒有取得的效果,經濟手段的運用范圍也有擴大的趨勢,但基于經濟管制的基本性質,經濟管制的實施手段以行政手段和司法手段為主的格局并不會發生變化。
宏觀經濟調控的實施手段則主要是經濟手段,因此具有非強制性。宏觀經濟調控是通過政府參與市場(充當“運動員”的角色),通過對市場的調節,改變市場信號,從而使微觀經濟主體的行為發生變化,從而使經濟總量發生變化,來矯正宏觀經濟失衡,維持宏觀經濟平衡的。經濟手段包括貨幣政策、財政政策等,這些政策的運用,會對商品市場、勞動力市場、資本市場、貨幣市場、外匯市場等市場的供求產生影響,繼而會對市場價格產生影響,從而使微觀經濟主體的經濟利益發生變化,從而促使其調整其行為,最終重新恢復市場平衡。在市場經濟中,除非是在戰爭時期,政府是沒有理由普遍采用行政手段和司法手段來進行宏觀經濟調控的,因為政府采用行政手段和司法手段來進行宏觀經濟調控從根本上是與市場機制相排斥的,這樣做的結果是政府對市場的替代,從而也就必然導致市場優長的喪失,造成社會福利的根本性下降。同樣需要說明的是,撇開特殊的戰爭背景,宏觀經濟調控目標的實現有的時候也是可以采取行政和司法手段的,例如在嚴重的通貨膨脹條件下,政府可以采取直接控制收入增長的收入政策來抑制通貨膨脹,但這類政策的采用除非迫不得已,應該禁止政府使用,并且政府要使用這類手段,也必須獲得政府立法機構的授權。
從上面的分析來看,由于經濟管制主要采用行政手段和司法手段,管制者與被管制者多發生直接的聯系,它是管制者直接對被管制者進行管理與監督,而且管制具有強制性,因此應該說經濟管制主要是直接干預;而宏觀經濟調控主要運用經濟手段,宏觀經濟調控機構并不與調控對象發生直接的聯系,它是政府調節市場,市場影響或者引導微觀經濟單位的調節方式,不存在宏觀經濟調控機構對調控對象的行政管理和監督(注:否則,就屬于經濟管制范疇,因為如果宏觀經濟調控主要依靠行政手段和司法手段,即主要采取直接干預的手段,那么市場經濟的基礎就會受到破壞,這樣的經濟也就不再是市場經濟了,而是計劃經濟或者管制經濟了。因此,市場經濟下政府的宏觀經濟調控與直接干預是相沖突的,換句話說,市場經濟下政府的宏觀經濟調控只能主要采取間接干預手段。近20年來,中國國內經濟學文獻中大量提到的市場經濟中政府對經濟的干預應該以間接干預為主(或者市場經濟中政府對經濟的調控應該以間接調控為主)的理論應該說針對宏觀經濟調控是正確的,而且只是針對宏觀經濟調控才是準確的。),而且宏觀經濟調控不具有強制性,因此應該說宏觀經濟調控主要是間接干預。(注:在中國經濟體制改革過程中,曾經有過還要不要經濟管制的疑義。應該說,經濟體制改革要解決的問題并不是要不要經濟管制的問題,而是要什么樣的經濟管制的問題。1950年代初開始形成的中國傳統的經濟管制制度與市場經濟是相背的,必須對這種經濟管制制度進行根本的改革,這是建立市場經濟的前提條件。中國市場經濟的建立比較緩慢,根本原因就在于對傳統的經濟管制制度的改革過慢,市場化改革過程從實質上來說也就是廢棄傳統的經濟管制制度的過程,廢棄傳統的經濟管制制度的進程越快,市場化改革的進程越快,市場化改革每向前推進一步,也意味著廢棄傳統的經濟管制制度的進程向前推進了一步,市場經濟的完全建立要以傳統的經濟管制制度的根本改革為前提。但是市場經濟與傳統的經濟管制制度勢不兩立,并不表明市場經濟與經濟管制制度勢不兩立,市場缺陷要求建立經濟管制制度,政府的經濟管制是市場經濟所內生出來的要求,是實現經濟的高效率和社會公正的必要條件,但是這必須是與市場經濟相適應的、彌補市場缺陷的、有著明確的管制邊界的經濟管制制度。從市場經濟國家來看,宏觀經濟調控制度方面的差異遠較在經濟管制制度方面的差異小,借鑒各國在宏觀經濟調控和經濟管制的經驗時,選擇更困難的是在經濟管制方面的經驗。各國的經濟管制制度相當復雜,而且合理性差異也很大,因此在研究市場經濟國家政府調控經濟的經驗教訓時,雖然研究宏觀經濟調控方面的經驗教訓是必要的,而研究各國經濟管制方面的經驗教訓更為迫切,應該避免(也是在實踐中最容易出現錯誤)的是將別國特殊的經濟管制制度,并且是不合理的經濟管制制度當作市場經濟的具有共性的一般經濟管制制度。對各國經濟管制制度進行比較、甄別、判斷、改造對改革傳統的經濟管制制度和建立與市場經濟相適應的經濟管制制度是十分重要的。)
6.經濟管制與宏觀經濟調控的實施方法不同
這里所謂的實施方法是就政府干預的力度而言的。宏觀經濟調控的力度依宏觀經濟失衡程度的不同而會有所不同,宏觀經濟失衡越嚴重,宏觀經濟調控的力度應該越大,失衡程度越輕,宏觀經濟調控的力度應該越小。市場經濟中的宏觀經濟失衡具有周期性,因此國民經濟無法避免短期性的周期性的波動,這樣宏觀經濟調控的力度的選擇直接與經濟的短期性的周期性的波動有關。在市場經濟中,宏觀經濟會經常性處于失衡狀態中,為了防止宏觀經濟出現嚴重失衡,一般來說,政府應該逆對經濟風向采取經常性的調節政策,這種調節屬于微調。相對于有可能出現的宏觀經濟的嚴重失衡,這種調節屬于預防性質的調節。微調是經常性的,大調則不是經常性的,而是周期性的(有時間周期,宏觀經濟嚴重失衡才應該進行大調)。相對于宏觀經濟調控的方法的選擇性,針對于微觀經濟主體,經濟管制一般來說并不存在微調與大調問題,因為經濟管制是依律行事,按照法規應該受到什么處罰就給予什么處罰,應該受到什么獎勵就給予什么獎勵,同業者間的區別會相當大。當然對于一些經濟活動,政府是加大管制力度,還是減輕管制力度,也需要政府做出選擇,但這種選擇與宏觀經濟調控力度的選擇不同,它與宏觀經濟失衡的程度無關,與經濟周期性運動無關,而是取決于公眾的認識、技術水平的變化、產業結構的變化、外部經濟環境的變化等方面的因素,力度加大或減輕一般會表現為長期趨勢,而不是短期性的周期性的變化。
因此,我們就能發現宏觀經濟調控政策的運用具有典型的逆經濟運行的特點,而經濟管制則不具有這一特點,無論是在經濟蕭條時期,還是在經濟繁榮時期,只要經濟管制制度未變,管制政策就不會有變。
7.經濟管制、宏觀經濟調控與產業政策的關系不同
宏觀經濟調控可能會對產業發展產生影響,因為宏觀經濟調控可能會改變相對價格,如果宏觀經濟調控改變了相對價格,那就會改變產業的比較利益,從而會引起經濟資源在產業間的重新配置。就其性質而言,可能產生有利于產業政策的效果,也有可能產生出不利于產業政策的效果。不過就宏觀經濟調控本身而言,其性質、目的等等都與產業政策無關,宏觀經濟調控并不是為了產業政策的目標而制定和實施的。
經濟管制則不同,經濟管制雖然并不是只服務于產業政策,但是它是產業政策的必備工具,要實施產業政策,就必須有與之相適應的經濟管制,否則,產業政策就是無效的。例如政府要支持幼稚產業的發展,政府就要對外實施進入管制政策和其他相關管制政策;政府要促進一個行業的競爭,政府就要實行反壟斷、鼓勵進入和促進公平競爭的管制政策;政府要壓縮有較大污染的行業生產規模,扶持污染小的新興行業的快速發展,就要采取抑制前者、鼓勵后者的進入管制政策、污染排放管制標準與排放數量的管制政策、污染排放稅政策等。
8.經濟管制與宏觀經濟調控的對象不同
宏觀經濟調控的對象是無選擇性的,它是通過對市場的調節而影響微觀經濟主體,宏觀經濟調控對國民經濟的影響具有系統性、整體性和全局性,雖然市場的影響程度對不同的微觀經濟主體會有所差別,但由于宏觀經濟調控所要改變的是宏觀經濟變量,因此任何微觀經濟單位都難以避免地要受宏觀經濟調控政策的影響,因此宏觀經濟調控的對象實際上是針對所有的經濟主體。就宏觀經濟調控的影響的性質來看,可能使所有的經濟主體受益,也可能使所有的經濟主體受損,也可能使一部分經濟主體受益,而同時使另一部分經濟主體受損。從社會整體而言,一項正確的宏觀經濟調控政策能夠得到有效的實施,將會增進社會福利。
經濟管制的對象則是有選擇性的,它所管制的是具體的微觀經濟單位。例如基于保護環境而實施的污染排放管制的管制對象只是污染排放單位,其他單位則不在管制之列。微觀經濟單位如果違規,將會受到管制機構的處罰。任何經濟單位所從事的經濟活動如果不在經濟管制的范圍之列,它就不會受到經濟管制機構的約束。雖然經濟管制造成的影響可能是全局性的,不過一般來說,其影響的局部性更強。
9.經濟管制與宏觀經濟調控對經濟效率的影響存在著差別
無論是經濟管制,還是宏觀經濟調控,都對經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率具有影響。不過兩者對經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率的影響是存在著差別的。這種差別主要反映在以下方面:
(1)影響的時間長短不同。宏觀經濟調控對經濟效率的影響具有非持續性的特點。原因在于:第一,微調對經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率的影響較小,大調才會明顯地影響經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率,而大調所具有的周期性的特點,使得宏觀經濟調控對經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率的影響具有非持續性的特點;第二,宏觀經濟調控并不會改變經濟制度,即不會改變經濟活動的游戲規則,這樣一旦宏觀經濟調控政策發生變化,其對經濟效率的影響就會消失。經濟管制對經濟效率的影響則具有持續性的特點。因為:第一,經濟管制總是表現為一種長期的趨勢,一項管制制度確定以后,往往會在很長的時期內運行,有的持續幾十年,有的持續上百年,有的經濟管制制度一經確定,幾乎就成為永恒性的了,這樣就使得經濟管制對經濟效率的影響具有長期性;第二,經濟管制制度的變化改變的是經濟活動的游戲規則,這樣一旦經濟管制制度發生變化,新的制度會在長時期內影響微觀經濟單位的行為,從而對經濟效率產生持續的影響。
(2)影響的途徑不同。宏觀經濟調控對經濟效率的影響主要是通過改變市場環境,或者說宏觀市場結構,從而改變微觀經濟單位的外部環境(壓力),來影響經濟效率。經濟管制既通過改變微觀經濟單位的外部環境(壓力),也通過影響微觀經濟單位的動力機制和能力,還通過對相對價格或者成本、利潤率的影響而影響經濟效率。簡而言之,宏觀經濟調控對經濟效率的影響途徑具有單方位性,而經濟管制對經濟效率的影響途徑具有全方位性。經濟管制對經濟效率的影響途徑的全方位性預示著經濟管制會通過滲入到經濟機體的內部而在深層次上影響著經濟效率,這就意味著一個社會的經濟效率的高低主要取決于經濟管制制度,低效率社會要提高經濟效率就應該主要從經濟管制制度的改革入手。
(3)影響的結構不同。雖然宏觀經濟調控對經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率都具有影響,但宏觀經濟調控對經濟資源的利用率影響最大,而對生產效率和資源配置效率的影響則比較小。在經濟不景氣時,政府采取擴張性的經濟政策會使經濟資源的利用率得到提高,這是宏觀經濟調控對經濟效率的最主要的積極影響。在經濟繁榮時,政府采取緊縮性的經濟政策會使經濟資源的利用率下降,也會增加微觀經濟單位面臨的市場競爭壓力,這有利于提高生產效率,但由于宏觀經濟調控并不會增強微觀經濟單位提高生產效率的動力和能力,因此并不一定能夠使微觀經濟單位努力提高生產效率。雖然宏觀經濟調控可能會改變要素或者產品的相對價格,從而具有提高資源配置效率的可能性,但一方面相對價格的變化可能會出現不利的變化,從而出現惡化資源配置的可能性,另一方面要素的流動性等影響資源配置效率的條件并不是宏觀經濟調控所能改變的,因此即使要素或者產品的相對價格有利于資源配置效率的提高,也會因為其他條件不具備而不能改變資源配置,從而不能使資源配置效率得到提高。而要具備這些條件恰恰需要經濟管制制度的改革。
與宏觀經濟調控一樣,經濟管制對經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率都具有影響,但與宏觀經濟調控不同的是,經濟管制不只是主要對經濟資源的利用率產生影響,而是對經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率都具有至關重要的影響。首先,經濟管制對經濟資源利用率的高低具有至關重要的影響。進入管制、過程管制等都會影響經濟資源的利用率。例如,中國實行了幾十年的排斥農村勞動力進入城市非農產業部門的勞動力進入管制政策就造成了中國農村勞動力資源的大量閑置,實行了幾十年的排斥非國有經濟進入金融、汽車等現代產業部門的產業進入管制政策也造成了金融發展能力、汽車發展能力的閑置。一般來說,進入管制的領域越廣,管制越嚴厲,經濟資源的利用率越低。其次,經濟管制對生產效率的高低具有至關重要的影響。生產效率的高低主要取決于企業有無提高生產效率的內在動力、能力和外部壓力,經濟管制對這幾個方面都有著極為重要的影響。經濟管制可以削弱企業提高生產效率的內在動力和能力,減輕企業提高生產效率的外部壓力,也可以增強企業提高生產效率的內在動力和能力,增強企業提高生產效率的外部壓力,好的經濟管制制度應該是能夠增強企業提高生產效率的內在動力、能力和外部壓力的制度。其三,經濟管制對資源配置效率的高低具有至關重要的影響。經濟管制既會影響生產要素和產品的相對價格,也會影響產品生產的成本,影響不同產品生產的利潤率,還會影響資源的流動性,因此就會影響經濟資源的配置。經濟管制可以促進經濟資源的配置效率的提高,也可以導致資源配置效率的下降。好的經濟管制制度應該是能夠促進經濟資源配置效率提高的制度。
簡而言之,宏觀經濟調控對經濟效率的影響結構具有局部性的特點,而經濟管制對經濟效率的影響結構則具有全面性的特點。
(4)影響的程度不同。由于經濟管制與宏觀經濟調控對經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率的影響在時間長短、途徑、結構方面存在著差別,因此兩者對經濟效率的影響程度也存在著差別。由于經濟管制對經濟資源的利用率、生產效率和資源配置效率的影響時間所具有的持續性、影響途徑所具有的全方位性、影響結構的全面性,而這些是宏觀經濟調控所不具有的,因此經濟管制對經濟效率的影響程度自然要超過宏觀經濟調控對經濟效率的影響程度。
由上可以得出結論,一個社會的經濟效率的高低主要取決于其經濟管制制度,如果要提高經濟效率,就必須要改革經濟管制制度。
10.經濟管制與宏觀經濟調控失效的原因存在著差別
經濟管制與宏觀經濟調控的失效存在著共同的原因,但是也存在著差別。最主要的差別在于兩者在被調控對象俘虜的可能性上存在著差別。宏觀經濟調控的失效不是因為被調控對象俘虜了調控機構,因為在宏觀經濟調控中,政府機構并不與微觀經濟單位發生直接的聯系,而且宏觀經濟調控的影響是系統性的、整體性的、全面性的,具有非排他性,因此不存在政府機構設租和被調控對象向政府機構尋租的條件。宏觀經濟調控的失效主要在于政府能力不足,而一般主要不在于政府權力的濫用。而管制者被被管制者俘虜卻是經濟管制失效的主要原因之一。因為在經濟管制中,政府管制機構要與微觀經濟單位發生直接的聯系,管制的利益是可以排他的,而且管制機構是一個龐大的體系,每一級管制機構、管制機構的每一個職能機構都有其獨享的管制權,并且這些管制權又是被分配給一個一個的作為管制者的自然人手中,管制權都是人格化了的,管制者與被管制者之間的直接聯系使得管制具有了一對一的“交易”的性質,這樣就存在著管制者設租和被管制者尋租的條件,從而也就出現了管制者被俘虜的可能性,一旦管制者被俘虜,就會出現管制失效。在經濟管制中,不僅管制的執行者存在著被被管制者俘虜的可能性,而且管制規則的制定者也存在著被被管制者俘虜的可能性,在管制規則的制定中,所謂政治上的“看不見的手”(特殊的利益集團等等)發揮的作用往往相當大,這樣就使得管制規則本身與管制應該實現的目標相背,即管制規則背離效率和公正而出現的管制規則的扭曲。由于管制規則的制定者被被管制者俘虜而導致的管制規則的扭曲對經濟效率和社會公正的損害比由管制者被俘虜對經濟效率和社會公正的損害更大。
11.經濟管制、宏觀經濟調控對經濟自由的影響存在著差別
經濟自由是指微觀經濟主體從自身利益出發、按照自己的意志獨立地做出經濟決策的自由。經濟自由是市場經濟最基本、最重要的性質和特征,是市場經濟存在的前提,沒有經濟自由,就沒有市場經濟。經濟自由使得市場經濟具有多方面的計劃經濟體制所不可能具有的優越性,但同時無約束的經濟自由也會使市場經濟難以避免地產生多方面的缺陷。經濟管制與宏觀經濟調控都是市場經濟中政府對經濟的干預,它們都會對經濟自由產生影響。無論是經濟管制,還是宏觀經濟調控,實質上都是市場以外的力量——政府對經濟自由施加的約束,但是兩者對經濟自由的影響方式、影響程度是存在著差別的。宏觀經濟調控對經濟自由的影響是間接的,它并不直接對微觀經濟主體的經濟決策進行干預或限制,它是通過改變宏觀市場環境而對經濟自由產生影響的,其對經濟自由的影響具有整體性、系統性的特點,除非宏觀經濟調控采取直接的經濟管制的手段,否則宏觀經濟調控并不會直接剝奪或限制經濟自由。因此以間接干預為主的宏觀經濟調控對經濟自由的影響程度也要小一些。經濟管制則不同,它對經濟自由的影響主要是直接的,因為它要直接對微觀經濟主體的經濟決策進行干預或限制,因此經濟管制會直接剝奪或限制經濟自由,經濟管制對經濟自由的影響主要是差別性的。例如進入管制直接剝奪或限制了投資者的投資決策自由,價格管制直接剝奪或限制了賣方和買方的價格決策自由,出口管制直接剝奪或限制了出口商的出口決策自由。不過管制也會對經濟自由產生間接影響,因為管制會影響產業環境。由此,經濟管制對經濟自由的影響要比宏觀經濟調控的影響大。因此,在市場經濟中,尤其要對經濟管制的邊界給予明確的界定,對政府的經濟管制權予以明確的規定,否則就會導致經濟管制的無限延伸,就會不正當地侵害經濟自由,從而損害經濟效率。
由上可見,經濟管制與宏觀經濟調控是兩個不同的概念,雖然兩者都是政府的重要經濟職能,但是兩者的差異是明顯的、多方面的。
二、經濟管制與宏觀經濟調控的相互聯系
經濟管制與宏觀經濟調控存在著明顯的、多方面的差異,但是兩者也存在著多方面的聯系。兩者的聯系并沒有為將兩者混同提供依據,但是明確兩者的相互聯系也是經濟理論研究應該關注的,并且兩者的聯系也是兩者關系的不可忽視的重要方面。兩者的聯系主要反映在以下幾個方面。
1.經濟管制與宏觀經濟調控的必要性和范圍都是由市場缺陷所規定的
市場經濟條件下的經濟管制與宏觀經濟調控的必要性都是由市場缺陷所產生的,雖然與經濟管制和宏觀經濟調控相聯系的市場缺陷存在著差別,但都導源于市場缺陷。如果不存在市場缺陷,那就不需要經濟管制和宏觀經濟調控。市場缺陷是市場經濟內生的,市場經濟內生的缺陷使得市場機制充分發揮作用的條件遭到破壞,或者市場經濟本身不能保證滿足市場機制發揮作用所需要的條件,或者市場機制發揮作用的結果導致經濟效率的下降或者低下,從而使得僅僅有市場力量并不能使社會的生產能力得到充分的有效的利用,不能實現社會在已經擁有的可資利用的經濟資源的條件下社會福利的最大化。某些市場缺陷可以由第三種力量的作用得到或多或少的彌補,但第三種力量的作用存在著根本的缺陷,并不能作為彌補市場缺陷的依靠力量,(注:參見曾國安:《政府經濟學》,武漢,湖北人民出版社,2002。)因此只能由政府充當彌補市場缺陷的依靠力量,政府彌補市場缺陷需要根據市場缺陷的不同領域分別通過實行經濟管制與宏觀經濟調控來實現。雖然政府實行經濟管制與宏觀經濟調控并不一定能夠彌補全部的市場缺陷,但它卻是一個社會彌補市場缺陷的最終依靠力量,而且只要經濟管制與宏觀經濟調控的有效性能夠得到不斷的提高,就可以與市場力量這只看不見的手一道不斷增進社會福利。(注:無論是市場缺陷,還是第三種力量的缺陷,抑或政府缺陷,從根本上來說,都是由人類的生產能力的有限性所決定的,因為市場經濟、第三種力量以及政府都是人類社會的事情,沒有人,便無所謂市場經濟、第三種力量和政府。雖然人類的生產能力隨著人類科學技術的發展、社會生產實踐的發展、社會制度的不斷改進(簡而言之是隨著人類知識的增長)而不斷增長,但相對于人類的需要,相對于社會福利最大化的要求,仍然存在著巨大的缺口。即便是進入到所謂的知識經濟社會,人類所掌握的知識仍然是極其有限的。因此,如何使經濟資源得到充分的有效的利用,實現社會福利的最大化,是人類社會面臨的永恒挑戰。)
市場缺陷導致了經濟管制與宏觀經濟調控的必要性,也同時規定了市場經濟條件下經濟管制與宏觀經濟調控的范圍。經濟管制與宏觀經濟調控都在于彌補市場缺陷,因此,無論是經濟管制,還是宏觀經濟調控,都不能滲入到市場機制能夠有效地發揮作用的領域,而只能進入市場機制不能有效地發揮作用的領域,這從根本上規定了經濟管制與宏觀經濟調控的邊界。雖然兩者在市場機制不能有效地發揮作用的領域起作用的“領地”有不同,但從它們都只能在市場機制不能有效地發揮作用的領域發揮作用這一點來看是相同的,經濟管制與宏觀經濟調控的范圍都是由市場缺陷所規定的。
2.經濟管制與宏觀經濟調控的實施主體都是政府,都是政府的基本經濟職能,最終目標都在于提高經濟效率
經濟管制與宏觀經濟調控都是由市場缺陷所引起的,都在于彌補市場缺陷。盡管實施經濟管制與宏觀經濟調控的具體的政府職能機構有不同,但都是政府機構。實施經濟管制與宏觀經濟調控的主體既不是企業、居民,也不是第三種力量,而是政府。
在市場經濟中,政府要履行多方面的具體的經濟職能,主要包括:維護產權;抑制、限制或消除壟斷,促進市場競爭;解決外部經濟效應問題;提供和鼓勵提供公共物品;提供信息和促進市場信息供應量的增加;補充市場的不完善,提供或鼓勵提供市場供應不足的私人物品;進行收入再分配,縮小居民收入差距,促進收入分配的公平;限制非市場品的生產和消費,禁止有害物品的生產和消費;矯正宏觀經濟失衡,維護宏觀經濟平衡,促進宏觀經濟穩定;調節經濟結構,促進結構平衡等。任何實行市場經濟制度的國家的政府都應該履行上述經濟職能。而這些經濟職能可以歸結為兩個大的方面,即經濟管制和宏觀經濟調控。由此可見,在市場經濟中,政府要充分彌補市場缺陷,使社會的經濟效率達至最優,既需要實行經濟管制,也需要進行宏觀經濟調控,政府只有有效地實行經濟管制和進行宏觀經濟調控,才能有效地解決市場解決不了的問題。由于市場缺陷內生于市場經濟本身,因而具有長期性,政府對經濟的干預,離開了兩者中的任何一個方面,社會的經濟效率都會無法達到最優水平,所以經濟管制和宏觀經濟調控是政府的基本經濟職能。
雖然經濟管制與宏觀經濟調控的具體目標不同,兩者的干預對象、方式、方法等等都存在著差別,影響經濟效率的時間長短、途徑、結構、程度也存在著差別,但是不管是經濟管制,還是宏觀經濟調控,從它們的最終目標來看,都是要通過政府對經濟的干預促進經濟效率的提高,增進社會福利。
3.經濟管制與宏觀經濟調控是相互補充的
經濟管制與宏觀經濟調控都是政府的基本經濟職能,由于兩者導源于市場缺陷的不同方面,由兩者的性質決定了兩者功能上的差別,決定了各自適于彌補不同類型的市場缺陷,也就是說,應該實行經濟管制的就不適于采取宏觀經濟調控,歸屬于宏觀經濟調控的就不應該采取經濟管制,經濟管制不能代替宏觀經濟調控,宏觀經濟調控也不能代替經濟管制,兩者的關系不是相互替代,而是相互補充。兩者這種相互補充的關系決定了只有既能有效地實行經濟管制,又能有效地實施宏觀經濟調控,政府才能實現有效地履行政府應該履行的經濟職能的目標,市場缺陷才能得到有效地解決。
4.經濟管制與宏觀經濟調控制度都需要不斷地發展
市場機制不能有效地發揮作用的領域是經濟管制與宏觀經濟調控能夠進入的領域,但這并不意味著在這些領域政府就一定要無條件地實行經濟管制與宏觀經濟調控。這里涉及到政府的能力。如果政府進入這些領域不僅不能起到彌補市場缺陷的作用,使社會的經濟資源完全浪費,反而因為政府在這些領域實行經濟管制與宏觀經濟調控而損害了市場機制在其能夠有效地發揮作用的領域的作用的充分發揮,那么政府就不應該在這些領域實行經濟管制與宏觀經濟調控,因為政府實行經濟管制與宏觀經濟調控的結果不是增進社會福利,而是減少了社會福利。政府能力是人類生產能力的組成部分,人類生產能力的增長包含著政府能力的增長。政府能力的增長使得政府可以進入市場機制不能有效地發揮作用的領域中的更多的領域,經濟管制制度和宏觀經濟調控制度也因此要相應地發展。
市場力量作為人類生產能力的一部分,也是隨著人類知識的增長而不斷增長的,這就使得市場機制能夠有效地發揮作用的領域與不能有效地發揮作用的領域的結構會發生一些變化,基于經濟管制與宏觀經濟調控的必要性和范圍都是由市場缺陷所規定的,經濟管制與宏觀經濟調控的對象、手段等都應該做一些相應的調整。
隨著經濟管制與宏觀經濟調控實踐的發展,人類會發現和掌握實行經濟管制與宏觀經濟調控的更有效的方法,更有效的具體的手段,更恰當的干預力度和時機,更好的決策制度,更好的機構設置,更好的機構協調機制等等,人類自然就應該利用這些新的知識來改進經濟管制制度與宏觀經濟調控制度。
經濟管制制度與宏觀經濟調控制度的不斷發展是經濟管制與宏觀經濟調控有效的必要條件,也只有經濟管制制度與宏觀經濟調控制度能夠得到不斷發展,經濟管制與宏觀經濟調控才能成為增進社會福利的手段。
5.經濟管制的有效性與以間接干預為主的宏觀經濟調控的有效性存在著相互制約的關系
(1)經濟管制的有效性會影響以間接干預為主的宏觀經濟調控的有效性。如果經濟管制的范圍、程度等超越了其應該有的邊界,宏觀經濟調控不可能有效地發揮作用。例如如果存在著普遍的市場進入管制、普遍的價格管制、普遍的投資管制、普遍的分配管制,那么無論政府如何努力,以間接干預為主的宏觀經濟調控都不可能有效。(注:中國自實行改革開放政策以來,政府在宏觀經濟調控方面一直在努力從改革開放前的直接干預過渡到間接干預,在出現宏觀經濟失衡時,力圖依靠間接干預矯正宏觀經濟失衡,政府的這種意愿是好的,是正確的,但每次都不能達到預期的目標,以致于每次都要通過直接干預來最終矯正宏觀經濟失衡。出現這一現象并不奇怪。原因就在于中國傳統的經濟管制制度沒有根本性的變化,在這種傳統的經濟管制制度下,市場信號是扭曲的,資源不能自由地流動,微觀經濟單位應該享有的經濟決策權和經濟利益都被經濟管制所侵蝕或者說被剝奪,應該承擔的經濟風險也因為經濟管制而無法通過新的經濟安排而轉移或者被經濟管制自動地轉移到其他的經濟主體,這就使微觀經濟單位對于政府宏觀經濟調控政策所傳達的信號缺乏反映,因此使得間接干預失效。在傳統的經濟管制制度下,宏觀經濟調控只有采取直接干預才能達到預期目標,間接干預的宏觀經濟調控與傳統的經濟管制制度是相背的,因此只有根本改革傳統的經濟管制制度,以間接干預為主的宏觀經濟調控才能有效地發揮作用。以間接干預為主的宏觀經濟調控的有效性也可以作為判斷傳統的經濟管制制度改革進程的一項指標。)經濟管制制度所影響的是宏觀經濟調控的微觀基礎。以間接干預為主的宏觀經濟調控要有效地發揮作用,需要微觀經濟單位享有獨立的經濟決策權,有自己獨立的經濟利益,自己承擔經濟風險,需要有靈活的價格機制,經濟資源能夠自由地流動,需要有發達的高度競爭性的市場,這些條件在存在普遍的嚴格的經濟管制的經濟中是不可能得到滿足的。經濟管制既可以為以間接干預為主的宏觀經濟調控有效地發揮作用提供有利的條件,也可以成為以間接干預為主的宏觀經濟調控有效地發揮作用的障礙。
(2)宏觀經濟調控的有效性也會影響經濟管制的有效性。例如如果國民經濟處于總需求嚴重超過總供給,通貨膨脹高居不下,政府的反壟斷管制政策就難以奏效。有效的宏觀經濟調控能夠為經濟管制的有效性提供有利的條件,宏觀經濟調控的失效則會使失衡的宏觀經濟成為經濟管制有效性的不利因素。如果宏觀經濟調控本身導致了宏觀經濟失衡或者加劇了宏觀經濟失衡,這樣的宏觀經濟調控就成了經濟管制有效發揮作用的障礙。
6.某些經濟管制在特殊條件下也可作為宏觀經濟調控的手段
與實現宏觀經濟調控調控目標相關的經濟管制可以作為宏觀經濟調控的手段。例如為實現國際收支平衡而對匯率進行管制,為解決通貨膨脹而對利率、銀行的貸款規模、企業的投資規模和薪酬進行管制,為提高就業率而對雇主辭退在業者進行限制等。不過這里需要說明的是,這里所說的某些經濟管制在特殊條件下也可作為宏觀經濟調控的手段,實際上是說為了達到宏觀經濟調控的目標政府可以采取管制手段,而不是說這些管制是正常的經濟管制的現成的組成部分,因為這些管制本身是不應該存在的。因此經濟管制作為宏觀經濟調控的手段是應該受到嚴格的限制的,只有在間接干預無法矯正業已出現的宏觀經濟失衡,而宏觀經濟失衡對于國民經濟發展造成了嚴重的損失,對社會穩定構成了嚴重的威脅,也就是說出現了嚴重的經濟和社會危機時,政府才可采取管制手段矯正宏觀經濟失衡,因此經濟管制只能作為市場經濟中特殊條件下宏觀經濟調控的臨時性手段,而不能作為宏觀經濟調控的常用手段。經濟管制手段的運用應該有嚴格的法律程序,有嚴格的范圍限制和時限,一俟危機緩和,政府就應該撤消管制,而完全采用常規性的間接干預手段。
三、關于經濟管制與宏觀經濟調控政策的幾點思考
基于上述對經濟管制與宏觀經濟調控的關系的討論,考慮到經濟管制與宏觀經濟調控政策存在的種種問題,筆者認為在經濟管制與宏觀經濟調控政策方面,需要關注以下問題。
1.不能混同經濟管制政策與宏觀經濟調控政策
經濟管制政策與宏觀經濟調控有相互聯系的地方,但兩者的差別也是明顯的。政府在制定經濟調控政策時,應該考慮兩者的差別,在政策工具的選擇、職能部門的分工等方面都應該有相應的差別。如果將經濟管制政策與宏觀經濟調控政策混同起來,在政策工具的選擇、職能部門的分工等方面就會出現錯誤的選擇,導致的結果要么是經濟管制的目標和宏觀經濟調控的目標無法實現,要么是使政府對經濟的干預不僅不能彌補市場的缺陷,反而會強化市場缺陷,而且會使政府對經濟的干預成為導致效率下降的因素,總的來說會導致政府失效。如果政府失效由此引起,這樣的政府失效比市場失效更糟。
2.政府應該不斷完善經濟管制政策與宏觀經濟調控政策
市場經濟需要政府對經濟實行經濟管制和宏觀經濟調控,政府也應該成為彌補市場缺陷的主要力量和最后依靠力量,但政府是否能夠有效地實行經濟管制和宏觀經濟調控呢?這取決于多種因素,除了受政府政策性質的影響外,政府干預方式的選擇、政策工具與力度的選擇、政府實施政策的能力等都會影響政策的效力。政府不是萬能的,不可避免地會在政府干預方式的選擇、政策工具與力度的選擇等方面出現或多或少的錯誤,甚至政府制定的政策本身就是錯誤的。減少錯誤才能提高經濟管制與宏觀經濟調控的效力。政府應該不斷學習,不斷探索經濟管制和宏觀經濟調控的規律,不斷改進和完善經濟管制制度和宏觀經濟調控制度,不斷提高政府制定和實施經濟管制和宏觀經濟調控的能力,從而不斷完善經濟管制政策與宏觀經濟調控政策,不斷提高經濟管制政策與宏觀經濟調控政策的效力。
3.經濟管制和宏觀經濟調控應該法治化
在市場經濟中,政府應該通過實施經濟管制和宏觀經濟調控彌補市場缺陷,促進經濟效率的提高,但與企業、居民、民間組織等不同,政府是一種特殊的力量,它是公共權力的壟斷機構,它享有立法權、司法權,它是唯一合法享有暴力的機構,它能夠動用強制力貫徹它的意志,這為政府實施經濟管制和宏觀經濟調控來彌補市場缺陷提供了前提,也是它作為彌補市場缺陷的主要力量和最后依靠力量的根本原因。但它作為公共權力的壟斷機構也同時造成了它不作為和濫用權力的可能性。無論是它不作為,還是它濫用權力,都會造成經濟管制和宏觀經濟調控失效。要防止政府不作為和濫用權力,不斷提高政府有效實施經濟管制和宏觀經濟調控的能力,就應該為此提供制度保障,根本的唯一可行的制度保障就是法治化。政府進行經濟管制和宏觀經濟調控從性質上來說是受托行為,即它作為公共利益的代表,公眾賦予其公共權力,它運用這種公共權力,代表公共利益,貫徹公共意志,進行經濟管制和宏觀經濟調控。因此,首先應該通過立法明確政府進行經濟管制和宏觀經濟調控的權力和責任,無論是政府的行政機構,還是政府的司法機構,其履行經濟管制和宏觀經濟調控的權力和責任都應該由法律予以明確的規定,政府應該干什么,不能干什么,政府各層次、各職能部門所享有的權力和應該履行的職責,都應該由法律予以明確的規定,從立法上防止政府缺位和越位;其次,應該通過立法和司法對政府各層次、各職能部門所享有的進行經濟管制和宏觀經濟調控的權力和責任進行監督,并進行相應的激勵和懲處制度,一方面防止政府不履行進行經濟管制和宏觀經濟調控的責任,另一方面一旦出現政府濫用經濟管制和宏觀經濟調控權,就及時予以糾正;其三,應該通過法律對政府進行經濟管制和宏觀經濟調控的程序予以明確,保障經濟管制和宏觀經濟調控政策制定的民主性和科學性,一方面防止政治中的看不見的手起作用,另一方面防止政府機構出于自身利益而無限擴張經濟管制和宏觀經濟調控范圍的行為和政府隨意制定政策而擾亂經濟正常運行的行為。只有將經濟管制和宏觀經濟調控納入法治化軌道,方能限制政府權力的無限擴張,經濟管制和宏觀經濟調控才能被限制在彌補市場缺陷的范圍內,才能促使政府切實履行它所應該進行經濟管制和宏觀經濟調控的責任,經濟管制和宏觀經濟調控政策才能成為彌補市場缺陷、促進經濟效率提高的有益的手段。
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