政府審計試析論文

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1“免疫系統”理論下政府審計本質的理解

審計的產生是基于所有權和經營、管理或行政權的分離，基于“受托責任”，基于所有者授權之后“不放心”的心理，也就是說當所有者不具體行使經營、管理或行政權的時候，就請獨立的、有專業能力的第三方即審計人員來實施監督，使審計逐步嵌入了經濟社會運行過程，成為其中一個不可缺少的環節，而政府審計是基于國家對經濟安全維護的需要而形成一種權力監督機制。

由于當今世界經濟發展已經產生廣泛的聯動作用，國家經濟安全面臨著巨大的考驗，政府審計也應做出相應的改變以滿足時代的需要。僅僅依靠查賬與監督國家財政收支難以滿足當代審計維護國家經濟安全的需要，因此我們必須尋求一種更先進和更系統的理論來指導當代的政府審計，“免疫系統理論”就是其中具有代表性的一種理論。

“免疫系統理論”是一種創新的理念，是“跳出審計看審計”，是對現階段政府審計本質的充分理解。政府審計是綜合性的國家財政監督工具，如果把政府審計作為一個整體和系統來看待的話，其具有以下的職能屬性：

1.1國家的經濟衛士審計職能中最重要的一點就是審計對國家經濟活動的“固原、承載和受納”。現代政府審計是國家政治制度的一個組成部分，構成這些制度體系的每一個機構和系統都有經濟社會發展所賦予的特定功能。因此政府審計的本質是國家經濟社會運行的“免疫系統”，正是對審計“經濟衛士”職能的強調。

1.2反腐斗士審計需要時刻準備著重拳出擊，對國家財政財務收支活動中產生的重大的違法違規和經濟犯罪問題進行最大程度的揭露，促進依法治國和反腐倡廉建設。這是我們審計發揮反腐斗士職能的必然要求。

1.3政府謀士審計機關在開展工作時，不僅要注重查處和分析被審計對象本身存在的問題，還應善于分析產生問題的原因，通過對典型性、疑難性、經常性問題的整理和歸納，及時提供有用的信息和決策參考，這種將審計過程中積累的認識運用于審計之外，預防風險發生的作用正是審計扮演“政府謀士”角色的充分體現。

1.4國家經濟的保健醫士審計的本質是“免疫”，那么審計的一個重要職能就是“保健醫士”，審計干部能夠最早地感受到病害侵蝕的風險，更早地揭示病害侵蝕帶來的危害，更快地運用法定權限去抵御、查處這些病害。

1.5國家經濟安全的消防戰士首先審計人員需要以“火”一般的熱情投入工作，用誠意感化被審計單位，使其理解審計、接受審計，使其摒棄“防火、防盜、防審計”的思想。其次當審計人員面臨風險巨大、漏洞嚴重的被審計單位時，又將積極發揮“救火”和“滅火”的過程。最后由于被審計對象個體特殊性，要有針對性地去分析原因，抓住重點，“切斷火源”。

隨著受托責任從對特定委托人的財務責任、管理責任發展到對非特定委托人的社會責任，審計不僅可以使某一具體的委托受托關系得以正常維系，而且可以促進整個社會委托受托關系之間按既定規則有序運行，從而維護經濟社會發展的秩序，起到預防、揭示和抵御經濟社會運行中的障礙、矛盾和風險。正如劉家義審計長所說：“現代國家審計作為國家的免疫系統，有責任更早地感受風險，有責任更準確地發現問題，有責任提出調動國家資源和能力去解決問題、抵御‘病害’的建議，有責任在永不停留地抵御一時、一事、單個‘病害’的同時，促進其健全機能、改進機制、筑牢防線。”因此只有充分發揮審計的職能，才能保證國家經濟社會健康、安全的運行。

2在法制視野中政府審計良治方面存在的問題

2.1審計目標仍停留在真實性和合規性上金融是國家經濟的核心內容。“沒有金融安全，就沒有經濟安全；沒有經濟安全，也就沒有國家安全。因此各個國家幾乎無一例外地將金融安全放在一個很重要的位置（成思危，2004）”。所以政府審計要實現良治，維護國家經濟安全，應加強對我國金融機構的監管。但就目前政府審計對金融機構形成的監管來看，其審計目標還停留在真實性和合規性上。我國政府金融審計對象主要是國有商業銀行，目前查錯糾弊、促進金融機構規范財經紀律仍是其主要目標。根據審計署2007年審計情況統計結果，審計金融單位594家，查出違規金額、損失浪費金額、管理不規范金額分別為371.74億元、49.66億元與1241.04億元。另外集中于財經紀律及查錯糾弊審計與民間審計的職能相重疊，不利于最大化利用審計資源。目前政府金融審計的業務主要集中于會計核算虛假、人為調節盈虧、隱瞞收入、亂列支出、違規經營等審計業務，而這些業務只是金融安全中的“點”，整個金融體系才是“面”。相對于金融體系的“面”，“點”固然重要，但不能保證“面”的安全。

2.2“審計風暴”頻起折射出許多問題以審計署為首的政府審計系統每年都要進行一次“審計風暴”，“審計風暴”的頻繁刮起，說明了我國民主政治制度進一步得到了加強，人民當家作主的權利得到了進一步貫徹，民眾的知情權得到了進一步體現。然而“審計風暴”所帶來的良好效果一方面充分體現了政府審計在國家經濟中的重要作用，但另一方面也說明日常性審計的缺失。

2.3審計理念“滯后”目前“秋后查賬”式的審計理念仍然居主導，審計時機與審計理念的“滯后”使政府審計難以完成受托責任。政府審計必須以主動性來擴大發現問題的視野，以預防性來提前感受到風險，預防勝于治療，必須將監督的關口前移，而不是等問題出來，被動地查病治療。

按照國家憲法規定，我國審計體制采取的是行政型的管理體制，政府審計部門直接向政府首腦負責，具有一定的獨立性；依法審計和以人為本，是審計法治理念的核心要素。審計法治不是管理者的特權，而是審計本質的體現。它既有“治審”、“治民”的一面，還有“治政”、“治官”的更重要的一面。審計監督就是以審計的權利來監督其他的權利的工具，因而，在現行的法制視野中政府審計必須正視存在的問題，采取一定的方式，改進審計理念，實現政府審計良治。

3“免疫系統”理論下政府審計實現良治的方式選擇

3.1創造良好的審計法律環境修訂《憲法》有關條款。我國現行審計領導體制是《憲法》第九十一條和第一百零九條規定的，要建立立法型審計體制或對審計部門垂直管理，需要對這兩條規定進行修改。

完善審計法律、法規體系。要適時修訂《審計法》，充實、完善有關財政經濟法律、法規中與審計監督有關的內容；制定經濟監督的基本法；要搞好審計法律、法規與其他法律的銜接工作，使審計法律規范形成一個嚴密的體系，保障審計法律、法規的全面貫徹執行；要完善審計法律與法規的配套工作。

完善審計規章和準則體系。要對由國家審計基本準則、具體審計準則、審計操作指南三個層次構成審計準則體系擴充修整，構建類似于國際政府審計準則“兩層構架”復式的準則體系。即體系分為審計準則和指導資料兩層；再在審計準則層面上，建立財務審計準則體系和績效審計準則體系，將現有的國家審計準則體系納入財務審計體系的范疇，同時隨著我國對績效審計實踐與研究的開展與時俱進地推動國家績效審計準則體系的建設，充分反映國家審計的特征。

3.2明確審計目標，突出審計重點，依法審計審計目標作為審計目的的具體實現形式，在不同階段也是不同的。根據“免疫系統理論”，政府審計必須以維護國家經濟安全為己任，其工作重點在于對經濟風險的控制，在金融安全成為經濟安全核心內容的情況下，則應重點控制金融風險。

“突出重點”是審計工作的重要原則，也是政府審計作為“免疫系統”應對風險的一種策略和方法。各級國家審計機關的審計資源有限，不可能滲透到政府理財行為的每一領域和環節，財政審計必須堅持有全局有重點的原則。隨著我國轉型經濟改革的深入，適應政府預算制度改革的步伐，財政審計需要前移審計窗口，進行事前審計，即在政府理財具體行為發生之前便開展財政審計，首先監督政府理財規劃、再監督預算執行及其成果。政府專項支出是與人民群眾利益密切相關、體現黨和國家政治意圖的熱點資金，是財政審計的重要內容。加強專項資金審計，應將審計重點放在我國財政支出中比重較大的類別和當前重要的政策支出領域，如轉移支付支出、三農支出、行政管理支出、社會保障支出、固定資產投資支出的審計。目前，我國稅收優惠政策的運用已經構成了較大規模的稅收支出，加強稅收優惠審計是財政審計的重要職責。

“依法審計”就是說要按照法律的授權、法定的程序、權利、義務、職責、依據、標準和手段開展審計工作，也就是所謂的審計工作“法制化”。現階段在進一步完善審計法規，健全中國特色審計法律法規和規章體系的基礎上，政府審計工作法治化時代正式開啟，標志著構建與社會主義市場經濟體制相適應的中國特色政府審計監督制度進入了一個嶄新的歷史時期。

3.3審計理念要與時俱進，從“查錯糾弊”轉向發揮“免疫”功能在現代政府審計的發展過程中，人們對審計的規律、本質和功能的認識也在不斷深化，最初定位在查錯糾弊，后來發展到國有資產的守護神，進而認識到現代國家審計是民主法治的產物和推進民主法治的工具，是保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”。政府審計理念在不斷地創新。以“免疫系統”理論為指導，充分發揮發揮政府的預防功能、揭露功能和抵御功能，并逐步將審計工作的重心轉移到預防與抵御方面上來，是政府審計工作轉型的應有之義，也是更好地保障現代國家經濟安全的時代要求。

3.4審計方式轉向采用預警與控制形式一般說來經濟安全狀態連續變化的過程，往往是各種風險因素緩慢惡化，并對整個經濟安全狀態發生作用的過程。因此，能夠在一種經濟安全狀態轉向不安全狀態的過程中發現這樣的變化，及時提示、預警這樣變化，果斷采取措施使其轉向安全狀態是最優選擇。要實現審計預警與控制機制的建立，政府審計部門在制度建立方面應給予政策的指引；將原來對真實、合法性的審計轉向對執行報告的審計，切實發揮“免疫系統”功能，保持經濟生態系統的平衡；建立以審計統計數據庫為基礎的宏觀預警模型。在這個宏觀預警模型中，政府審計可以對其進行重點審計，確保其真實性與合規性。另外政府審計還可以發揮其優勢，對重點行業、重點企業的數據進行匯總，使用統計模型建立起諸如Altman模型等風險預警模型，分析一些指標對總體經濟安全的敏感程度，為宏觀經濟的運行提出參考建議。

參考文獻：

[1]劉家義.以科學發展觀為指導.推動審計工作全面發展.審計研究.2008（3）.

[2]李建新.論“免疫系統”語境下的審計法制化.中國審計報.2009-2-2.

[3]宮軍.從“法制化”到“法治化”的啟迪.國家審計署網站.2008.

摘要：2007年召開的中國審計學會五屆三次理事會上，劉家義審計長全面系統地闡述了國家審計作為國家經濟社會運行“免疫系統”的重要觀點。這一理論創新，是在當前政治和經濟環境下對審計本質的理性認識和科學定位，深化了審計工作的本質，拓展了審計工作的外延。國家審計要如何才能有效發揮經濟社會運行的“免疫系統”作用呢？為此我們將從法制視野對政府審計良治問題展開探討，深入剖析“免疫系統”理論下政府審計實現良治的方式選擇。

關鍵詞：政府審計免疫系統良治實現