政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展論文

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一、績(jī)效審計(jì)是審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)

績(jī)效審計(jì)首見(jiàn)于美國(guó)二十世紀(jì)四十年代提出的“經(jīng)營(yíng)審計(jì)”概念。各國(guó)對(duì)于績(jī)效審計(jì)名稱不盡相同，但實(shí)質(zhì)一樣。如英國(guó)、加拿大為“現(xiàn)金價(jià)值審計(jì)或價(jià)值為本審計(jì)”，澳大利亞為“效率審計(jì)”，瑞典為“效果審計(jì)”，也有“全面審計(jì)”、“綜合審計(jì)”，香港為“衡工量值審計(jì)”，大陸在《審計(jì)法》中稱為“效益審計(jì)”，而實(shí)踐中稱為“績(jī)效審計(jì)”。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織在1986年第12屆國(guó)際會(huì)議上，建議以“績(jī)效審計(jì)”（PerformanceAuditing）統(tǒng)一名稱，并提出績(jī)效審計(jì)即“3E”審計(jì)，對(duì)經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）評(píng)價(jià)的審計(jì)。

績(jī)效審計(jì)對(duì)于“3E”的重視充分體現(xiàn)了未來(lái)的審計(jì)是以傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)，對(duì)資源耗用的經(jīng)濟(jì)效率進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而更全面、更有效地滿足各方審計(jì)委托人多層次的需要。目前，各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段不同，財(cái)務(wù)審計(jì)與績(jī)效審計(jì)的比重也不一樣，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，績(jī)效審計(jì)呈現(xiàn)出的比重越高，如美國(guó)財(cái)務(wù)審計(jì)僅占審計(jì)總數(shù)的一成多，而績(jī)效審計(jì)超過(guò)85％；英國(guó)、加拿大的績(jī)效審計(jì)占40％左右，并且它們和西歐一些國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)還實(shí)施績(jī)效審計(jì)機(jī)構(gòu)、資金、計(jì)劃單列。進(jìn)入21世紀(jì)這種發(fā)展趨勢(shì)越來(lái)越顯著。因此，績(jī)效審計(jì)是財(cái)務(wù)審計(jì)的深化和發(fā)展，是審計(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。

二、政府績(jī)效審計(jì)在我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的時(shí)間不長(zhǎng)。2002年，深圳市審計(jì)局率先對(duì)12家市屬醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備采購(gòu)、大型醫(yī)療設(shè)備使用和管理情況進(jìn)行了績(jī)效審計(jì)。確切地說(shuō)，這是我國(guó)績(jī)效審計(jì)的開(kāi)端。之后，政府績(jī)效審計(jì)在全國(guó)許多審計(jì)機(jī)關(guān)得到了推廣嘗試。2003年以來(lái)，單獨(dú)立項(xiàng)的國(guó)家績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目涵蓋了財(cái)政審計(jì)、企業(yè)審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的各個(gè)方面。如審計(jì)署系統(tǒng)組織的開(kāi)發(fā)區(qū)財(cái)稅政策專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、青藏鐵路環(huán)境保護(hù)資金使用情況審計(jì)調(diào)查、失業(yè)保險(xiǎn)基金績(jī)效審計(jì)、重點(diǎn)流域水污染防治情況審計(jì)等。地方審計(jì)機(jī)關(guān)也組織開(kāi)展了一些績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目，如北京市西城區(qū)審計(jì)局開(kāi)展的什剎海景區(qū)保護(hù)與更新改造資金績(jī)效審計(jì)、青島市開(kāi)展的麥島污水處理廠績(jī)效審計(jì)、上海市審計(jì)局開(kāi)展的政府利用外資環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目績(jī)效審計(jì)等。2004年上半年，深圳市審計(jì)機(jī)關(guān)完成審計(jì)項(xiàng)目418個(gè)，查出違規(guī)金額9000多萬(wàn)元，查出管理不規(guī)范金額逾26億元，查出損失浪費(fèi)金額1145萬(wàn)元，核減投資工程款2.8億元。深圳市審計(jì)局從2002年組織實(shí)施第一個(gè)單獨(dú)立項(xiàng)的績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目以來(lái)，至2005年累計(jì)完成了25個(gè)獨(dú)立的審計(jì)項(xiàng)目。特別是《審計(jì)署2006年至2010年審計(jì)工作發(fā)展規(guī)劃》的公布，對(duì)審計(jì)工作提出了“全面推進(jìn)績(jī)效審計(jì)，到2010年初步建立起適合中國(guó)國(guó)情的績(jī)效審計(jì)方法體系”的目標(biāo)要求，并具體規(guī)定了每年投入績(jī)效審計(jì)的力量占整個(gè)審計(jì)力量的一半左右，專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查為績(jī)效審計(jì)的主要方式，揭露嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)或績(jī)效低下和國(guó)有資產(chǎn)流失問(wèn)題為績(jī)效審計(jì)的重點(diǎn)，促進(jìn)提高財(cái)政資金使用績(jī)效和管理水平為績(jī)效審計(jì)的主要目標(biāo)。這一戰(zhàn)略決策表明我國(guó)的審計(jì)發(fā)展方向與國(guó)際上是一致的。

雖然取得了一些成績(jī)，但與國(guó)外相比，可以說(shuō)，無(wú)論是在審計(jì)的深度上還是廣度上，我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)都未能達(dá)到應(yīng)有的效果，審計(jì)目標(biāo)仍未完全實(shí)現(xiàn)。我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展情況尚不盡如人意。

三、制約政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的因素

（一）傳統(tǒng)觀念的束縛

由于長(zhǎng)期對(duì)財(cái)政財(cái)務(wù)收支真實(shí)合法性審計(jì)，審計(jì)人員已經(jīng)形成了傳統(tǒng)的審計(jì)方法、審計(jì)手段和審計(jì)理念，對(duì)于績(jī)效審計(jì)往往只是一個(gè)模糊概念，如何操作、涉及哪些內(nèi)容、哪些領(lǐng)域等均無(wú)經(jīng)驗(yàn)可借鑒，有的也是與我們不甚配套的西方審計(jì)觀念，目前仍處于摸索、探索階段，要轉(zhuǎn)變觀念需要一個(gè)過(guò)程。

（二）項(xiàng)目切入點(diǎn)找不準(zhǔn)

由于負(fù)責(zé)管理和使用公共資金的政府部門職能各異、涉及部門多、資金分布散，再加上目前公共財(cái)政不健全、公共財(cái)政體系尚不完善，政府越位、錯(cuò)位和缺位現(xiàn)象仍然存在，對(duì)公共資金績(jī)效性如何開(kāi)展審計(jì)，從哪些部門、哪些領(lǐng)域或哪些資金項(xiàng)目著手進(jìn)行審計(jì)較為困難。

（三）政府體制不夠順

雖然我國(guó)的政府體制改革取得了較大的成績(jī)，但還存在一些問(wèn)題：政府職能尚未完全轉(zhuǎn)化，許多機(jī)構(gòu)仍在大范圍大力度的配置社會(huì)資源；缺乏科學(xué)的政府績(jī)效考核機(jī)制，政府辦事效率低下；政府部門的職權(quán)交叉，管理效率低下；政務(wù)活動(dòng)的公開(kāi)透明度不高；另外行政法律法規(guī)體系尚未健全；存在官僚主義、腐敗現(xiàn)象。作為績(jī)效審計(jì)主體的政府審計(jì)機(jī)關(guān)也存在同樣缺陷，而在更深層次上制約和影響著我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)的發(fā)展。

（四）審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)缺乏

應(yīng)該說(shuō)對(duì)于企業(yè)績(jī)效審計(jì)的評(píng)價(jià)我們已有了一定的評(píng)價(jià)系統(tǒng)，如《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)規(guī)則》、《國(guó)有資本金效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》、《企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)操作細(xì)則》等。但是，對(duì)于政府公共部門的績(jī)效審計(jì)，目前尚沒(méi)有一個(gè)明確的規(guī)范，既沒(méi)有績(jī)效審計(jì)方面的指標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有績(jī)效審計(jì)方面的準(zhǔn)則性質(zhì)的可操作性指導(dǎo)文件，由于缺乏具有針對(duì)性的制度規(guī)范，導(dǎo)致政府績(jī)效審計(jì)難以深入。

（五）人員結(jié)構(gòu)、素質(zhì)不符合要求

績(jī)效審計(jì)領(lǐng)域比財(cái)務(wù)審計(jì)領(lǐng)域廣泛，因而績(jī)效審計(jì)要比財(cái)務(wù)審計(jì)復(fù)雜得多。美國(guó)審計(jì)總署的工作人員約有5200位，其中約有2500位會(huì)計(jì)師，1500位經(jīng)濟(jì)師、律師、工程師、數(shù)學(xué)家、電子計(jì)算機(jī)專家。相比較美國(guó)，我國(guó)現(xiàn)有的審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)、專業(yè)素質(zhì)、工作能力等方面與開(kāi)展績(jī)效審計(jì)的要求還有很大差距：(1)審計(jì)師實(shí)務(wù)知識(shí)較多，而理論基礎(chǔ)薄弱。目前的審計(jì)人員普遍缺乏管理、生產(chǎn)技術(shù)等方面的專業(yè)知識(shí)，而對(duì)經(jīng)濟(jì)管理知識(shí)不甚了解。(2)對(duì)傳統(tǒng)審計(jì)技術(shù)較熟悉，而對(duì)現(xiàn)代審計(jì)技術(shù)較陌生。(3)現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)經(jīng)驗(yàn)豐富，而綜合分析問(wèn)題的能力不強(qiáng)。部分人員的政策理解水平、業(yè)務(wù)技能較低。(4)缺乏宏觀經(jīng)濟(jì)理論和現(xiàn)代科技的相關(guān)知識(shí)。

四、促進(jìn)政府績(jī)效審計(jì)的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，拓寬審計(jì)思路

審計(jì)員必須適應(yīng)新形勢(shì)的需要，轉(zhuǎn)變審計(jì)觀念，拓寬審計(jì)思路，把政府績(jī)效審計(jì)工作從任務(wù)型、程序型向目標(biāo)型、效率型轉(zhuǎn)變。在審計(jì)的手段和方法上要大膽創(chuàng)新、勇于探索，擺脫傳統(tǒng)審計(jì)的束縛，跨出財(cái)政財(cái)務(wù)收支的框架；在審計(jì)的內(nèi)容和范圍上，要把重點(diǎn)向社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域傾斜，以提高經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)績(jī)效為根本目的，既要審查財(cái)政、財(cái)務(wù)收支的合法性、真實(shí)性，同時(shí)也要審查預(yù)算安排的經(jīng)濟(jì)性、財(cái)政投入的績(jī)效性，確保資源配置趨于合理。使審計(jì)目標(biāo)由過(guò)去的“鑒證”形式向事前確定目標(biāo)，事中和事后評(píng)價(jià)的方式轉(zhuǎn)變。既要審查行政事業(yè)單位財(cái)政資金的投入、投量，也要審查管理活動(dòng)中的績(jī)效，使審計(jì)評(píng)價(jià)能夠從全方位、多角度、深層次提出建議和意見(jiàn)，為政府宏觀決策提供依據(jù)，滿足成果使用者對(duì)審計(jì)的要求。

（二）選好審計(jì)項(xiàng)目，明確審計(jì)重點(diǎn)

當(dāng)前，績(jī)效審計(jì)在我國(guó)還處于摸索階段，如何選好審計(jì)項(xiàng)目，進(jìn)行績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)，是審計(jì)立項(xiàng)的首要問(wèn)題。由于行政事業(yè)單位的特殊性，有的財(cái)政投入并不一定產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)績(jī)效，有的則通過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)間才能表現(xiàn)出來(lái)。因此，在選擇績(jī)效審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，必須要有所側(cè)重，不能眉毛胡子一把抓。要選擇那些社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和公眾有切身利益的項(xiàng)目，如政府投資的大型項(xiàng)目、公共事業(yè)服務(wù)項(xiàng)目、高科技項(xiàng)目以及政府、機(jī)關(guān)行政性消耗所引發(fā)的老百姓普遍關(guān)注的財(cái)政資金，既可以使社會(huì)公眾能及時(shí)了解資金的去向和使用績(jī)效，同時(shí)也可以監(jiān)督政府的行政行為，提高政府工作效率，樹(shù)立政府在公眾中的形象。

（三）深化政府體制改革，健全公共財(cái)政體制

深化政府體制改革，建立健全公共財(cái)政，轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府關(guān)系，優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，從根本上解決我國(guó)政府部門人浮于事、效率低下的狀況，有利于建設(shè)我國(guó)社會(huì)主義法制經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)政府審計(jì)由純粹的監(jiān)督機(jī)制向完善的公共財(cái)產(chǎn)激勵(lì)約束機(jī)制轉(zhuǎn)變，從而解決制約我國(guó)政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的深層次體制問(wèn)題。

（四）建立一套完整的、具有可操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

《世界審計(jì)組織績(jī)效審計(jì)指南》指出：合適的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)具有可靠性、客觀性、有用性、可理解性、可比性、完整性、可接受性的特點(diǎn)。結(jié)合我國(guó)財(cái)政支出管理工作的特點(diǎn)，一個(gè)完整的、具有可操作性的績(jī)效評(píng)價(jià)準(zhǔn)則應(yīng)考慮以下因素：(1)績(jī)效審計(jì)對(duì)象千差萬(wàn)別，被審計(jì)單位類型復(fù)雜，使用的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所差別。(2)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)一般是能夠量化的，而一些難以量化的，對(duì)被審計(jì)項(xiàng)目將會(huì)產(chǎn)生重大影響的資源耗費(fèi)，應(yīng)采用特殊方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。因此，政府績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)從投入和產(chǎn)出兩個(gè)角度來(lái)建立：主要考察政府行為成本的資源耗費(fèi)類指標(biāo)和政府業(yè)績(jī)的產(chǎn)出類指標(biāo)。總之，建立一套科學(xué)合理的審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)于客觀公正地評(píng)價(jià)政府績(jī)效，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)都具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（五）優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，提高審計(jì)人員素質(zhì)

與財(cái)務(wù)收支審計(jì)相比，績(jī)效審計(jì)需要較高要求，如需掌握公共管理學(xué)、電子計(jì)算機(jī)、工程學(xué)、心理學(xué)等方面知識(shí)，而現(xiàn)有審計(jì)人員大都缺乏這方面知識(shí)。因此，應(yīng)對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人員進(jìn)行強(qiáng)化培訓(xùn)，以提高審計(jì)人員的理論素質(zhì)和業(yè)務(wù)水平，增強(qiáng)政府績(jī)效審計(jì)能力；考慮到現(xiàn)有審計(jì)人員知識(shí)結(jié)構(gòu)單一情況，還可以借用民間審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)部門的力量，以優(yōu)化審計(jì)人員結(jié)構(gòu)。另外，要實(shí)行嚴(yán)格的審計(jì)質(zhì)量責(zé)任制、審計(jì)工作稽查制度和內(nèi)部審計(jì)制度，以進(jìn)一步明確審計(jì)人員的審計(jì)責(zé)任，規(guī)范審計(jì)人員的審計(jì)行為，提高政府績(jī)效審計(jì)的效益。

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[摘要]開(kāi)展政府績(jī)效審計(jì)，是我國(guó)審計(jì)制度融入世界審計(jì)主流的重要條件，也是促使我國(guó)走向?qū)徲?jì)現(xiàn)代化的重要一步。其目的就是要對(duì)政府財(cái)政支出的資金節(jié)約度進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)績(jī)效審計(jì)揭露問(wèn)題、促進(jìn)管理、推動(dòng)改革、規(guī)范秩序、提高效益。本文就政府績(jī)效審計(jì)發(fā)展的制約因素及對(duì)策進(jìn)行了探討。

[關(guān)健詞]審計(jì)績(jī)效審計(jì)審計(jì)項(xiàng)目審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)