審計體制改革分析論文

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審查監督財政預算及其執行情況，既是憲法、地方組織法和預算法賦予各級人大及其常委會的重要職責，也是審計法賦予各級審計機關的重要任務。而從現實來看，地方審計機關是地方政府的組成部門，實行雙重領導體制，即在本級行政首長和上級審計機關的領導下，負責本行政區域的審計工作，地方審計機關審計業務以上一級審計機關領導為主，其行政管理以地方政府領導為主。按照現行審計體制要求，審計機關既要對同級政府負責，又要審計監督同級政府的財政行為，這就形成了一種矛盾的體制制度。而人大與審計的結合主要是圍繞在政府預算監督上，但地方審計機關直接歸屬地方政府領導，而人大與審計的關系就必須涉及和考慮政府因素。因此，加強預算的審查力度，使人大批準的預算真正成為“鐵預算”，就必須進行審計體制的改革。

一、審計體制存在的主要矛盾和問題

目前，人大和政府都重視審計監督工作，雙方對審計的要求在總的原則上是一致的，都要求審計機關能夠真實、客觀和公正地檢查問題和反映問題。但在審計監督的實質上各有側重，審計機關難以實現雙方的要求。一是雙方對審計監督的定位不同。政府要求的審計是內部審計，人大要求的審計是外部審計。二是雙方要求的監督對象和層次不同。政府要求審計是對下級部門的監督；人大監督是包括本級政府及其部門單位或下屬。三是雙方對審計監督的要求在現實中的實現程度不同。由于受審計體制等因素制約，政府對審計監督的要求在現實中的實現是實質性的，因為政府對審計工作的要求有明確的法律、制度和體制上的規定和保障，制約力強而又非常具體。

另外，在處理與人大的審計要求上，審計主要以政府指示為主，審計結果首先要報告政府，經政府審議后再代表政府向人大匯報。而人大對政府的監督目前來看還存在監督實施細則或權力的細化問題，對審計機關也沒有直接的領導關系，且對審計工作的指示和要求缺乏明確和具體的法律與制度規定，沒有系統化的可操作程序。所以，審計機關監督政府預算并代表政府向人大提交審計工作報告就難以有實質性的監督作用，而人大對審計監督的要求在現實中的實現是形式或程序上的。

二、現行審計體制嚴重影響人大監督效力

按照現行的審計機制，審計機關無法擺脫業務工作的局限性，在對預算審計過程中，審計實際上并沒有實質性地涉及政府與政府首長的財政責任和行為，許多重大問題特別是那些與政府或政府首長有直接關系的問題難免得以掩蓋，就是對預算執行中發現的一些問題，也難以對外都披露。由于許多問題是屬政府行為，審計機關也無可奈何，結果是老問題不斷重復出現。審計建議難以被重視，既無濟于事，又影響審計人員工作積極性。每年的“同級審”所提出的審計工作報告在提交人大前均須經政府審閱把關，披露問題屬“自我檢查”，對問題披露的深度和解決問題的力度都是有限的，也就影響和削弱了審計的獨立性、權威性和客觀性。另外，審計多是事后監督，加之審計結果及處理往往是經驗教訓式的，即只有吸取經驗教訓，無法及時糾正問題，侵占挪用財政資金等違規違法行為難以被有效制止。公共投資也缺乏有效的審計監督，更談不上對公共開支實行全面的審計。其結果是人大對財政預算監督就缺乏實質性介入的途徑和手段，而人大依靠審計監督來強化人大預算監督的效果實際是要打折扣的。對審計機關來說，盡管它擁有監督資源，但卻因缺乏權力的“后臺”和執法的“靠山”，因而難以發揮出審計資源的最大效應。這說明造成人大與審計在預算監督中雙雙“不利”的根本原因是現行審計體制。

三、深化審計體制改革，強化預算審查監督

為切實增強人大對政府預算審查監督實效，就必須改革現行審計體制。建議把政府的審計部門并入人大，或者將審計機構單設。在其工作上，人大要繼續加大對審計機關在政府預算監督上的指導，對預算審計的重點、方向、程序、處理、報告、落實等各個方面不斷提出合乎法律的要求，把人大的要求用適當的審計規范體現出來，逐漸改變人大在利用審計工作上的滯后性和被動性。

另外，要加強人大財經工委的領導，建立健全人大財經審查監督機構，規范預算審查監督制度。縣級人大要盡快設立預算審查監督工作委員會，其主要職責是負責人大與審計機關和財政部門之間的聯系、協調；負責人大對審計工作規范的制定與檢查；參與或監督審計機關的預算審計工作，對發現的問題直接向財經工委和常委會匯報，對審計機關向人大提交的審計報告的全面性、公允性、真實性進行評估，向人大常委會組成人員就預算審計問題提供技術咨詢。通過對預算監督的循序漸進，逐步把現行審計職能職責和工作體系從政府的行政體系中轉到人大系統中，或將審計機關納入垂直管理系列，或把審計機關升格提級，設立審計院，構建規范、協調的審計監督體系。這樣，人大就在一定程度上從事后的接受審計報告變為事中的直接參與審查，監督的實效性就會明顯提高。