審計機關的設立問題研究論文

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盡管現行審計體制來自于憲法規定，但自1983年審計機關成立以來，人們對審計機關設立在何處這一審計體制問題的爭論就一直未停止過。特別是近幾年來，隨著社會主義民主政治和市場經濟深入發展，這一問題已引起社會各界特別是政治層面廣泛關注，并已逐漸演變成為社會性話題。

按審計機關的歸屬不同，人們在爭論中逐漸形成了“立法論”、“審計院論”、“垂直論”、“升格論”、“合并論”和“雙軌制論”等多種體制改革觀點[2]，呈現出“百花齊放”的格局。事實上，人大工作本身就與審計監督存在密切聯系，有全國人大常委會委員曾說道：“離開審計監督，人大的財政監督將無法進行。”那么，人大工作者和全國“兩會”代表和委員又是如何看待現行審計體制及其改革呢？筆者借助于文獻搜集、問卷調查、采訪調查等多種渠道對他們的意見進行收集、總結并加以評價，相信這對于全面評價現行審計體制以及提出合理適當的改革設想具有比較重要的參考價值。

一、來自于人大工作者的看法

從目前公開的文獻資料看，無論是全國人大常委會（或財經委、預算工委），還是全國人大領導，在公開場合或正式講話中基本都沒有對現行審計體制及其改革問題公開發表意見。但值得注意的是，人大在其職權和工作范圍內，卻一直在推動著審計監督工作的發展，“審計機關在逐步按人大的要求突出審計重點”。從某種意義上說，人大對審計監督工作的重視與推動正是審計體制走向改革的關鍵所在，就如審計署石愛中副審計長所指出的“變革從政府內部和從國家審計內部是無法突破的”。

實際上，人大機關從事理論和政策研究的部門以及一些人大工作者對審計體制問題的討論一直持續不斷并提出了不少改革設想[3]。突出的是：

全國人大常委會辦公廳研究室周芳芳曾對現行審計監督及其存在的問題進行了深入剖析。認為現行審計監督制度還不夠合理和完善，制約著審計監督職能和作用的充分發揮，而審計監督正是全國人大常委會經濟監督權力架構中的一個薄弱之處，亟待引起重視，得到加強。為了“健全和完善審計監督體制，加強審計監督的力度，遏制腐敗，保障社會主義市場經濟的健康發展，保持審計監督旺盛的生命力”，周芳芳提出了以下三種改革意見：第一種，借鑒國外“立法型”的審計監督模式，改變現行體制，建立中國特色的立法型審計監督體制，審計部門對人大負責，向人大報告工作，而不是向政府和上一級審計部門負責。第二種,不改變現行體制，但同時強化全國人大常委會在審計監督上的作用。第三種,針對人大的監督工作內容廣泛和整體性，將審計監督列為整個人大監督體系中不可分割的重要一環，為此要合理架構人大監督權力，保持人大監督權力的完整性和統一性，使各種監督形式包括審計監督都充分實現其效率，發揮它應有的作用。考慮到中國的國情，在體制上，把審計監督納入人民代表大會制度，全國人大常委會和地方各級人大常委會建立審計監督機構作為國家審計監督機構，在本級人大常委會的直接領導下進行審計監督工作；同時，政府部門仍然保留內部審計部門。在審計監督的內容上，與人大的預算監督相應，人大的審計機構負責預算執行的審計監督；政府審計部門負責政府各部門、企事業單位財政收支的審計工作，并向人大提交報告，接受人大的監督。

上述改革意見可分為“立法論”意見（第一種）、“現狀論”意見（第二種）和“雙軌制論”意見（第三種），但明顯看出，偏重于第三種。其實，無論是“立法論”，還是“雙軌制論”，都是“以人大為主導的審計監督制度”，區別就是把審計監督工作是全部還是部分轉移到人大。

甘肅省人大常委會安晨光、劉來寧指出：“加強地方人大有關機構和工作力量的建設”要“充分發揮審計的作用，借助審計手段加強對預算的監督”，“從世界各國審計機構發展的共同特點和趨勢來看，各個國家審計機構的名稱、職權不一，產生和組成的辦法也有區別，但共同點就是協助議會審批監督預算。在我國建立人大審計制度已提出多年，應盡早把各級審計機關劃入各級人大序列，使各級審計機關協助同級人大對預算的合法性、真實性、效益性進行監督。這有利于把人大經濟監督推向專業化、科學化、綜合化的軌道，以解決人大經濟監督過多依賴于政府主管部門(被監督者)的問題。”

北京市人大財經委趙巨鵬認為，現代審計具有監督性、獨立性和客觀性，世界上很多國家的議會都設置有審計機構，專司對政府財政收支活動的審計監督，我國目前實行的審計體制是政府審計，屬于內部審計監督性質，因而，一定程度上影響和削弱了對預算審計監督的獨立性、權威性和客觀性，因此，在政府審計系統以外，建立隸屬人大的審計機構及審計制度，實施對同級政府財政收支活動的審計，應當說是十分必要的，所以建議在適當時機設立隸屬于人大的審計機構，以加強對預算的審批監督。

甘肅省人大常委會王力群建議，設置隸屬于權力機關或完全獨立的審計機構，改變現有的審計機關屬于行政內部審計的性質，為更加客觀的財政預算監督奠定基礎。

海南省人大常委會羅時祥、褚曉路認為，隨著民主法制建設的推進和人大監督工作的不斷加強，建立一支專業化的人大監督隊伍顯得越來越迫切和重要，為此建議“在縣以上各級人大常委會設立預算和審計監督委員會，專司對計劃、預算進行預審，對國家和地方重大建設項目進行核審，對財政預決算和國家機關行政經費開支進行審計監督，以適應加強財政、經濟監督的要求。”

全國人大常委會辦公廳研究室尹中卿指出，代議機關的財政監督實質上是從財政資金方面制約和監督政府的活動，對國家生活具有重要影響，在審查和批準國民經濟和社會發展計劃、財政預算、財政決算的過程中，審計監督具有重要的作用，世界上很多國家的議會設置有審計機構，專司對政府的財政收支活動的審計監督，但我國目前實行的審計體制是政府審計，從審計性質和工作實踐的效果來看，政府審計仍屬于內部審計監督性質，因此，建立人大審計制度是十分必要的。

山東省人大常委會劉洪科建議，盡快在人大機構中增設專門的審計工作委員會，這樣可以使人大對財政預算及執行、財政決算的監督工作機制更加完善，更加合理，較好地彌補人大專業力量的不足，改變人大監督的被動地位，使人大的監督由形式性監督向實質性監督轉變，有利于更好地履行其法定職權。他同時認為，人大設立審計工作委員會并不是把現有審計部門的審計監督職能以及審計組織機構和人員都一并歸入人大管轄，而是將審計部門審計本級政府財政預算及執行、財政決算的職能剝離出來，納入國家權力機關的職能范圍，并設置相應的機構和人員，這樣做不會導致權力機關的職權膨脹，因為這只是剝離政府審計部門的一小部分職能，相反會強化人大監督的力量和手段，而政府審計部門則可以把主要精力用在審計國家機關、企業事業單位和社會團體等具體業務活動上，更好地發揮審計部門的監督職能。

從他們的觀點可明顯看出：一方面，無論人大工作者從什么角度看審計，最終都把審計監督職責定位在財政監督上，即借助于審計監督搞好人大財政預算監督工作。值得注意的是，與審計機關或者一些學者不同，他們并沒有單獨的“就審計問題談審計問題”，也沒有僅僅從加強審計監督角度探討體制改革，而是把改革納入人大制度建設中、把預算執行審計作為人大監督重要的“專業支持”來思考的。另一方面，他們的改革觀點可以說多是“雙軌制論”。盡管并沒有明顯提到“雙軌制”這一術語，但他們一般都是把審計監督和審計體制的重新安排與強化人大監督特別是預算監督制度相聯系，也就是說，在他們眼中，審計機關設立在人大或者改革現行審計體制，主要就是把“預算執行審計隊伍”安排在人大，而這與預算法和人大審批監督財政預算職權是相一致的，至于現行審計機關的那些國有企業審計、經濟責任審計、金融審計等審計工作基本沒有提及到。

二、來自于全國“兩會”代表和委員的看法

近年來，在“審計風暴”中，越來越多的全國“兩會”代表和委員開始關注審計監督問題，并從中引發出對現行審計體制的深入反思。他們對現行審計體制及其改革的看法和觀點，基本反映在他們向全國“兩會”提交的相關建議、議案和提案（以下簡稱“建議”）中。

其實，很早就有全國人大代表提出過有關改革現行審計體制的建議。1992年，前審計署審計長呂培儉在討論審計法（草案）時就說：“有些同志提出，審計機關應該設在人大并實行垂直領導。這些意見，過去有些人大代表曾提出過。”但較多的建議是近些年提出的，特別是“審計風暴”之后，具體情況如下：

1．2001年九屆全國人大四次會議期間，黨磊等32名代表聯名提出“關于修改審計法和地方組織法有關條款，建立審計部門垂直領導體制”的議案。

2．2002年全國政協九屆五次會議上政協農工組提出“關于我國現行政府審計創新”提案，建議“建立審計機關由審計署和地方審計機關‘二級’垂直領導模式。”

3．2003年十屆全國人大一次會議期間，葉青等33名代表提出“使審計機關由現在的直屬政府改為隸屬人大”的議案。

4．2004年十屆全國人大二次會議上葉青代表繼續提出“改變現行審計行政模式為審計立法模式”的建議。

5．2004年全國政協十屆二次會議上，北京西城區政協原副主席楊驥川委員提出“關于調整審計機關隸屬關系”的提案，建議讓審計機關由政府的組成部門變為人大的工作機構。

6．2004年全國政協十屆二次會議上，全國政協常委俞正委員提出“加強預算監督，改革現行行政型審計體制”的提案，建議建立可兼顧人大預算監督和政府經濟監管雙重需要的審計體制。

7．2005年全國政協十屆三次會議上，山東省人大常委會副主任墨文川委員提出“審計體制應向立法模式轉變”的提案，建議將我國審計體制適時地由行政模式向立法模式轉變。

8．2005年十屆全國人大三次會議期間，遼寧鞍山市政協副主席王淑媛代表提出“審計體制要從行政型模式轉向立法型模式”的建議，建議構建審計體制的立法型模式，使審計機關接受各級人民代表大會的委托，獨立對政府進行財政監督。

9．2005年全國政協十屆三次會議上，陜西西安市副市長張道宏委員提交的提案建議改革現行審計體制，將審計署的地位提升半格，審計長相當于副總理或者國務委員級別。同時，將分散于中紀委、監察部、財政部等部門的審計職能進行整合，并入審計署。與此同時，地方審計機構應該從目前的受地方政府與審計署的雙重管理改為直接由審計署領導的垂直管理，并將省級審計廳改為特派辦，以保證執行審計職能時與地方政府的獨立性。

10．2005年十屆全國人大三次會議期間，吳新春等30名代表聯名提交議案，建議修改審計法等相關法律，推動審計體制由行政型模式向立法型模式轉變，使審計部門改由各級人民代表大會領導。

11．2006年全國政協十屆四次會議上，前上海市審計局副局長鄭建齡委員提出建立“雙重”審計體制的提案，建議依法正式在人大常委會建立預算執行審計組織，調整現行審計機關職責和工作體系，徹底實現預算審計監督制度與人大預算審批監督制度結合，在人大系統建立的審計組織即為中國國家審計機關——國家審計委員會，同時政府仍然保留“審計署”這樣的政府內部審計組織。

12．2007年全國政協十屆五次會議上，全國政協常委俞正委員再次提出“關于將預算執行審計直接納入人大預算監督工作體系的建議”。

除之，近些年還有許多代表和委員是在其他相關建議、議案和提案中間接提出審計體制問題。如李漢宇委員提出預算執行的審計和評估職能應由權力機構行使；馬淑潔代表建議，人大為做好對財政預算的審查和執行情況的監督工作，應改革審計體制，充分發揮審計在對財政預算監督中的作用；朱天寶代表建議提高審計報告的透明度，落實人大代表的知情權；駱少君委員建議改進現行審計經費預算編報制度，制定審計組織法；吳國華委員建議制訂審計公開制度；王天戈代表提出的議題是，在各級人代會上，都要有各級審計部門向人大代表報告審計問題查改結果。

可見，近年來，“兩會”代表和委員對審計體制改革問題的關注程度逐漸在增強。不僅提出相關建議的代表和委員在增加，而且建議的力度也在加大。值得注意的是，無論這些建議提出怎樣的體制改革設想，大都是從“獨立性”和“財政監督”角度考慮問題。

這些建議也啟示我們，應考慮將提高審計機關在預算執行審計中的獨立性和有效性從而強化人大預算監督作為改革的著眼點，即“提高預算執行審計獨立性和有效性以加強人大預算監督職能可能是或應該是未來審計體制改革方向”。

三、來自于問卷答卷者的看法

問卷調查“既可為準確評價和改革現行審計體制提供重要的學術研究數據，也可為那些關心國家審計和人大預算監督問題的各界人士提供可資思考和參考的實證信息”，為此筆者于2006年下半年向包括全國人大、審計署以及各級地方人大、政府、審計機關、財政機關和高校科研單位發放了1498份問卷調查表[5]。其中，人大系統發放409份。人大工作本身就與審計監督存在密切聯系，審計體制改革與人大制度之間的聯系也很緊密，而且人大領導干部大都曾擔任過黨政部門領導，具有比較豐富的黨務和政府工作經驗，所以相比其他系統和部門，他們的意見應該是比較綜合和成熟的。基于答卷者（特別是人大系統的答卷者）調查數據，部分調查結論如下[6]：

1．現行審計體制是“劣勢突出而優勢不明顯”[7]。

2．許多有關中國國家審計在理論上或傳統上達成的“共識”現在卻受到質疑甚至否定，受到質疑的傳統認識主要集中在對現行審計體制優勢的認識上[8]。

3．中國國家審計“實際是政府的內部審計”。另外，像現行審計體制下“審計獨立性比較缺乏”、“審計結果難以對外充分披露”、“審計監督難以有效規范政府行為”等結論也得到進一步確認。

4．預算執行審計對于人大預算監督職能的有效實施具有重要作用。

5．審計監督與人大監督之間關系的深化必然受到現行體制的限制，審計對于人大的服務面臨體制性“壕溝”。

6．現行審計體制是不完善的，應對其進行比較徹底的改革。

7．何為“比較徹底的改革”，觀點極不統一[9]。

8．“提高預算執行審計獨立性和有效性以加強人大預算監督職能”可作為未來審計體制改革方向。

為了充分了解答卷者對不同審計體制觀點的看法以及印證問卷調查結果，還對部分答卷者進行了采訪調查。

四、評價

可以說，每一種改革觀點都有其道理和提出的成因，同樣都或多或少地存在一些不足或缺陷。對于眾說紛紜的諸多觀點，該如何評價？首先需要確定一個價值標準，以此作為評價各種改革觀點合理性和適當性的依據。筆者認為，改革的評價標準應來自于以下三方面：“改革應反映中國政治經濟發展要求，有利于滿足人大和政府監督工作的需要”、“改革應有利于提高審計獨立性”、“改革應具有現實可能性”三方面。這三方面共同影響或制約體制改革設想的選擇，缺一不可。過于強調或偏重某一方面都可能造成選擇的偏向，也就是說改革只有綜合反映和考慮了上述三方面要求，才真正具有合理性、適當性以及可能性，提出的改革設想才真正有意義。據此，對各種改革觀點做一簡明扼要的評價。

“升格論”雖然看上去通過提高審計長的行政級別能在一定程度上提高審計的地位和獨立性，但審計機關實際上仍然是政府的組成機構，仍然會受到政府或政府首長直接行政制約和影響，還是沒有從根本上解決獨立性問題。甘肅省人大常委會劉來寧認為，現行體制下的審計長屬國務院組成人員，提高行政級別的辦法只有副總理或國務委員兼任審計長，在地方由相應的政府副職兼任審計廳（局）長，但作為政府的組成部門，如果不是政府副職兼任，怎么能隨便提高一個組成部門負責人的行政級別？這必須根據憲法和相關組織法作出規定，而這實際上是沒有多大可能性。

“合并論”盡管能提高審計監督力度和權威性，但卻沒有解決審計獨立性問題，而且混淆了不同監督的性質區別。劉來寧認為這種觀點把紀檢監督、監察監督和審計監督混為一談。紀檢監督屬于黨內監督，依據的是黨內的各種規定，如黨內監督條例、黨員處分條例等；監察監督屬于國家行政機關內部監督，依據的是行政監察法及其他行政法規、規章、紀律等；而審計監督依據的是憲法和審計法，盡管當前仍然屬于行政監督的一種，但其應該是代表納稅人意愿和依據憲法實施的監督，嚴格講它要高于行政監督，是對行政機關實施的國家監督，所以說這幾種監督性質是不同的。現在雖然黨的紀檢和政府的監察部門是合署辦公，但兩個機關在性質上是不同的。在對黨員干部的處理上，依據不同的法規和規定，黨政是分開的。盡管紀檢監督、行政監督甚至人大監督在實施中都可能要借助于審計結果，但這并不意味著他們是一回事，而且“合并”是與“黨政分開”原則相悖的，不符合民主政治建設的要求。但如果繼續維持現行審計體制不變的情況下，將審計監督與監察監督合并則有一定的可行性，因為這屬于行政體制內部的機構調整。

“垂直論”的贊成者頗多，但贊成者多來自于基層審計人員，而且越是財政困難的地方呼聲越大，但沒有考慮審計如何與當地經濟發展連成一片，這樣做不利于審計與當地黨政部門工作的協調，容易造成審計在促進當地經濟發展和維護當地經濟秩序上不到位。中國各地經濟形勢比較復雜，想讓一個統一的意志適合各種情況是不大可能的。就算中央的意圖是貫徹了，但不一定適合各地的實際發展需要。另外，財政“分灶吃飯”但審計體制又垂直，而審計對象又是地方財政，這就不配套，因為這樣使地方事權劃分不清，一級政府有一級事權，一級事權有一級財權，財政是有地域性的，財政監督權應該與財權相配套歸地方，即財權的監督權是與財權的所屬權相統一的。

以上三種改革相對簡單易行，的確便于操作，因為都是在行政型體制總體不變的情況下所作的局部性調整。但這類改革仍然是對現行體制的“修修補補”，并未從根本上解決審計獨立性問題。就像審計署南京特派辦王景東所言：“當前，國家審計監督的法治化需要解決的是獨立性和公開性兩大難題。獨立性是審計的靈魂。在我國，要想充分發揮審計監督的作用，就不能讓審計機關再依附于行政機關。”

同時這些“修修補補”的改革仍然會涉及修憲問題。比如“垂直論”就涉及憲法第一百零九條的修改。實際上就為這樣“修修補補”式的改革去修改憲法實在是可能性不大，因為修憲必定是要解決重大體制問題。這里還有一個更大的問題，那就是這些改革是為了“審計自身而為”的，并沒有反映出中國政治經濟體制的發展要求，沒有從根本上解決財政審計中的體制弊端問題，沒有把人大監督意志真正體現出來，同時也不符合世界國家審計發展規律和潮流。

“審計院論”看上去也是一種比較徹底確保審計獨立性的改革思路，而且“審計院”與“一府兩院”“平起平坐”無疑會大大提升審計的政治地位和權威性。但這種體制改革意味著中國現行憲法所確立的人大領導下的“一府兩院”制將被改變為“一府三院”制，這必將對現行憲法、地方組織法和國家政權體制作重大的、過多的改動和調整，這是不現實的，缺乏可行性。單就審計監督權是否應上升為與立法權、行政權和司法權這些國家根本權力“相提并論”的層面或審計機關是否應上升為與國體和政體直接關聯的國家政權機關就值得好好考量。行政學專家毛壽龍認為：“沒必要在國家行政、司法、立法三權外再設審計權；前三者是國家的根本權力，審計只是程序性的業務工作，是前三者的助手”，“審計拔得太高，會對審計本身構成腐蝕性，對我國長期的制度建設不利。根本上，審計應該是執法和業務機構，是行政、司法、立法方面的派生權力。應該完善立法、司法、行政權力，靠三者之間的互相制衡，靠與審計銜接法規的完善，促進審計的發展。”

“立法論”被許多人看做是最為理想的，這種體制強化了審計與政府之間的獨立性，克服了現行審計體制存在的主要弊端，突出了人大監督地位和意志，也反映出國家審計脫離于政府控制并監督政府的世界審計發展潮流，但與“審計院論”一樣又都存在一些明顯的缺陷：一方面這類改革要對現行中國政權體制和憲法做大的改動和修正；另一方面則是與中國政治體制發展方向不符合。中國政治文明建設的核心就是實現人民當家作主、黨的領導和依法治國的有機結合，這意味著完善人大制度以及選擇和實施各種能夠加強人大監督職能的制度和措施將成為必然，而作為監督機制或用于監督目的的國家審計就應與之相適應或相聯系，但這兩種改革并沒明顯地反映出這點。

此外，這兩種改革還存在同一個重大缺陷，即從整體上看沒有反映出政府經濟監督的要求，并可能使政府失去了曾經直接擁有的審計監督手段和資源，從而削弱政府經濟監督效力。要知道，中國在20世紀80年代初建立國家審計的初衷主要是為了加強政府經濟監督職能，“國家審計是政府經濟監督機制的組成部分”，而且現階段，市場經濟體制尚未完全建立，政府依據行政手段對經濟生活（包括國有企業、金融單位）實施監督仍然舉足輕重，政府經濟監督工作仍然十分重要和繁重。所以審計體制改革不能不考慮政府經濟監督需要，任何弱化政府經濟監督效力的改革都是脫離于現實并難以取得各方面的成功。

而沒有考慮政府監督需要，也是眾多的改革“反對派”們反對改革的一大理由。“現代行政學的理念也要求政府內部必須設立單獨的審計機關，負責監督政府內部的各項活動，保證其合法、經濟、有效、公平，并且把是否設立了獨立的審計機關作為政府‘善治’的重要標志之一。我國目前的審計體制的設計符合政府管理的需要和‘善治’政府的要求。也就是說，即使目前的審計機關改變了隸屬關系，歸人大或者中央垂直管理了，各級政府也需要再設立隸屬于本級政府的審計機構。”

另外，“立法論”把國有企業審計、金融審計、經濟責任審計也放入人大體系中，卻是與人大制度和人大監督權內容不相符合的。人大作為一種政治架構，作為對“一府兩院”及其工作實施監督的權力機關，不可能直接面對大量的、具體的經營性單位和非人大任命的政務類官員。

綜上所述，這兩種改革的缺陷是顯而易見的。

“雙軌制論”的提出結合了“立法論”。兩者的理論基礎和原理是一致的，強調的都是立法機關對審計監督的控制。兩個觀點最大的不同就在于“雙軌制”改革只是把現行審計職能職責和工作體系部分地從政府行政系統轉移到人大，在保留現行行政型審計機關的同時，又在人大系統中構建新的立法型審計機關。可以說，“雙軌制論”是在“立法論”基礎上形成的，或者說是對“立法論”的一種修正。

由此看，“雙軌制論”一方面充分考慮了“立法論”原理、特點和有利之處，適應了中國社會主義民主政治發展對審計監督的需要,克服了現行預算執行審計中所存在的體制弊端,使預算執行審計與政府保持了必要獨立性。另一方面又生成了一些獨特的有利之處，即基本可保留現行審計體制優勢,不會對現有政府經濟監管職能有大的削弱和沖擊，不需對現行審計機關做過大的機構改革和隸屬關系調整，不會對審計工作造成大的沖擊。所以綜合而言,“雙軌制”改革在中國現實政治經濟形勢下實現了保障審計獨立性、滿足人大和政府監督工作需要以及與現實可能性的最佳結合。

注釋：

[1]本文部分內容摘錄于《中國國家審計體制問題：實證調查與理論辨析》一書，楊肅昌、肖澤忠著，中國財政經濟出版社2008年版。

[2]“立法論”，即將現行審計機關的職能職責和工作體系完整地、全部地從政府轉移到人大，重新構建“立法型”審計體制。“合并論”，即把審計機關與紀檢、監察等部門合并，形成黨政監督與財政財務監督高度結合的審計體制。“垂直論”，即將當前地方審計機關由上一級審計機關和本級人民政府“雙重”領導的體制改革為由上一級審計機關“垂直”領導的體制。“升格論”，即是指在繼續維持現行審計體制基本格局下，將審計署的地位提升半格，審計長相當于副總理或者國務委員級別，各級地方審計機關及其負責人的行政級別也做相應調整。“審計院論”，即設立與國務院、最高人民檢察院、最高人民法院相平行的審計院(即實行“一府三院制”)，審計院直接向全國人民代表大會和全國人大常委會報告工作。“雙軌制論”，即指為滿足人大預算監督與政府經濟監管雙重需要，在人大和政府分別構建履行不同職責的審計組織：在人大常委會（或財經委）之下構建預算審計組織，專門進行預算執行審計，重點對政府行政部門和具體用款的預算單位預算資金收支的真實性、合法性和效益性進行監督；政府所屬的審計組織主要承擔除預算執行審計之外的政府經濟監管所需要的各項審計監督任務（如國有企業審計、金融審計和經濟責任審計等）。這種體制下，國務院及縣級以上地方政府中的審計機關作為政府的一個內部職能部門仍繼續保留，即“審計署”仍然存在，只不過工作職責和工作體系已有所調整。

[3]比如，2000年由全國人大常委會辦公廳研究室以及全國近20個省、市人大常委會從事人大理論研究的若干同志，組成了人大監督問題課題組，從兩個方面開展了人大監督問題的研究：一是憲法、法律有關監督的規定以及在這些規定基礎上形成的各項監督制度；二是各級人大及其常委會開展的監督工作以及在實踐中形成的一些帶有普遍性的做法。課題組把這兩方面問題分解為20多個專題，其中就有審計監督問題的專題，該專題在對審計監督及其審計體制的歷史沿革、現狀、存在的問題進行總結的基礎上提出了極其重要的體制改革建議。

[4]問卷調查詳細情況見楊肅昌、肖澤忠：《中國國家審計體制問題：實證調查與理論辨析》，中國財政經濟出版社2008年版。

[5]調查內容包括中國國家審計基本狀況、人大預算監督和預算執行審計基本問題、現行審計體制總體評價、審計體制改革應考慮的原則性因素、各種審計體制改革觀點的比較與選擇等五部分。

[6]因篇幅所限，本文只列舉了部分調查結論。

[7]答卷者對于現行審計體制劣勢的認同是比較一致的（其中人大系統、專家系統答卷者認同度最高），整體上差異不大；但對現行審計體制的優勢則難以取得比較一致的認同；整體上，認為現行審計體制的劣勢大于優勢。

[8]比如“審計工作容易得到政府和政府領導的支持”，這反映出制度設計初衷與現實狀況出現了較大的背離。

[9]改革觀點的選擇因系統、部門、職務不同而有所區別，比如，審計人員多從加強審計監督角度出發，有相對多的觀點支持“審計院論”和“垂直論”；而人大工作者多從加強權力監督和人大預算監督出發，有相對多的觀點支持“立法論”和“雙軌制論”。即使是同一個系統或部門，因級層、職位不同看法也會有所不同。比如，同是審計機關，審計署、省級審計機關與縣區審計機關的答卷者在改革觀點的選擇上就明顯存在差異，前者偏向“審計院論”而后者更偏向“垂直論”。